Estatuto del Empleado Público

Elina Delia Mobilia

1. Generalidades [arriba] 

El Estado es un administrador de fondos públicos para la promoción del bienestar general, con el propósito de alcanzar el bien común, objetivo establecido en la Constitución; y es por esta razón que debe dar cuenta de la utilización de los mismos a quienes los aportan que son sus contribuyentes. Como consecuencia de esto, debe establecer previamente reglas claras sobre el destino de esa masa de dinero y su forma de utilización.

Con el fin de conseguir este objetivo, el Estado que es un importante consumidor de bienes y servicios de todo tipo, fija las reglas a través de disposiciones legales que conforman reglamentos llamados contratos de adhesión ; que los particulares no pueden modificar, sino sólo cumplir con las formas previstas legalmente.

Para los servicios personales en relación de dependencia, que se prestan en el ámbito del Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza se encuentra vigente el Estatuto General aprobado mediante Decreto Ley 560/73, al que se le han ido introduciendo diversas modificaciones con el objeto de precisar sus alcances, pero sin haberle producido una variación sustancial del enfoque con el que fue concebido. Sin embargo las pocas modificaciones efectuadas en el transcurso del tiempo, provocaron que diversas áreas resultaran excluidas, a través de la aprobación de estatutos, escalafones o ambos a la vez, que reconocieron ámbitos específicos de labor; que en realidad pueden considerárselos como desprendimientos del régimen general. Éste es el caso del Estatuto Escalafón Municipal; sin embargo no es el único caso, y en la mayoría de los casos, estas normas especiales, generalmente registran una referencia a las generales para el caso de situaciones no previstas expresamente, dándole el carácter de aplicación supletoria a las normas del Estatuto y/o el Escalafón General del Empleado Público.

No debe olvidarse que las normas comprendidas como estatutos rigen las relaciones entre empleador y empleado, mientras que las denominadas Escalafón fijan las condiciones de acceso a cada categoría en particular, los tipos de cargos, las tareas que les corresponden y la remuneración de cada uno de ellos. Es decir determina lo que se denomina carrera administrativa.

2. Ámbito de aplicación [arriba] 

El Estatuto General del Empleado Público de la Provincia de Mendoza define en su artículo 1, que comprende a las personas que han sido designa-das en virtud de acto administrativo emanado de autoridad competente. Esto significa que existe una formalidad que determina el inicio de la relación de dependencia y, quien no posea esta designación, no está alcanzado por sus dis-posiciones.

En la actualidad hay una norma complementaria de este artículo, con el propósito de reafirmar la necesidad de la existencia de la designación previa. El mismo prevé la imposibilidad de reconocer los servicios prestados por quienes no hayan cumplimentado este requisito formal previamente al inicio de la prestación de servicios; castigando de esta forma la irregularidad con la negación del vínculo laboral e impidiendo la percepción de haberes.

Esta limitación ha sido establecida en el artículo 43 de la Ley 6.554 de Presupuesto para el año 1998, incorporada como norma complementaria del mismo, y cuya vigencia ha sido prorrogada por las posteriores leyes de presupuesto aprobadas hasta la actualidad. Se considera que el fin es evitar la corruptela originada en la autorización que otorgan algunos funcionarios (con o sin competencia específica para ello) para ingresar a trabajar en el Estado provincial a personas sin la correspondiente designación forma . Situación se regularizaba a través de un reconocimiento de servicios por el período comprendido entre el ingreso y la fecha de designación. Este procedimiento en general se realizaba en uno o dos actos administrativos, pero siempre era posterior a la efectiva fecha de inicio de la relación laboral.

Este hecho generaba dos situaciones que se daban simultáneamente:

- Una situación explícita: La desprotección de algunos de los derechos del empleado que ingresaba en forma irregular, tales como percibir su correspondiente remuneración por los servicios prestados, acceder al cómputo de la antigüedad en el empleo y la regularización de los aportes y contribuciones previsionales.

En este sentido, debo aclarar que, aún cuando los aportes a la Obra Social de Empleados Públicos (OSEP) eran descontados en la liquidación de las remuneraciones adeudadas, no se ha podido recomponer con retroactividad la falta de los beneficios de cobertura médico asistencial que hubiese necesitado la persona durante el período en que se desempeñó irregularmente y aún no se le habían reconocido los servicios. Tampoco existe en la actualidad un reconocimiento de este tipo.

- Una situación implícita: La impunidad del funcionario que no cumplía con los trámites previstos en las normas legales en tiempo y forma.

En el primer caso se trata de obtener la recomposición de la equidad en la relación entre ambas partes (empleado y empleador), evitando así un enriquecimiento ilícito por parte del Estado, al obtener el trabajo del empleado sin abonar remuneración alguna, también denominada teoría del hecho del príncipe. Por otra parte, se evitaba que el funcionario que infringía la ley, no asumiera la responsabilidad patrimonial, legal y administrativa de su acto antirreglamentario.

Esta corruptela administrativa intentó eliminarse a través de diversos decretos-acuerdo emanados del Poder Ejecutivo que actualmente hacen responsable, principalmente en el aspecto patrimonial, al funcionario que autorice prestaciones de servicio sin designación previa. Sin embargo estas disposiciones originaron nuevas irregularidades por cuanto a la prohibición establecida en una norma legal, siempre aparece otra de igual jerarquía que fija la excepción para casos particulares; legalizando la designación, reconociendo los servicios prestados con anterioridad a su emisión y disponiendo el pago de las remuneraciones adeudadas al empleado que se desempeñaba en situación de irregular.

Esta práctica es común en la Administración Pública y debo reconocer que en los 26 años que me he desempeñado como empleada estatal, no conozco casos en que al empleado irregular no se le haya reconocido los haberes respectivos; ni funcionario alguno que haya afrontado esa responsabilidad con su patrimonio. Para evitar esta situación, se hizo necesario el dictado de una norma con jerarquía de ley que terminara con una tradición instalada en el sistema. Obviamente, sólo otra ley, puede establecer excepciones, lo cual hasta el momento (desde la vigencia de esta ley) no se ha utilizado.

Avanzando con el estudio de la situación regular, o sea, el dictado de un acto administrativo previo, cabe destacar que:

- En el caso de la denominada planta permanente la designación es sine die. Esto significa que el inicio de la prestación de servicios tiene una fecha concreta que es la de emisión del acto que éste mismo indique, nunca retroactiva.

Cabe aclarar que la ruptura de la relación laboral puede producirse en determinadas condiciones dadas a conocer más adelante, pero de ninguna manera puede quedar establecida en el momento del inicio de la relación.

- En el caso de la denominada planta temporaria, la relación laboral se extiende únicamente por el tiempo fijado en el acto administrativo de contratación, sin perjuicio que antes de su finalización, pueda dictarse otro de prórroga por un lapso determinado.

La diferencia entre la condición de permanente o interino, se da en que el primero está sujeto a concurso. Por lo tanto si el Gobierno de Mendoza no ha realizado el proceso de selección para el cargo, puede hacerlo en cualquier momento, y la persona que ocupa interinamente el mismo, podrá continuar en él, si gana el correspondiente concurso. Respecto de las demás condiciones de trabajo, no existen diferencias sustanciales, ya que cualquier agente comprendido en el Estatuto, sea permanente o temporario sólo puede ser removido por incumplimiento de sus deberes mediante un sumario administrativo; donde a ambos se les aplica los mismos regímenes de horario, sanciones, licencias, etc.

El Estatuto en su artículo 2, excluye de su ámbito a cargos, que no son ocupados en forma permanente en la Administración Pública Provincial, conocidos tradicionalmente como fuera de nivel, denominados cargos de funcionarios o de mayor jerarquía. También están incorporados en esta situación los comprendidos en otros estatutos particulares, los reemplazantes e interinos, y los que no han ingresado por la clase inicial, según el Escalafón aplicable.

En cuanto a la forma de ingreso, el Estatuto prevé que el acceso a la carrera administrativa debe hacerse por la clase inicial del agrupamiento respectivo, por lo tanto el incumplimiento de esta condición determina la imposibilidad de beneficiarse en el futuro de las normas del mismo. Esta situación es aplicable siempre que se den ambas condiciones, que se ocupe el cargo interinamente y que no se cumpla con la clase inicial del agrupamiento prevista en el Escalafón General. En el caso particular del personal del Ministerio de Desarrollo Social y Salud se prevé que el ingreso debe realizarse por la clase inicial del tramo dentro de cada agrupamiento.

Se prevé una excepción en esta exclusión, siempre dentro del Estatuto General cuando el agente haya seguido la llamada carrera administrativa. La razón es la falta de llamados a concurso en el ámbito del Estatuto y el Escalafón General, que les permitía a los empleados acceder a una situación de estabilidad en su empleo. Para esto debía cumplir con los siguientes requisitos:

1. Que por ascenso hayan accedido a cargos de subdirectores o Jefes de departamento.

2. Que posean más de diez (10) años de antigüedad en forma ininterrumpida.

3. Que los ascensos que lo llevaron a estos cargos hayan seguido una adecuada graduación ascendente y sucesiva, debiendo los dos últimos ascensos (por lo menos) corresponder a cargos de presupuesto dentro de la misma repartición.

En estas condiciones puede adquirirse la condición de efectivo o permanente, en lugar de interino, lo cual se materializa mediante el dictado de un acto administrativo específico que establece la efectividad en el cargo y garantiza la estabilidad del agente en un cargo de nivel de subdirector o jefe de departamento, el que no puede concursarse en el futuro. Cabe aclarar que los cargos que pueden adquirir la estabilidad de esta forma son los de subdirector o jefe de departamento o quienes lo reemplacen en el cargo, lo que significa que estamos hablando de un máximo nivel de en los cargos comprendidos en el Estatuto y el Escalafón.

En segundo lugar, se exige que el cargo provenga de ascenso. Esto significa que el agente haya tenido una trayectoria en su relación laboral, lo que excluye absolutamente a aquellos que, aún cuando el artículo 10 lo permita, no han ingresado por la clase inicial, ni aun cuando esta circunstancia estuviera fundada por las excepciones que en dicho artículo se prevé. No resulta totalmente claro el artículo 2, al mencionar la adecuada graduación ascendente y sucesiva y, a falta de reglamentación específica sobre el tema, queda librado la interpretación al criterio que se vaya a aplicar, lo que sin duda merece un análisis pormenorizado.

Estrictamente hablando, ya que se trata de premiar el seguimiento de la carrera administrativa, sería lógico suponer que la misma se haya desarrollado pasando por todos los cargos previos a los de subdirector o jefe de departamento. Esto significa, según mi interpretación personal, que los ascensos debieron haberse producido sucesiva y escalonadamente, sin saltos intermedios; éste es el criterio más restrictivo y resulta muy difícil encuadrarse en él.

Otro criterio, menos exigente, es analizar la carrera del agente dentro de cada tramo. Esto permite interpretar que si un tramo comprende varias clases, se podrían dar ascensos de más de una clase en el mismo; pero debería analizarse en cuál se produjo el salto, por cuanto puede admitirse que la carrera administrativa pudo tener saltos en el primer tramo, pero no estaría permitido tenerlos en el segundo ni en el tercero, donde los cargos poseen denominación y funciones específicas; más aún si se considera que desde la clase 010 en adelante los cargos corresponden a jefaturas, a las cuales se les reconoce tener personal a cargo.

Para comprender mejor esta afirmación, debemos precisar que el Escalafón contiene la siguiente división de tramos y clases:

- Personal de Ejecución: clases 003 a 006 (no poseen denominación específica)

- Personal de Supervisión: clases 007 a 011 (su denominación va desde encargado hasta jefe de departamento de segunda)

- Personal Superior: clases 011 a 013 (se denominan jefe de departamento de primera y subdirectores) 

Una simple observación permite afirmar que la condición de efectivo puede adquirirse en el tramo del personal superior. En este sentido, debe analizarse cuidadosamente si existe o no personal a cargo, ya que una práctica común en la Administración Pública es otorgar ascensos de clase, únicamente como modo de reconocimiento al personal, ante la falta de llamados a concurso, sólo para posibilitarle al agente el incremento de sueldo. Es decir, es el ajuste a un cargo de mayor clase como la única forma de acceder a una mayor remuneración; sin cumplir con la exigencia que el empleado asuma la responsabilidad de dirigir a otros.

Los requisitos para acceder a la estabilidad de esta forma no son fáciles de reunir para muchos agentes, pero aquellos que lo logran, anulan totalmente las diferencias existentes entre personal permanente e interino fijadas en los artículos 3 y 4 del Decreto Ley 560/73.

La sanción de la ley 4.762 en el año 1983 permitió obtener la estabilidad en otras circunstancias a todos los agentes estatales, aún cuando no cumplieran con los requisitos para el cargo al momento de su ingreso o promoción, incluyendo al personal subrogante. Si bien esta medida excepcional no fue la primera ni la única en su género, puede decirse que fue la última; ya que con posterioridad se han dictado otras normas para determinados tramos o agrupamientos; pero no con aplicación general a todos los cargos ocupados al momento de su sanción.

Cabe agregar que esta norma que blanqueó una situación, trató de asegurar que posteriormente se cumpliera con el procedimiento de llamado a concurso para cubrir nuevos cargos; sin embargo si bien lo previó y se trató de reforzar lo dispuesto por otras normas, lamentablemente la obligatoriedad no se cumplió porque no se ha convocado a concursos, y su finalidad se agotó en un único acto, sin alcanzar los propósitos deseados.

3. Clasificación del personal [arriba] 

La norma clasifica al personal en los artículos 3 y 4, definiendo que los nombramientos tendrán el carácter de permanente, equivalente a efectivo salvo que se indique lo contrario en el acto de designación, lo que origina la incorporación del agente a la carrera administrativa. También puede ingresar con carácter de interino. Sin embargo la falta de llamados a concurso ha originado que en el acto administrativo de designación, generalmente efectuado a través de un decreto del Poder Ejecutivo, se utilice la siguiente fórmula: “Desígnese interinamente y/o hasta tanto se cubra el cargo por concurso, a Dn. …” El carácter de interino que prevé la norma en su redacción original no es ésta, sino que está sujeto a la ruptura de la relación de empleo por motivos diferentes del sumario administrativo.

Los artículos 5 a 8 definen como personal no permanente al de gabinete, denominados como fuera de nivel, funcionarios de mayor jerarquía y el temporario. El personal de gabinete es aquel que acompaña la gestión de una autoridad, entendiendo como autoridades superiores a los cargos electivos. Estos son el de gobernador y vicegobernador, y aquellos que representan la estructura política de una jurisdicción como ministros y subsecretarios; los que cesan en sus funciones cuando finaliza el mandato de la autoridad que los designó.

En cambio, el personal temporario comprende al contratado, por un tiempo determinado y con funciones específicas. De todas formas, nada impide que el Estado Provincial renueve estos contratos. En los hechos, existe personal que cumple toda su vida laboral y alcanza su jubilación en esta condición de personal temporario; comúnmente denominado contratado. Lo más importante de este tipo de contratación de personal, es que no está comprendido en el Estatuto, ni están incluidos en el Escalafón y, por lo tanto, la remuneración no depende de la carrera administrativa. Esto se traduce en el hecho que puede contratarse personal con un nivel de remuneración superior a aquel que le hubiese correspondido si se cumplieran los requisitos exigidos al personal permanente respecto del ingreso por la clase inicial del agrupamiento y los requisitos de títulos del sistema educativo, en especial universitarios para ciertas clases.

Por otra parte, el hecho de asignar al personal temporario en un cargo superior al que le hubiese correspondido en la planta permanente, imposibilita transformar su situación en el futuro porque en general, éste se niega a perder una parte importante de su remuneración. Indudablemente en estos casos la remuneración más alta adquiere mayor importancia, por sobre la condición de estabilidad en la relación laboral.

Cabe destacar que, mediante los artículos 53, 54 y 100 de la Ley 7.183 del Presupuesto para el año 2004, se permite la incorporación a planta permanente o temporaria del personal contratado bajo el sistema de locación de servicios en el Ministerio de Desarrollo Social y Salud; de celadores refuerzos o contratados de la Dirección General de Escuelas y a los contratados en planta temporaria, respectivamente. De esta forma, se producirá un blanqueo de la situación de personal que, bajo distintas denominaciones, fue llamado a prestar servicios en el Estado en una situación de inestabilidad y han permanecido en ella por un tiempo mayor a dos años; con lo cual se estaría cumpliendo con las normas del Estatuto en cuanto a la verdadera definición que contiene respecto del personal temporario, otorgándoles la estabilidad que les corresponde bajo las normas estatutarias.

Al respecto se considera que cada caso ha sido tratado en forma especial, ya que implican diferentes circunstancias y modos de prestación de servicios. También se ha previsto que esta incorporación a la planta permanente no ocasione al Estado un costo mayor del 10 % extra de la erogación que significaba en la situación de inestabilidad.

Específicamente en el caso del personal contratado en planta temporaria, se prevé que deben cumplir para su ingreso a la permanente, las condiciones estatutarias y del Escalafón vigentes; lo que puede originar la disminución de su remuneración que se mencionaba ut supra.

4. Condiciones de Ingreso [arriba] 

Los requisitos para el ingreso están fijados en el artículo 10, expresándose que en primer lugar está la idoneidad, condición indispensable exigida constitucionalmente para la relación laboral dentro del ámbito estatal. Otra también necesaria pero no excluyente, es poseer nacionalidad argentina, salvo casos excepcionales; ya que prever lo contrario implicaría discriminación y, por ende, estaría en contra de pactos internacionales suscritos por nuestro país. Asimismo, existe jurisprudencia de la Suprema Corte Justicia de la Provincia de Mendoza en el sentido de que no puede impedirse el ingreso de extranjeros por este solo hecho.

Respecto de la exigencia de la conducta y moralidad, es obvia, como asimismo la de aptitud psicofísica; ambas forman parte de la idoneidad, pero se encuentran expresamente mencionadas por separado. La condición final es haber ganado el concurso respectivo, acto de selección del que se ha señalado su falta de cumplimiento en párrafos precedentes. También en este artículo se fija la condición de ingreso para la clase inicial, referida sólo al personal permanente, tema analizado ut supra, aunque en el análisis particular de este articulo cabe destacar que se prevé la excepción en caso de tratarse de personas de reconocido prestigio o especialistas cuyos servicios deba obtener el Estado Provincial a través de la asignación de una remuneración mayor a la que corresponde a la clase inicial del Agrupamiento. Estos casos de excepción deben ser debidamente fundados, tanto en el expediente donde se tramita la designación como en el acto administrativo que formaliza la designación. Públicamente hemos conocido varios casos encuadrados en estas circunstancias especiales.

Prohibiciones o limitaciones al ingreso

El artículo 11 enumera prohibiciones y limitaciones para personas que se encuentren en las siguientes circunstancias:

a. El que hubiera sufrido condena por hecho doloso.

b. El que hubiera sido condenado por delitos cometidos en perjuicio de la Administración Pública

c. Los fallidos y concursados, hasta haber obtenido su rehabilitación

d. El que tenga pendiente proceso criminal

e. El inhabilitado para ejercer cargos públicos, mientras dure la inhabilitación

f. El que hubiera sido exonerado en cualquier dependencia de la Nación, Provincias o Municipios, hasta haber obtenido su rehabilitación

g. El que se encuentre en situación de incompatibilidad

h. El que padezca enfermedad infecto contagiosa

i. El que se encuentre en infracción a los deberes de empadronamiento, enrolamiento o servicio militar

j. El que hubiera sido declarado deudor moroso del Fisco, hasta regularizar la situación

k. Toda persona con edad superior a la mínima establecida para la jubilación ordinaria para el personal dependiente, salvo aquellas de reconocido prestigio, las que podrán ingresar únicamente como personal no permanente.

Esta enumeración es taxativa y, como puede apreciarse se trata de circunstancias graves que razonablemente impiden el ingreso, lo que me exime del análisis en detalle de cada una en particular. Sin embargo, debo aclarar que esta redacción que es la original, ha quedado desactualizada en algunos casos, como la relacionada con el servicio militar obligatorio; y en otros, debió reforzarse la prohibición, emitiendo nuevas leyes.

Un caso especial es la incompatibilidad, que motivó el dictado de normas específicas que permiten el ingreso de personas que ya poseen otros cargos. En cuanto a la jubilación se han emitido normas de obligatoriedad para las personas en condiciones de hacerlo, mientras que el ingreso de quien posea un beneficio jubilatorio está interdicto (ver capítulo 5).

Otra prohibición agregada a las previstas en el estatuto, es la impuesta por la Ley 6.879 que impide el ingreso a la función pública de quienes estén inscriptos en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos. Se considera que quien no cumple con los deberes de asistencia alimentaria a sus hijos, hecho acreditado fehacientemente a través de los respectivos procesos judiciales, está en falta. Considero que si esta obligación no es atendida, mal podría una persona cumplir con todas las exigidas al empleado estatal y, en consecuencia me parece coherente impedir su ingreso a la Administración Pública.

Cabe destacar que la sanción de esta ley, tiene por objeto la protección de los derechos de los acreedores alimentarios, pero no sólo impide al deudor alimentario su ingreso a la función pública; sino que además prevé una serie de limitaciones para realizar determinados actos y en particular para iniciar tramitaciones ante ciertos organismos públicos, entre ellas: inscribirse en moratorias fiscales, obtener sólo por 60 días el carnet de conductor profesional y otras; cuyo tratamiento no corresponde abordarlas en el desarrollo del tema bajo estudio.

Período de prueba

El artículo 12 establece una especie de período de prueba de seis meses, transcurrido el cual, si el agente ha demostrado idoneidad y condiciones para las funciones del cargo conferido, la designación se transforma automáticamente en definitiva. En caso contrario y no obstante haber aprobado el examen de competencia (concurso), puede quedar revocado el acto que dispuso el ingreso. En realidad, cuando se ha invocado esta parte del artículo, se ha emitido un acto administrativo en particular, dando por terminada la designación; por supuesto, sin reconocimiento de indemnización alguna al empleado excluido.

Personalmente, conozco pocos casos en que se haya interrumpido la relación laboral aplicando esta norma; pero debe tenerse en cuenta que, si bien no se hace mención expresa de la necesidad de fundar la causa del despido, es indispensable hacerlo. Esto es así por cuanto, cuando se ha dejado sin efecto el ingreso sin fundar la causa del despido y la persona afectada recurre la medida ante la Justicia, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza en la instancia respectiva ha ordenado el pago de la indemnización.

Al respecto podría decirse que la falta de idoneidad técnica, únicamente puede ser comprobada por el transcurso del tiempo, por cuanto no existen exámenes de ingreso. Si se tiene presente que es habitual que se omita el procedimiento de concurso para la cobertura de los cargos, resulta necesaria la prestación efectiva de los servicios para detectar que un agente no tiene los conocimientos suficientes.

Estimo que el período fijado de seis meses, es suficiente para determinar si un agente tiene o no un buen desempeño en el cargo; ya que uno menor no permitiría la adquisición de cierto grado de experiencia en las funciones, especialmente teniendo en cuenta que existe un hacer administrativo peculiar en el desarrollo de las tareas en el ámbito estatal. Un período mayor implicaría extender una situación de inestabilidad en la relación laboral, que podría producir el distracto laboral irrazonablemente; como por ejemplo el caso de un agente que luego de ingresar en un perfecto estado de salud, sufriera con frecuencia enfermedades inculpables o adquiridas en el cumplimiento de sus funciones; lo que implicaría una forma de discriminación.

5. Deberes y Prohibiciones [arriba] 

El artículo 13 fija los deberes de los empleados, que son los siguientes:

a. Prestación personal del servicio con eficiencia, capacidad y diligencia.

b. Observar conducta decorosa.

c. Conducirse con tacto y cortesía.

d. Obedecer todas las órdenes justas, dentro de la legalidad y compatibles con sus funciones.

e. Rehusar dádivas, obsequios o recompensas con motivo del desempeño de sus funciones.

f. Guardar el secreto de asuntos reservados del servicio, aún luego de cesar en sus funciones.

g. Promover las acciones judiciales correspondientes, cuando se le imputen delitos.

h. Permanecer 30 días corridos en su cargo hasta tanto se acepte su dimisión o sea autorizado a cesar en sus funciones.

i. Declarar todas las actividades que desempeñe y el origen de sus ingresos, para verificar la compatibilidad con el ejercicio de sus funciones.

j. Declarar bajo juramento su patrimonio y sus modificaciones, en el caso de cargos de nivel y jerarquía superior.

k. Promover la instrucción de sumarios administrativos al personal bajo sus órdenes, en su caso, cuando así correspondiere.

l. Excusarse de intervenir en todo aquello en que su actuación pueda originar interpretaciones de parcialidad, o incurra en incompatibilidad moral.

ll. Encuadrarse en las normas de incompatibilidad y acumulación de cargos.

m. Cumplir íntegra y regularmente el horario de labor establecido.

n. Responder por la eficiencia y rendimiento del personal a sus órdenes.

ñ. Velar por la conservación del patrimonio estatal y de terceros bajo su custodia.

o. Usar la indumentaria de trabajo suministrada.

p. Hacer conocer a la superioridad los actos que puedan causar perjuicio al Estado o configurar delito.

q. Cumplir con sus obligaciones cívicas y militares, acreditándolas ante su superior.

r. Declarar la nómina de familiares a su cargo y variantes de estado civil o situación familiar y domicilio.

s. Declarar en sumarios administrativos, en carácter de testigo.

t. Someterse a la jurisdicción disciplinaria y ejercer la que le competa por su jerarquía.

u. Someterse a examen psicofísico cuando lo disponga la autoridad competente.

Esta extensa y explícita lista, nos exime de hacer comentarios sobre cada uno de los casos previstos.

El artículo 14 establece las siguientes prohibiciones para los empleados:

a. Patrocinar trámites o gestiones de terceros, vinculados con su gestión.

b. Dirigir, administrar, asesorar, patrocinar y representar a particulares o integrar sociedades que gestionen o exploten concesiones del Estado Nacional, Provincial o Municipal, o que sean sus proveedores o contratistas.

c. Recibir beneficios originados en contratos, concesiones, franquicias o adjudicaciones celebrados u otorgados por la administración en el orden Nacional, Provincial o Municipal o contratos donde la Provincia de Mendoza, directa o indirectamente, deba asumir los costos.

d. Mantener vinculaciones que representen beneficios con entidades directamente fiscalizadas por la dependencia en la que preste servicios.

e. Valerse de facultades o prerrogativas inherentes a sus funciones para realizar proselitismo o acción política.

f. Realizar, propiciar o consentir actos incompatibles con la moral, urbanidad y buenas costumbres.

g. Realizar gestiones por personas extrañas a la jerarquía que corresponda en lo relacionado con los deberes, prohibiciones y derechos establecidos en este Estatuto.

h. Organizar o propiciar, con propósitos políticos, actos de homenaje o reverencia a funcionarios en actividad, suscripciones, adhesiones o contribuciones del personal.

i. Efectuar entre sí operaciones de crédito.

j. Utilizar con fines particulares los elementos de transporte y útiles de trabajo destinados al servicio oficial y los servicios del personal.

k. Valerse de los conocimientos adquiridos en la función para fines ajenos al servicio, sin la pertinente autorización.

l. Arrogarse atribuciones que no le competen.

ll. Retirar, copiar o usar indebidamente documentos públicos.

m. Hacer circular o promover suscripciones, adhesiones o rifas en los lugares de trabajo, sin autorización superior.

n. Aceptar o promover actos u homenajes que impliquen sumisión u obediencia.

o. Ordenar o efectuar descuentos en los haberes del personal con fines no autorizados expresamente por disposición legal.

p. Entrar y permanecer en lugares donde se practiquen juegos de azar, según Ley 1.421 (causal de cesantía, exoneración o juicio político, según el nivel del funcionario o empleado de que se trate).

Nuevamente, la claridad del listado exime de todo comentario.

6. Derechos [arriba] 

Los derechos del personal quedan enumerados en el artículo 15 y quedan desarrollados desde el 16 al 63.

Derechos del personal

a. Estabilidad

b. Retribución justa

c. Compensaciones, subsidios e indemnizaciones

d. Menciones y premios

e. Igualdad de oportunidades en la carrera

f. Capacitación

g. Licencias, justificaciones y franquicias

h. Asociarse

i. Asistencia social del agente y su familia

j. Traslados y permutas

k. Interponer recursos

l. Reingreso

ll. Renunciar al cargo

m. Permanencia y beneficio para la jubilación o retiro

n. Seguro Mutual del agente y su familia

Cabe aclarar que en los artículos que van del 16 al 63, se establece detalladamente el ámbito de cada uno de los derechos en particular, sólo algunos de ellos serán analizados en este trabajo.

De esta forma la estabilidad se analiza en los artículos del 16 a 19, definiéndosela como el derecho del agente permanente de conservar el empleo, la jerarquía y el nivel alcanzado, los atributos inherentes y la inamovilidad en la residencia; todo ello una vez confirmado según el artículo 12.

También se establece que sólo se perderá por las causas previstas en el Estatuto o cuando alcanzare una edad superior en dos años a la mínima establecida para la jubilación ordinaria y haya reunido las demás condiciones para gozar de un beneficio de pasividad; o sea, que no basta sólo alcanzar la edad sino que es necesario que esté en condiciones de percibir su jubilación.

En cuanto a la circunstancia de alcanzar las condiciones para obtener la jubilación, el artículo 30 de la Ley 6.921 y que fuera modificado por Ley 6.998, exige la iniciación de los trámites al alcanzar la edad mínima requerida y obliga a dar de baja al personal ya jubilado.

Por otra parte el derecho a retener el cargo estable es reconocido, y el agente puede gracias a éste, cumplir funciones superiores en cargos sin estabilidad o como reemplazante en un ascenso, y reintegrarse a su cargo a la finalización de las funciones no estables. Además se especifica que si reingresara a la Administración Pública Provincial luego de renunciar al cargo, corresponderá asignarle el cargo retenido.

Ante reestructuraciones de organismos estatales que importen la supresión de áreas, el artículo 17 prevé el pase a disponibilidad por seis meses de los agentes que allí prestaban servicios; disponiendo su reubicación con prioridad absoluta en cualquier vacante de su especialidad, de nivel y jerarquía equivalente. Hasta que ésta se produzca en otro cargo en las condiciones señaladas, el agente no prestará servicios durante este tiempo, pero continuará percibiendo la totalidad de sus remuneraciones. Sin embargo si la misma no fuere posible, cumplido el plazo de disponibilidad, se operará la cesación de ese personal en forma definitiva, percibiendo una indemnización equivalente a un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses.

Como último párrafo y con el objeto de evitar maniobras para eliminar personal sin justa causa, en este artículo se prevé la prohibición de volver a crear los cargos suprimidos hasta después de dos años de efectuada la reestructuración. Por su parte el artículo 18 establece una primera limitación, referida al personal que al momento de la reestructuración se encuentre en condiciones de alcanzar un beneficio jubilatorio igual o superior al 70 % de su remuneración: éste no tendrá derecho a su reubicación ni a la indemnización, cesando automáticamente a los 12 meses establecidos.

En este punto debemos aclarar que el artículo 17, en su redacción original, establecía 12 meses como período de disponibilidad; pero la Ley 5.811 al modificarlo, estableció un período de 6 meses, omitiendo modificar este lapso en el artículo siguiente. De esta manera, resulta necesario analizar y encuadrar cada caso en su respectivo artículo en particular, dado que existe una incongruencia entre ambos. Sin embargo, esto redunda, en definitiva, en un beneficio para el personal en condiciones de jubilarse, permitiéndole percibir su remuneración por el doble del tiempo que otros agentes.

Finalmente respecto a la estabilidad, el artículo 19 prohíbe la cobertura de vacantes con personal nuevo, mientras exista personal en disponibilidad, siempre que se trate de igual o equivalente nivel y jerarquía y que reúna las condiciones requeridas para el cargo.

Los artículos 20 y 21 norman la retribución justa, estableciendo la igualdad de remuneración para igual situación de revista y de modalidades de prestación, y el derecho de percibir la diferencia de sueldo cuando el personal cumpla reemplazos transitorios de cargos superiores, respectivamente.

En los artículos 25 al 38 se analizan aspectos particulares para su determinación y liquidación; entre ellos la incompatibilidad prevista en el 28, en el sentido que la percepción de la indemnización inhibe el reingreso como agente permanente o no, en cualquier dependencia comprendida en este Estatuto, pudiendo disponerse excepciones en casos debidamente fundados.

Indemnizaciones

El artículo 24 define las siguientes indemnizaciones:

a. Supresión del puesto de trabajo de acuerdo con el artículo 17

b. Accidente de trabajo o enfermedad profesional

c. Fallecimiento

d. Traslado

e. Desarraigo

f. Gastos y daños originados en o por actos de servicio.

g. Por haber sido afectado su derecho a la estabilidad (artículo 16) por causas no determinadas en este estatuto y optara por percibir la indemnización a que se refiere el artículo 54.

Esta limitación es concordante, particularmente, con la establecida en el último párrafo del artículo 17, dentro del marco de la necesidad de transparencia en la gestión pública ya que, por un lado, se impide por dos años recrear cargos suprimidos por reestructuración y, por el otro, se asegura que quien haya percibido la indemnización por esta causa no podrá reingresar por tres años. Del análisis conjunto surge que, en definitiva, si se dejó sin trabajo a una persona porque no eran necesarios sus servicios y además no poder reubicarlo, no resulta lógico que se cree nuevamente el cargo, ni que éste reingrese nuevamente, sin cumplir el plazo estimado, habiéndosele abonado una indemnización.

A su vez, el artículo 30 prevé que, en el caso que se produzca el reingreso de un agente antes de vencido el plazo de tres años fijado en el artículo 28, deberá reintegrar la indemnización en forma proporcional al tiempo que le falta para cubrir el lapso de incompatibilidad; generando de esta forma una recomposición de la equidad en las prestaciones.

Finalmente, para cerrar el tema de las indemnizaciones, los artículos 53 y 54 establecen las formas de cálculo y de pago, respectivamente, cuando hayan derivado de la interposición de recursos por separación del cargo y el agente se niegue a reintegrarse al mismo.

7. Sanciones [arriba] 

El régimen disciplinario está legislado en los artículos 64 al 87. Fundamentalmente, se establecen las sanciones con un orden creciente de gravedad, según la falta cometida por el agente estatal.

Estas son:

- El apercibimiento, que constituye sólo un llamado de atención y que se asienta en el legajo personal del agente.

- La suspensión, que no puede ser superior a 30 días, y que implica la pérdida de la remuneración durante el tiempo de suspensión aplicado.

- La cesantía.

- La exoneración.

Las dos sanciones primeras son las menos graves y no significan distracto laboral, pero las dos posteriores lo llevan implícito. La diferencia entre la cesantía y la exoneración estriba en que, aplicada la última, la persona está imposibilitada de reingresar como empleado estatal. Se aplica, por lo general, en casos en que la falta cometida no sólo ha sido grave o reiterada, agotando la escala anterior de sanciones, sino que además la persona ha cometido algún delito y sufrido condena penal.

Cabe destacar que las tres sanciones últimas exigen por su gravedad, tanto la instrucción de un sumario administrativo como la intervención del organismo colegiado denominado Junta de Disciplina cuyo desarrollo, integración y actuación, respectivamente, están detalladamente reglados en los artículos mencionados.

Respecto del sumario administrativo, debe ser instruido contra uno o varios agentes perfectamente determinados, a los que se les impute el incumplimiento de ciertas obligaciones en particular; constituyendo un procedimiento de investigación de los hechos supuestamente incorrectos, donde el imputado tiene derecho a ejercer su defensa e incorporar las pruebas que disponga para demostrar su inocencia.

Entre las pruebas puede ofrecerse la declaración de testigos y, cuando éstos son agentes estatales no pueden negarse a ser testigos porque es una de sus obligaciones como empleados, establecida en el artículo 13 inciso s) del propio Estatuto.

Cuando se producen situaciones irregulares en las que no aparece implicado prima facie, uno o varios agentes en particular; el procedimiento se denomina investigación sumarial y a su finalización puede o no determinarse la responsabilidad específica de uno o varios empleados en particular. En caso de que existiera la comprobación debe iniciarse el procedimiento de sumario administrativo al o los agentes involucrados; en caso contrario, se cierra la investigación sumarial.

8. Disposiciones generales [arriba] 

Los artículos 88 y 89 prevén la rotación de funciones del personal cada decenio y cambios de funciones, respectivamente. En el primero de los casos quien decide la rotación es el empleado y el Estado Provincial no puede negarlo, mientras que en el segundo los cambio son decididos por el empleador y es el agente estatal quien no puede impedirlos.

Un caso muy interesante es el previsto en el artículo 90, que no existe en el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo, es la posibilidad que ante el deceso de un agente estatal, ocupe un cargo su viuda o alguno de sus hijos sin concurso, pero siempre debiendo ingresar por el nivel inferior de la especialidad según las condiciones que posea el postulante. Vale decir, se asegura a determinados familiares un puesto de trabajo, pero no necesariamente el mismo que detentaba el fallecido. Si bien se considera que si el heredero cumple las condiciones para ocupar el cargo de su familiar, únicamente en este caso particular, podrá acceder a él. En realidad, la condición más relevante en esta norma, es la liberación de la condición del concurso, por lo que el postulante ingresa directamente con el carácter de permanente o efectivo.

Finalmente, los artículos 91 y 92 prevén, respectivamente, la formación de un legajo personal para cada agente de la Provincia de Mendoza y que el modo de contar los plazos establecidos en este Estatuto es en días hábiles administrativos salvo que se indique expresamente otra forma de cómputo.

9. Propuesta [arriba] 

El análisis del articulado del Estatuto refleja la preocupación del legislador por establecer detenidamente las normas bajo las que debe desarrollarse la relación de empleo con el Estado Provincial, existiendo fundamentos y transparencia en cada uno de los actos de empleador y empleado, que busca la finalidad de obtener el bien común y asegurar claridad en la rendición de cuentas por parte del primero de los nombrados.

El Estatuto ha sido desarrollado en forma armónica en todo su contenido y, aún cuando se le han introducido modificaciones que han permitido cierta actualización, la concepción global de su estructura y funcionamiento no ha sufrido variaciones fundamentales. De allí que sólo el estricto cumplimiento de sus normas puede asegurar un correcto desarrollo de la relación laboral en el ámbito estatal.

Pero, a pesar que siempre resulta posible perfeccionar cualquier legislación, no debemos olvidar que la ejecución de los actos que allí se prevén, es implementada por personas; las que perteneciendo al género humano y siendo, por lo tanto, falibles por naturaleza, pueden cometer errores. Es por ello que se han señalado varias irregularidades que son comunes cuando se realiza su aplicación, no para formular una crítica indiscriminada, sino con el objeto de crear la conciencia necesaria para su eliminación.

En tal sentido, estimo que la principal acción a tomar es recuperar el procedimiento de concurso para la cobertura de los cargos. Tema que no he desarrollado en este trabajo por dos motivos. El primero es que son pocos los casos en el área administrativa donde se haya llamado a concurso y en segundo lugar porque cuando se han hecho, también se han producido irregularidades en su ejecución.

La falta de un proceso de evaluación continua del personal, tan necesario para que el empleador tenga pruebas del correcto desempeño de sus agentes como para que ellos mismos se sientan motivados para capacitarse y mejorar en el cumplimiento de sus funciones, incide en el trabajo cotidiano. Esto ha generado paralelamente otra situación implícita que es no contar con un procedimiento estándar y objetivo para producir los ascensos como producto de la convocatoria a concursos. Es decir al eliminarse la promoción automática, todo ascenso podrá ser desvalorizado al considerarse fruto de una evaluación posiblemente parcial del funcionario que los otorga, quitando validez a cualquier forma de evaluación interna que se haya llevado a cabo y, por lo tanto, descalificando la transparencia del proceso.

En la actualidad, resulta innecesario profundizar el tema acerca de la necesidad de generar medios de motiven a los empleados en el mejor cumplimiento de su trabajo diario. También es importante tener en cuenta que la capacitación y evaluación permanente de ambas partes en la relación laboral representan ventajas para el servicio que se ofrece.

Debo reconocer sin embargo, que mis experiencias como postulante en concursos o como integrante de la Comisión Evaluadora, no han sido positivas, y considero que una de las razones de esta afirmación es que el procedimiento bajo el que se realizan actualmente los mismos, necesita modificaciones fundamentales para asegurar los fines perseguidos. Espero que lo más pronto posible se ponga en funcionamiento los sistemas más adecuados en el ámbito estatal, que permitan alcanzar beneficios para todos.