La estabilidad del acto administrativo
Julio C. Durand
El propósito de esta exposición –ajustada al tiempo disponible– es comentar algunas cuestiones que estimo interesantes en torno al instituto denominado “Estabilidad del acto administrativo”.
1. Concepto de estabilidad del acto administrativo [arriba]
Comencemos por ubicarnos en el tema, con una primera definición que incorpora los elementos generalmente mencionados en las definiciones de nuestra doctrina: la “estabilidad” es la cualidad del acto administrativo que impide a la Administración revocarlo, modificarlo o sustituirlo en sede administrativa, en perjuicio del administrado.
De esta definición quiero destacar cuatro cuestiones:
1. que la estabilidad opera como un límite para la revocación en sede administrativa (es decir, en ningún caso impide la anulación judicial del acto) y por eso implica una garantía del particular frente a la Administración, cuyo fundamento reposa en la protección constitucional de los derechos adquiridos;
2. que la doctrina discute si la estabilidad sólo impide la revocación por ilegitimidad, o también comprende la irrevocabilidad por razones de “oportunidad, mérito y conveniencia”. Pero quienes entienden lo primero también admiten la protección de los derechosemergentes del acto en el segundo caso, si bien basada en principios diferentes (si se quiere, incluso, más importantes) por lo que la discusión no es tan importante;
3. que la estabilidad impide la revocación del acto en perjuicio del administrado.
Aquí propongo una digresión, para enfatizaresta última cuestión.
En el régimen nacional, la “estabilidad” aparece en la forma de una valla (a la actividad unilateral de la administración, como hemos dicho antes) cuyo objeto no es preservar inalterado el contenido del acto del modo en que se preservan las fachadas de los edificios históricos, sino algo más: es impedir que la Administración altere un derecho subjetivo del administrado, emergente de un acto administrativo.
En esta inteligencia, la “estabilidad” opera como una válvula unidireccional, que impide el paso de la potestad modificatoria en un sentido (el que conduce a la depreciación de la situación jurídica prexistente, es decir, la llamada reformatio in pejus) pero no en el otro (el que lleva a la ampliación o expansión de los derechos).
Es por este motivo que, naturalmente, la vigencia de la estabilidad no es obstáculo para modificaciones o reformas cuyo objeto (y efecto) sea, exclusivamente, ampliar derechos o reducir cargas y gravámenes.
Por esta razón pienso que, en rigor, la “estabilidad” no es una cualidad del acto administrativo, sino de los derechos del administrado, emergentes de un acto administrativo. Entendido de este modo el instituto, resulta que la revocación en beneficio del administrado no es una situación excepcional, en la cual “cede” la regla de la “estabilidad”, sino simplemente un caso en el que no está en juego la “estabilidad” de los derechos, que es la que verdaderamente importa para la ley.
2. Régimen legal de estabilidad del acto administrativo [arriba]
La garantía de estabilidad del acto administrativo en jurisdicción nacional –tal como resulta de los arts. 17 y 18 de la LNPA– se extiende a los derechos emergentes de:
– todos los actos regulares (el art. 18 se refiere a los actos regulares de los que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, en lo que para nosotros es una obviedad porque ya dijimos que la estabilidad, en rigor, pertenece a esos derechos, y no al “acto” como continente de ellos);
– los actos irregulares que estén firmes y consentidos,y que hubieren generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo;
– excepto cuando, tratándose de actos regulares o irregulares, (i) el interesado haya conocido el vicio; (ii) la revocación sea favorable al administrado sin perjuicio para terceros, y (iii) el acto haya sido expresa y válidamente otorgado a título precario.
De estos tres supuestos sólo nos interesa el primero (“conocimiento del vicio”), que es el único que establece una verdadera excepción propia y perteneciente al régimen de la “estabilidad”.
El segundo (reformatio in melius) ya dijimos que es un caso ajeno a la “estabilidad”, porque la protección que brinda este instituto ampara a los derechos, y no al acto (y por ello es natural que la Administración pueda hacer lo que quiera con el acto, en la medida en que no afecte los derechos emergentes del mismo).
En cuanto al tercero, se corresponde con una clase especial de derechos (los derechos precarios) cuyo régimen jurídico especial –caracterizado, justamente, porque su continuidad carece de protección jurídica– prevalece sobre el régimen general de estabilidad inspirado en el respeto debido a los derechos adquiridos.
Expuestas estas consideraciones generales, a continuación desarrollaremos algunas reflexiones en torno al requisito de “firme y consentido” que la LNPA exige para que el acto irregular goce de estabilidad.
3. ¿Qué tan “firme” debe estar el acto irregular, para tener estabilidad? [arriba]
Dijimos antes que de acuerdo a la LNPA, el acto irregular, cuando está “firme y consentido” y ha generado derechos subjetivos que se están cumpliendo, tiene estabilidad.
La expresión “firme y consentido” está tomada de una obra de Linares (Cosa juzgada en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ed. Kraft., Buenos Aires, 1946). A pesar del empleo de la conjunción copulativa “y”, parece lógico concluir que la ley quiso referirse a un acto “firme” o “consentido”, alternativamente, porque de otro modo la regla conduce a resultados absurdos.
El acto “consentido” es el que cuenta con la aquiescencia expresa del administrado, es decir, con una declaración de voluntad del administrado, dirigida a aceptar el contenido del acto (ya que no participo del criterio que propone que el transcurso de los plazos de impugnación permite considerar al acto como “consentido”, en virtud de un “consentimiento tácito” emergente de la supuesta decisión de no impugnar). El acto “firme”, por su parte, es aquel que ya no es suceptible de impugnación (en sede administrativa o judicial, según el caso) porque se han agotado las vías de impugnación previstas, o porque ha precluido el derecho a hacerlo por vencimiento de los plazos.
El régimen de la LNPA plantea varias dudas, y éstas son especialmente arduas en el caso de actos administrativos cuyo objeto proyecta efectos sobre la esfera de derechos de más de un administrado.
Primera duda: recordemos que el concepto de “firme” o “consentido” que se predica de un acto administrativo, al menos cuando se quiere significar que el particular ya no cuenta con los recursos disponibles para impugnar el acto, o los ha dejado voluntariamente de lado, es un concepto relativo –es decir, se puede predicar respecto de cada uno de los destinatarios del acto, a partir de lo cual es posible que el acto esté “firme” para un administrado, y no lo esté para otro–.
¿Cómo opera esta “relatividad” del concepto en el marco de la estabilidad? Imaginemos un ejemplo cualquiera de acto administrativo de alcance individual (único) que beneficia simultáneamente a varios administrados, notificados en fechas distintas (v.gr., condóminos de un mismo bien, frentistas de una calle, accionistas de una misma sociedad, responsables solidarios de una misma obligación, etc.): si del acto resultan derechos subjetivos en cumplimiento ¿el acto deviene irrevocable –es decir, adquiere “estabilidad”– para cada uno de esos sujetos, a medida que vencen los plazos de impugnación correspondientes a cada uno? ¿o solamente adquiere “estabilidad” erga omnes cuando el último de los administradosalcanzados por los efectos del acto deja vencer el último de los plazos disponibles?
La cuestión no es sencilla. Personalmente, pienso que hay que distinguir dos situaciones: (i) cuando el acto tiene una pluralidad de beneficiarios (y ningún perjudicado), y (ii) cuando el acto beneficia y perjudica a dos o más administrados simultáneamente.
En el primer caso, creo que el acto deviene firme (o “consentido”), y en consecuencia estable, para cada uno de los destinatarios individualmente. Sin embargo, como el objeto acto es indivisible –por ejemplo, la apertura de una calle que beneficia a todos los frentistas– la estabilidad del acto con relación a uno solo de los administrados beneficia a todos. No encuentro en la LNPA, ni en los principios, ninguna razón para limitar o ignorar la estabilidad de los derechos adquiridos del primer destinatario –aun cuando ello implique beneficiar a otros.
En cambio, tengo más dudas cuando el acto repercute favorablemente en la esfera de derechos de un administrado, y desfavorablemente en la de otro –por ejemplo, cuando el derecho emergente del acto se corresponde con una obligación de otro destinatario del acto (v.gr., la definición de un derecho que corresponde a un usuario de un servicio público frente al concesionario de ese servicio, o la resolución de un recurso administrativo que enfrenta dos participantes de una licitación). Pienso que la solución más razonable en este caso puede ser admitir que el acto debe estar “firme” (o “consentido”) para todos los integrantes de esa relación jurídica y destinatarios del acto en cuestión, como condición para adquirir “estabilidad” (también, respecto de todos ellos). De algún modo, me parece que –en este caso particular– antes que hablar de la “estabilidad” del derecho de un administrado, como una cosa aislada, hablemos de la estabilidad de la relación jurídica bilateral emergente del acto.
Pero tengo que admitir que la LNPA no lo dice de ninguna manera, y antes bien, podría estar diciendo lo contrario. En principio hay que advertir que la ley parece referirse de modo principal al acto que vincula a la Administración con un administrado. La única posible excepción es el art. 18, cuando describe tres excepciones a la estabilidad del acto regular (y que la doctrina y jurisprudencia extienden sin dificultad al acto irregular), y dice que el acto no tiene estabilidad si la modificación favorece al administrado “sin causar perjuicio a terceros” (lo que, a contrario sensu, podría implicar que el acto sí tiene estabilidad si perjudica a un tercero).
Por definición, cuando hay una controversia entre dos administrados sobre un mismo derecho –o sobre una relación jurídica que implica obligaciones y derechos recíprocos– el acto favorece a un administrado, pero perjudica al otro. En todos estos casos, por ejemplo, la admisión del recurso interpuesto por uno de ellos “favorece al administrado” pero causa perjuicio a terceros, y en tal caso la LNPA –a contrario sensu– estaría reconociendo que de todos modos el acto tiene estabilidad –es decir, que la revocación administrativa no sería posible.
En definitiva –y en la medida en que admitamos que los otros administrados beneficiarios del actoson los “terceros” a los que se hace referencia en el art. 18, o al menos pueden equipararse a ellos– la ley estaría diciendo que la revocación en sede administrativa nuncaes posiblecuando el acto se refiere a un derecho que involucra a dos administrados (uno de los cuales se beneficia, y el otro se perjudica). Por ello, en estos casos, de concluir que el acto es nulo (sea de oficio, o en respuesta a un recurso del agraviado) la Administración debería promover siempre la denuncia de ilegitimidad.
Segunda duda: es sabido que el acto puede estar “firme” en sede administrativa (cuando se agotaron los recursos disponibles en esa sede) o “firme” en sede judicial (cuando ya no es posible su revisión judicial por vencimiento de los plazos[1]).
¿A cuál de estos dos sentidos de la expresión “firme” se refiere la LNPA?
En mi opinión, basta con que el acto esté “firme en sede administrativa” para que la Administración no pueda revocarlo unilateralmente (de hecho, la decisión de la Corte Suprema en “Carman de Cantón”, que sustentó la construcción de la teoría de la “cosa juzgada administrativa”, hacía referencia al acto que “causa estado”). Además, y siguiendo una antigua doctrina de la Procuración, una vez que la cuestión ha sido sometida al conocimiento del Poder Judicial, la Administración debería abstenerse de interferir en la solución del problema.
4. En conclusión [arriba]
a) Para que el acto irregular tenga estabilidad, basta con que esté firme en sede administrativa (cumplidos los demás requisitos, claro está);
b) Cuando el objeto del acto afecta indivisiblemente a varias partes (ajenas a la Administración), no está claro si para adquirir estabilidad el acto debe estar “firme” para todas las partes simultáneamente, o si va adquiriendo “estabilidad” para cada una de ellas a medida que deviene “firme” a su respecto (solución que parece derivarse del art. 18, LNPA);
c) El art. 18 de la LNPA, si admitimos un concepto amplio de “terceros afectados por el acto” (para incluir también –quizá con más razón– a una “parte” afectada por el acto) podría estar indicando que la revocación nunca es posible en sede administrativa cuando hay, al menos, un beneficiario para quien el acto devino “firme” y “consentido”.
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[1] O también, evidentemente, porque ya ha recaído sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, pero este supuesto no nos interesa, ya que o bien la sentencia fue estimatoria de la nulidad (y el acto no existe más) o bien fue denegatoria (y el acto no puede ya revocarse como “irregular”, además de gozar de la protección de la cosa juzgada judicial, que prevalece sobre la potestad revocatoria unilateral en cualquier caso).
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