La autarquía del Banco Central

Eduardo Barreiro Delfino

En ejercicio de la soberanía monetaria que le compete, el Congreso de la Nación creó el Banco Central, a cargo de la emisión de la emisión de monedas y billetes, como entidad autárquica y operativamente autónoma.

Ergo, ¿cuál es la razón de ser de la autarquía, que lleva a la creación de una nueva persona jurídica pública, con patrimonio propio, dotada de potestad para administrarse a sí misma?

Puede decirse que el fundamento de este fenómeno de organización administrativa, radica en la complejidad, dinámica, especialización y profesionalidad que requiere el eficiente ejercicio de las funciones de que se traten, circunstancia que hace necesario crear entidades autárquicas para desvincular esas funciones de los poderes centrales.

En estos casos, el Estado (Poder Legislativo) resuelve desprenderse de funciones específicas a favor de entidades autárquicas con la finalidad de lograr la optimización de su prestación y con ese propósito, les asigna personalidad jurídica y autonomía operativa para que puedan cumplir eficientemente su cometido, al gozar de mayor inmediatez, celeridad, especialización y profesionalidad. Este objetivo, el Estado no podría cumplirlo por sí mismo de manera satisfactoria, por la multiplicidad de responsabilidades ejecutivas que le competen, cuestión que lo obliga a delegar autárquicamente tales funciones específicas.

El encuadramiento jurídico de los bancos centrales siempre ha constituido en tema de debate, acerca del grado de independencia o dependencia funcional que debe tener respecto del gobierno central. Este debate se viene arrastrando desde hace varias décadas y gira alrededor de dos visiones bien demarcadas:

La “monetarista”, para la cual el banco central debe limitarse simplemente a monitorear la oferta de dinero y, consecuentemente, realizar los cambios técnicos que las circunstancias indiquen como necesarios o convenientes, sin ningún tipo de sujeción o vinculación con las autoridades de gobierno.

La “estructuralista”, para la cual el banco central, además de cumplimentar la trascendente función monetaria mencionada, debe sincronizar su actuación con las políticas económicas y fiscales que vayan aplicándose, a título de cooperación con el ejecutivo, pero manteniendo su autonomía funcional en la implementación de las medidas técnicas que estime corresponder.

Resulta indispensable armonizar la política monetaria, a cargo del Banco Central, con las restantes políticas económicas, a cargo del gobierno, para lo cual tiene que haber “cooperación y coordinación” entre ambos. Es algo natural entre compartimentos del mismo Estado, por lo que es irrelevante que ello se diga o no en la ley.

En este sentido, va refirmándose la convicción de que los bancos centrales deben contar con independencia decisoria y operativa, para lo cual las leyes orgánicas tienen que resguardar que esa autonomía sea realmente efectiva y no aparente o diluída, particularidad ésta que haría permisiva la injerencia gubernamental.

La corriente señalada pone énfasis en sostener que la independencia de los bancos centrales gira alrededor de la elección de los instrumentos adecuados para lograr los objetivos que les impone la ley. Paralelamente, esa autonomía funcional conduce a la casi irrevocabilidad de sus decisiones por cualquier instancia gubernamental o política.

La razón de la independencia es esencialmente técnica y consiste en comprender que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, de márgenes temporales amplios, debido a que sus efectos se trasladan y consolidan en la economía de modo “mediato”, manifestándose a través del posicionamiento continuado de las variables económicas y de la adecuación pausada de los agentes económicos, a las proyecciones trazadas.

La idea primordial consiste en promover una institución con un horizonte de largo plazo y libre de presiones políticas, para garantizar la estabilidad de la moneda en el tiempo. En este sentido, se requiere de alguien que mantenga un comportamiento neutral en la gestión de los instrumentos monetarios, elemento esencial a la hora de perseguir la estabilidad del sistema económico.

El diseño de las estrategias en la utilización de los instrumentos de regulación monetaria y las expectativas acerca de la incidencia de las medidas adoptadas, requiere de conocimientos técnicos muy específicos y de probada experiencia en la actividad, lo cual exige un mecanismo especial de designación de quiénes van a integrar la autoridad monetaria.

El Banco Central autónomo e independiente, afianza el sistema de división de poderes que consagra nuestra Constitución Nacional, cuya raíz filosófica radica en el reparto del poder entre diferentes órganos, no tanto para aislarlos recíprocamente, sino para permitir el control cruzado de los unos sobre los otros, siguiendo la prédica de MONTESQUIEU acerca de “que el poder detenga el poder”.

Los órganos constitucionales autónomos, no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales del Estado y representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes, porque se entiende que puede haber órganos ajenos a los poderes tradicionales, sin que se vulneren los principios constitucionales y democráticos(1).

La autonomía pregonada no sólo debe ser respecto de las autoridades políticas sino también de los mercados financieros. De allí la significativa trascendencia del "prudente equilibrio" en la gestión de los bancos centrales, entre lo que quieren los políticos y los mercados (porque los beneficia) y lo que no quieren (porque los perjudica). Esto es vital, debido a que los políticos y los mercados se fijan metas de corto o cortísimo plazo; por el contrario, los bancos centrales deben fijarse metas de mediano o largo plazo, en procura de la estabilidad macroeconómica como condicionante de las actividades de los distintos sectores políticos, económicos y sociales de un país.

También es importante la autonomía, porque de ese modo la gestión de los bancos centrales genera credibilidad en la sociedad. Alguien sostuvo acertadamente que el principal activo de un banco es, precisamente, su “credibilidad” en el conjunto de la sociedad y ello, no solo es extensible a los bancos centrales sino también al sistema bancario en su conjunto.

Esta credibilidad adquiere relevancia y se pone de manifiesto en las crisis financieras, donde los bancos centrales pueden verse obligados a tomar medidas excepcionales, generalmente impopulares y escasamente comprendidas, por lo que la credibilidad insertada en el seno de la sociedad hace más transitable la asunción de las crisis y de su salida. Veamos lo sucedido en la crisis financiera mundial del 2008 y el rol desempeñado por los bancos centrales.

Por ello, para consagrar la independencia de actuación de los bancos centrales, legalmente se les asigna el carácter de "entidad autárquica", con el propósito de que el reconocimiento de personalidad jurídica propia, sirva como respaldo de su autonomía funcional y la preserve de las influencias o interferencias de orden político o financiero.

Esa autarquía, cuya razón de ser es estrictamente técnica, conlleva que la institución no se encuentre subordinada al poder de turno, por un lado, y por el otro, le permita obtener y consolidar prestigio en la sociedad.

A nivel internacional, es el BUNDESBANK de Alemania, el modelo de autonomía funcional, fama que viene desde hace varias décadas, siendo un importante garante de la estabilidad y dinámica del sector bancario alemán. La ley que le dio origen (1957), estableció terminantemente su independencia de otras instituciones de gobierno y le asignó la misión de regular la circulación de dinero y del crédito con el objeto de preservar el valor de la moneda.

La trayectoria de la institución y su tratamiento legal inspiró el modelo aplicado al Banco Central Europeo (2000). El art. 188 de la Constitución Europea señala:

“En el ejercicio de los poderes y en el desempeño de las funciones y obligaciones, que le atribuyen la Constitución y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano. Las instituciones, órganos u organismo de la Unión, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo y de los bancos centrales en el desempeño de sus funciones”(2).

En el mismo sentido acerca de la autonomía funcional, puede ubicarse la Reserva Federal de los Estados Unidos (1913), el Banco de Inglaterra (1997) o el Banco de Japón (1998), entre otros, donde la independencia de actuación ha prevalecido como el esquema institucional más conveniente para el buen funcionamiento del sistema financiero.

En síntesis, pareciera existir consenso, sin perjuicio de los matices particulares, acerca de que los bancos centrales deben revestir autarquía jurídica y autonomía operativa, a lo que yo agregaría bajo una visión estructuralista, con el propósito de administrar y regular la masa monetaria como meta intermedia para lograr su objetivo final: preservar el valor de la moneda y, subsecuentemente, la estabilidad de precios. Ello, en auténtica cooperación con las políticas económicas que vaya implementando el gobierno central. La relación entre ambos es de colaboración y no de subordinación.

Todo banco central debe ser independiente y autónomo, pero ello no debe significar erigirse en un cuarto poder. A su vez, todo banco central debe ser inmune a la dependencia política, pero ello no puede interpretarse como impedimento para colaborar con la gestión del gobierno de turno, en la implementación de políticas macroeconómicas.

Este es el modelo que persiguió la actual Carta Orgánica, en su versión originaria, cuando refirma la naturaleza autárquica del Banco Central de la República Argentina, como medio indispensable para asegurarle la independencia funcional necesaria para poder cumplir –sin interferencias políticas de turno- su primordial misión como es la de preservar el valor de la moneda.

Téngase presente que un país sin moneda tiene hipotecado su futuro desarrollo económico. Ergo, la misión sustancial endilgada al Banco Central debe conjugarse con el principio nominalista de la moneda establecido por nuestro Código Civil, cuando se trata de obligaciones de dar sumas de dinero. En este sentido, es imprescindible recordar una de las máximas de LENIN: "si quieres destruir el capitalismo, comienza por destruir su moneda". Los últimos 50 años de la vida económica del país, confirman holgadamente esta máxima.

KEYNES comentaba que LENIN declaraba que el mejor medio para destruir el sistema capitalista era viciar la circulación, con un proceso continuado de inflación. Y agregaba que LENIN tenía razón, puesto que no hay medio más sutil ni más seguro de trastornar las bases existentes de la sociedad, que envilecer el valor de la moneda. El procedimiento pone todas las fuerzas recónditas de la leyes económicas del lado de la destrucción, y lo hace de manera tal, que ni un solo hombre, entre un millón, es capaz de notarlo(3).

Los últimos 50 años de la vida económica del país, confirma holgadamente esta máxima, de por sí luctuosa(4).

En función de lo sucedido durante las décadas de los 70 y los 80, la Ley N° 24.144 cambió sustancialmente el régimen anterior, previsto en la derogada Ley 20.539, que sometía al Banco Central a las instrucciones que dictara el Gobierno nacional. Recuérdese que anteriormente estaba establecido que la actuación del Banco Central, debía ajustarse a las directivas generales en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera que el Gobierno Nacional dictara, por intermedio del Ministerio de Economía (art. 4 de la derogada Ley N° 20.539).

En otras palabras, la autarquía reconocida por la citada ley derogada era meramente simbólica. La ambigüedad sustancial de la norma posibilitó y entronizó la dependencia con el Gobierno nacional, la que fue muy estrecha durante muchos años, con resultados lamentables para la salud económica de la República, agravado ello por la inexistencia de planes de desarrollo económico y social.

Bajo la Carta Orgánica sancionada en 1992, corresponde al Banco Central dictar por sí mismo la política monetaria, conforme el mandato legal expreso e indelegable que le ha sido conferido por el Congreso de la Nación. Pero fuerza reconocer que siempre está latente la predisposición a torcer esa solvencia e independencia técnica, que trata de asegurar la autarquía jurídica y la autonomía operativa.

Siendo realmente autárquico, los actos que dicte el Banco Central en ejercicio de sus facultades y potestades monetarias, sólo podrán ser revisados en sede judicial, pues no hay instancia jurídica administrativa superior (no es procedente el recurso de alzada). Pero procede recordar que tal control judicial abarca solamente la "legitimidad" de tales actos más no su oportunidad, mérito o conveniencia, salvo excepcionalmente en los casos de flagrante irrazonabilidad o arbitrariedad o nulidad intrínsecamente manifiesta.

La personalidad jurídica emergente, el reconocimiento de titularidad patrimonial y la fuente de recursos propios (la institución cuenta con un presupuesto plurianual que le permite preservar un adecuado nivel de especialización técnica en sus empleados y un nivel avanzado de actualización en el campo tecnológico), más su duración indefinida, tienden a posibilitar que el Banco Central actúe realmente en forma autónoma, reduciendo al mínimo o eliminando interferencias que desvíen su cometido esencial.

Esto es de vital trascendencia, debido a que –como se ha visto- la potestad monetaria es competencia exclusiva del Congreso de la Nación, quien delega en el Banco Central el ejercicio de esa potestad. La doctrina administrativista nacional acepta la constitucionalidad de entidades autárquicas por parte del Congreso de la Nación, cuando se trata de una "actividad administrativa” especialmente asignada al órgano legislativo(5).

Si la Constitución atribuye al Congreso las potestades monetarias y tal atribución se muestra complicada en su ejercicio, frente a los desafíos que plantean las tendencias monetarias modernas, si tal atribución se desea preservar en el actual marco constitucional, se torna aconsejable pensar en la necesidad de que el Congreso de la Nación, se desprenda de aquellas facultades en otra autoridad especializada que la pueda ejercer de modo eficaz. Como, a su vez, la hipótesis de transferir atribuciones constitucionales a otro poder (por ejemplo el ejecutivo) debe ser descartada, el concepto de "imputación de funciones", desarrollado por BIDART CAMPOS, puede ser útil para dar una solución constitucional a la problemática monetaria argentina. El citado jurista define dicha imputación, como una transferencia de funciones realizada por una autoridad superior a otra inferior dentro de un mismo poder(6). Al existir una delegación dentro del mismo poder, se salva el escollo de inconstitucionalidad(7).

Ergo, el ejercicio de la potestad monetaria que tiene asignada el Banco Central deriva de una decisión del titular de esa potestad, o sea, el Congreso de la Nación, quien, a su vez cierra ese encuadramiento legal constitucional, al asignarse a la Auditoría General de la Nación, que funciona en el mismo ámbito del Poder Legislativo, el contralor externo de la Institución.

Siempre ha existido la preocupación acerca de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo nacional recurriese al Banco Central para financiar sus eventuales desequilibrios presupuestarios. De allí la importancia de dotar al Banco Central de independencia frente a los criterios del Ejecutivo y, por supuesto, monitorear que esa independencia no se desvirtúe en los hechos. Es preciso resaltar que quien emite moneda no puede ser quien ejecuta el presupuesto.

¿Qué relación tiene el Banco Central con el Poder Ejecutivo nacional?

Se considera que entre los organismos y entidades estatales existen dos clases de relaciones a saber:

Relaciones "inter administrativas", que se dan entre los organismos dotados de personalidad (entidades autárquicas) o entre la Administración central y una entidad autárquica.

Relaciones "inter orgánicas", que se dan entre simples reparticiones de la Administración Central o entre áreas de una misma persona jurídica estatal.

Entre relación inter orgánica y relación inter administrativa hay, pues, una diferencia fundamental. Las relaciones inter administrativas se traban entre sujetos de derecho. Las relaciones inter orgánicas no se traban entre personas o sujetos de derecho sino entre meros órganos o áreas de una misma persona pública estatal, central o autárquica.

De esta diferencia surge una consecuencia importantísima. Los actos en que se concretan las relaciones inter administrativas corresponden a la actividad "externa" de la Administración. Por el contrario, los actos que traducen las relaciones inter orgánicas corresponden a la actividad "interna" de la Administración(8).

De lo expuesto, puede afirmarse válidamente que en el ámbito de la Administración, el recurso jerárquico abarcaría solamente la impugnación de actos propios de la actividad interna de dicha Administración. En cambio, el recurso de alzada comprendería la impugnación de actos atinentes a la actividad externa de la misma, pero siempre a opción del interesado (art. 84 y 94 del Decreto reglamentario del procedimiento administrativo).

Ello es así, porque la vinculación entre el órgano superior y el inferior es, en el recurso jerárquico, una relación de orden jerárquico administrativo. En cambio, en el recurso de alzada esa vinculación se funda en una relación de tutela, emergente de la ley a favor del administrado, que lo establece con ese sentido tutelar.

En función de lo expuesto, el Banco Central como organismo autárquico, no tiene relación jerárquica con la Administración central. Ello es así porque existe una nueva persona jurídica pública distinta de la Administración central, a cargo de funciones específicas. Por lo tanto, contra sus actos no proceden ni el recurso jerárquico ni tampoco el recurso de alzada. Solo cabe acudir a la vía judicial, pues el acto dictado causa estado, es definitivo y, lo más importante, no hay nivel jerárquico superior para su revisión.

La inexistencia de relación jerárquica es reemplazada, solamente por el "control judicial", principio absoluto de nuestra organización jurídica.

Contestes con lo expuesto, si por autarquía debe entenderse la aptitud legal que se le confiere a determinado ente creado para administrar por sí mismo su patrimonio y disponer de los recursos que genere como consecuencia del ejercicio de sus funciones,9 no hay duda alguna de que la Carta Orgánica del Banco Central persigue asegurar, a través de la autarquía (medio de organización jurídica) para la autonomía e independencia de criterio (fin funcional), que el Banco Central en el ejercicio de sus misiones, pueda cumplir sus funciones, sin interferencias susceptibles de distorsionar la misión institucional y pública asignada.

En síntesis, el derecho ha creado instituciones autárquicas o autónomas para contribuir al desempeño eficaz de los Estados, conceptuación que ha ido consolidándose mundialmente y que la comunidad internacional definitivamente ha aceptado respetar.

La autarquía que la ley reconoce al Banco Central, debe ser ponderada bajo una visión estructuralista, teniendo en cuenta que, si bien la política monetaria es parte integrante de la política económica, su ejercicio compete al Banco Central como se ha visto, quien debe implementar libremente sus acciones en tal sentido, aunque ajustadas en el marco de las decisiones de política económica que determine el Poder Ejecutivo nacional (Ajustar: acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas – DICCIONARIO ENCICLOPÉDICO SALVAT), con quien colabora y coopera institucionalmente.

El Banco Central no debe ser complaciente con el Poder Ejecutivo nacional pero tampoco debe confrontar con el mismo. Y viceversa, el Poder Ejecutivo nacional tiene que respetar la autarquía y soslayar la tentación de considerar que el Banco Central es la “caja” para su financiamiento, ya que para ello esta el Presupuesto (ley de leyes), en el cual se trazan las erogaciones de la futura actividad del ejecutivo, para el cumplimiento de los cometidos que le competen con la indicación de los recursos pertinentes. A su vez, no debe olvidarse que el Presupuesto permite el conocimiento y el control de la actividad financiera del Estado, por parte del Poder Legislativo y de la opinión pública.

Es de esperar que esta interpretación sea compartida, de modo de preservar la independencia y autonomía del Banco Central. Recuérdese que las reservas internacionales del país, cuya custodia compete al Banco Central, fueron embargadas por la Justicia de Estados Unidos, donde tramitan varias demandas de inversores de bonos argentinos en “default”, por aplicación de la figura jurídica del “alter ego”, que considera que el Banco Central no es un organismo realmente autárquico y autónomo, sino un brazo más del Tesoro de la Nación, por lo tanto carecen del privilegio de la inmunidad y procede el embargo de sus activos.10

Téngase presente que el Premio Nobel de Economía del año 2004 fue otorgado a dos reconocidos investigadores – FINN KYDLAND y EDWARD PRESCOT – por su contribución a la teoría de los ciclos económicos desde el lado de la oferta y el desarrollo de reglas sustentables en el tiempo, que explican y predicen la evolución de la economía, resaltando la relevancia que tiene la credibilidad de las políticas aplicables, para lo cual es imprescindible que los bancos centrales tengan independencia suficiente de los gobernantes, a fin de poder implementar políticas monetarias creíbles (en este sentido, destacan que en los países latinoamericanos la política monetaria no es para nada predecible debido a la falta de independencia de sus bancos centrales).

La reforma introducida por la Ley N° 26.739 a la Carta Orgánica del BCRA, es un retroceso porque esfuma y licúa sus potestades como organismo autárquico.

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(1) CARDENAS GARCIA, Jaime F. “Una constitución para la democracia”, p. 224 y ss., editorial UNAM, México – Año 1996
(2) Constitución Europea, firmada el Roma el 29 de octubre de 2004, por los Jefes de Estado y de Gobierno de los 25 Estados Miembros.
(3) KEYNES, John Maynard “Las consecuencias económicas de la paz”, p. 152 y ss, escrito en 1919, Biblioteca de Bolsillo, editorial CRITICA, Barcelona – Año 2002 (primera edición).
(4) $ 1 peso moneda nacional (1968), equivale a $ 0,0000000000001 pesos (2012).
(5) MARIENHOFF, Miguel “Tratado de derecho administrativo”, I – 935, editorial ABELEDO-PERROT, Buenos Aires – Año 1977.
(6) BIDART CAMPOS, Germán “Manual de derecho constitucional”, p. 491, EDIAR - Año 1984.
(7) MARTÍNEZ, Cristian, “El Banco Central en la Argentina”, p. 193, editorial DEPALMA – Año 1993.
(8) MARIENHOFF, Miguel “Tratado de derecho administrativo”, I – 122/123, editorial ABELEDO-PERROT, Buenos Aires – Año 1977.
(9) CSJN, Fallos, 314:370; 316:1723, entre otros; CNCont.Adm.Fed., Sala IV, 5-9-00, LA LEY - Doctrina Judicial, 2001-1-920.
(10) Casos del Banco para el Comercio Exterior de Cuba (1983); del Banco Central del Ecuador (1993) y del Banco Central de Reserva del Perú (1994).