Empleo público federal
¿Fuero laboral o contencioso administrativo?
Comentario al fallo Sapienza, Matías E. y Otros c/Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y Otro s/Acción de Amparo
Mauricio Goldfarb*
1. Introducción [arriba]
El 21 de febrero de este año la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la causa Sapienza, Matías Ezequiel y otros c/Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y otro s/Acción de Amparo. En dicho fallo, y estando cuestionada la competencia de la justicia nacional del fuero laboral, la Corte resolvió –por mayoría- declarar que el proceso en cuestión debía tramitar ante el fuero Contencioso Administrativo Federal.
El objeto de este artículo es analizar brevemente el pronunciamiento de la Corte y sus antecedentes, las posibles soluciones a la compleja cuestión planteada y las implicancias de las distintas posturas expuestas a lo largo del proceso.
2. Los hechos [arriba]
La causa judicial tramitó en el marco de una acción de amparo iniciada por un grupo de trabajadores de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), cuyos contratos habían sido rescindidos en enero de 2016 y que, alegando discriminación por razones políticas solicitaron su reincorporación.
Planteada la cuestión ante el Juez Nacional de primera instancia en lo Laboral de la Capital Federal, éste se declaró incompetente y rechazó la medida cautelar de reincorporación. Apelada su resolución, la Sala de Feria en lo Laboral revocó el pronunciamiento, otorgó a los actores la medida cautelar solicitada y declaró la competencia del fuero laboral. Luego de recibida por el nuevo juez de primera instancia, este también se declaró incompetente para entender en la causa. Recurrida esta decisión ante la Sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, este tribunal decidió: a) Declarar la nulidad de la sentencia de la Sala de Feria que había admitido la competencia del fuero del trabajo para conocer en el caso sin haber dado previa intervención al Ministerio Público; b) Revocar la decisión de la jueza de primera instancia que había declarado su incompetencia para entender en el conflicto y, en consecuencia, ordenar que el trámite siguiera en el fuero laboral, y c) Confirmar el rechazo dispuesto de la medida cautelar innovativa que perseguía la reinstalación de los actores en sus puestos de trabajo.
Para resolver de este modo, la Cámara consideró aplicable al caso el artículo 20 de la ley 18.345 de Organización y Procedimiento de la Justicia Nacional del Trabajo, que establece la competencia de la justicia nacional del trabajo para entender en las causas contenciosas en conflictos individuales de derecho, cualesquiera fueren las partes, incluso la Nación y los entes públicos. Además, los camaristas sostuvieron que para que fuera competente el fuero contencioso administrativo la pretensión debía estar regida preponderantemente por el derecho administrativo, y que eso no ocurría en el caso pues los actores reclamaban la reinstalación en sus puestos de trabajo sobre la base de la ley 23.592.
El Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), ante la denegación del recurso extraordinario federal, interpuso un recurso de hecho ante la Corte Suprema cuestionando exclusivamente la cuestión de la competencia laboral.
3. La competencia de los juzgados federales de la Capital Federal [arriba]
Luego de la compleja tramitación que detallamos en la sección anterior, el único agravio objeto de queja por la demandada fue el de la competencia de la justicia laboral. La recurrente alegaba que la causa debía tramitar ante el fuero federal en lo contencioso administrativo.
Antes de ingresar al análisis de la decisión de la Corte, es necesario aclarar algunas cuestiones respecto de la competencia de los tribunales federales de la Capital Federal. En la ciudad de Buenos Aires conviven los juzgados nacionales con los juzgados federales, en un complejo entramado de competencias.
¿Cuáles son los supuestos en los que es competente la justicia federal? Y en tales casos ¿Cuáles son las causas que deben tramitar ante los juzgados federales civiles y cuáles las que deben hacerlo ante los juzgados federales en lo contencioso administrativo?
Las reglas del derecho procesal indican que la competencia debe determinarse por los hechos expuestos en la demanda y el derecho sustantivo aplicable al caso. La jurisprudencia sostuvo que para que la causa fuera de competencia contencioso administrativa no era tan importante que se tratara de la impugnación de un acto administrativo o que fuera el Estado el sujeto demandado, sino que era necesario que al menos prima facie la cuestión estuviera regida por el Derecho Administrativo.[1]
Según Balbín, la competencia contencioso administrativa federal puede surgir del elemento material (la cuestión de naturaleza administrativa), del elemento orgánico (el sujeto público federal) o de criterios mixtos (exclusivamente legislativos).[2] Sin embargo, como lo hace notar el mismo Balbín, existen materias que aun cuando son de naturaleza administrativa, tramitan ante los jueces federales de otros fueros. Así, los jueces federales civiles tramitan los procesos sobre ciudadanía y nacionalización y los casos de responsabilidad extracontractual; los jueces del fuero de la seguridad social entienden en los procesos sobre las resoluciones de las cajas de previsión social, los jueces comerciales en las causas sobre resoluciones de la Comisión Nacional de Valores y los jueces con competencia en lo laboral en los conflictos de agentes públicos regidos por la ley 20.774.[3]
Esta complejidad resulta peligrosa, ya que la incertidumbre en materia de competencia puede llegar a lesionar el derecho a la tutela judicial efectiva en la faz del acceso a la justicia. Como ha dicho la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, debe evitarse que “el acceso a la justicia se convierta en un desagradable juego de confusiones en desmedro de los particulares”.[4]
4. La solución de la mayoría de la Corte [arriba]
La mayoría de los ministros de la Corte Suprema decidió hacer lugar a la queja, y declarar la competencia de la justicia federal en lo contencioso administrativo. Las razones en las que fundaron este decisorio fueron las siguientes:
-El fuero contencioso es competente en razón de la materia: La relación se desarrolló en el contexto de la ley 25.164 "Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional", la Ley 25.164 bajo la modalidad prevista en su art. 9, (Régimen de Contrataciones de Personal por tiempo determinado) y tal referencia es suficientemente demostrativa de que la relación entre los demandantes y el ente empleador fue de naturaleza pública y estuvo regulada por las normas que gobiernan el empleo público y no por las normas que rigen el contrato de trabajo privado.
-Los tribunales nacionales del fuero laboral, como lo sostuvo la Corte a partir del precedente Corrales[5] no resultan equiparables a los federales, ya que su carácter nacional es meramente transitorio.
De este modo, el conflicto de competencia quedó trabado entre un tribunal ordinario local (el laboral nacional) y uno federal (el contencioso administrativo, según la demandada excepcionante).
En este último punto, el voto de la mayoría del Tribunal remitió a otro precedente sobre empleo público: Cerigliano.[6] En ese caso, la Corte sostuvo que los conflictos suscitados en el ámbito de las vinculaciones entre todos los trabajadores ligados por un vínculo con la Administración Pública nacional, provincial, municipa1 o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires correspondían a la competencia del fuero contencioso administrativo.[7]
La complejidad de la cuestión debatida es tal, que no podemos dejar de señalar que, a pesar del claro contenido administrativo de las cuestiones vinculadas al empleo público, algunos de los más importantes casos de los últimos años tramitaron en el fuero laboral. Al ya citado Cerigliano, hay que agregar Madorrán, Schnaidermann y Sánchez, todos ellos fallados por la Cámara Nacional del Trabajo y recién luego resueltos por la Corte Suprema.
5. El voto de la minoría [arriba]
El voto de la Dra. Highton de Nolasco - en el mismo sentido al Dictamen del procurador fiscal ante la Corte Dr. Abramovich- auspició el rechazo del recurso de queja, por no existir sentencia definitiva que habilitara el recurso extraordinario. El planteo es atendible, ya que, en principio, las decisiones sobre competencia son materia ajena al conocimiento de la Corte. El voto de la Dra. Highton de Nolasco no rebatió el argumento –escuetamente expuesto en el considerando 4 in fine del voto de la mayoría- de que cabe hacer lugar a una excepción a la regla por estar denegada la competencia federal. En cambio, el procurador fiscal si desarrolló el argumento contrario, pero citando jurisprudencia de la Corte anterior al precedente Corrales y señalando que tampoco se daba la situación de denegación de justicia que afectara la defensa en juicio y que habilitara así la instancia extraordinaria.
6. Conclusiones [arriba]
El fallo de la Corte, a pesar su aparente simplicidad encierra un examen normativo complejo. Ya hemos visto que la cuestión de la competencia de los juzgados federales de la Capital ha tenido muchas variantes, de origen legal e incluso jurisprudencial, lo que puede llevar a confusiones, no solo a las partes interesadas, sino incluso a los propios tribunales.
Por otra parte, no se trata de una mera cuestión de competencia –que en el caso concreto no se planteó del modo clásico, con la intervención de dos tribunales- sino de la intervención de fueros muy distintos, con leyes procesales e incluso con principios de interpretación diferentes. Resulta muy distinto tramitar una causa sobre el supuesto despido arbitrario de varios trabajadores en el fuero laboral, donde rige el principio de in dubio pro operario, que hacerlo en el fuero contencioso administrativo, donde impera la presunción de legitimidad, una mayor consideración del interés público y de otras prerrogativas procesales y sustantivas de la Administración. Se trata de leyes procesales y sustantivas distintas y –en algunos puntos- en conflicto. La parte actora eligió (prefirió) el fuero que entendía le otorgaba mayores ventajas procesales. Como hemos visto, la solución de la Corte fue la contraria.
A nuestro criterio, no hay dudas de que la naturaleza de la cuestión es federal, tanto desde un punto de vista objetivo (la relación de empleo público federal) como desde un punto de vista subjetivo (el ente demandado). Coincidimos con la solución del voto mayoritario de la Corte en el sentido de que el asunto era de competencia de los juzgados federales de la Capital Federal. Sin embargo, la cuestión no resulta tan clara en relación al fuero dentro de la justicia federal. Como ya señalamos, a pesar de tratarse de materia regida por el Derecho Administrativo, ello no basta en el caso de la Capital Federal, por sí solo para atribuir competencia a la justicia contencioso administrativa. Especialmente cuando lo que se alega no es el incumplimiento contractual, sino un supuesto acto de discriminación, susceptible de ser revisado por un juez laboral o incluso civil. Tampoco se daba en el caso un verdadero conflicto de competencia, ya que no intervino un juzgado federal. Esta hipotética intervención hubiera facilitado la solución del caso. Estas (y otras) dudas podrían resolverse a través del dictado de un Código Procesal Administrativo Federal.[8]
Notas [arriba]
* Abogado (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste de la República Argentina).
Premio "Facultad de Derecho", otorgado por haber obtenido el Primer Promedio de Calificaciones del año 1994 entre los egresados de la Carrera de Abogacía de dicha Facultad.
Premio “Corte Suprema de Justicia de la Nación", otorgado por Resolución N°287/96 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por haber obtenido el mayor promedio de egreso de la Carrera de Abogacía de todas las Universidades Nacionales y Privadas en 1994.
Especialista en Derecho Administrativo. (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste)
Docente de Derecho Administrativo I (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste)
[1] Cam. Nac. Cont. Adm. Fed., en pleno, 4/08/59 Kurdanck; CSJN Fallos 321:720; 306: 1591, 310:1555 entre otros.
[2] Balbín, Carlos F. Tratado de Derecho Administrativo Tomo III, p. 19 y siguientes
[3] Balbín, Carlos F. op. cit. p. 30 y siguientes.
[4] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, informe 105/99 del 29/9/99 en “Palacios, Narciso vs. Argentina”.
[5] Fallos
[6] Fallos: 334: 398.
[7] No obstante, en el caso Cerigliano la propia Corte estimó conveniente que el proceso concluyera ante el fuero laboral, donde incluso ya se había dictado sentencia.
[8] En el caso de las provincias, la cuestión es más sencilla, ya que los Códigos Procesales Administrativos establecen de modo expreso la competencia contenciosa administrativa para las cuestiones sobre empleo público. P.e. el artículo 3 de la ley 4106 de Procedimiento Contencioso Administrativo de Corrientes.
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