Exigencia del trámite previo por ante las Comisiones Médicas. Cuestionamientos de orden constitucional(1)

Laura Soage

I. Sobre la atribución de competencia jurisdiccional a las Comisiones Médicas [arriba] 

En el Mensaje de Elevación del Proyecto de Ley por parte del Poder Ejecutivo a la Cámara de Senadores -hoy Ley 27348- se señaló que las falencias de la ley 24557 en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 46, inciso 1º) de la Ley 24557 radicaban en que: 

a) no contenía “una clara y justificada definición de la naturaleza federal del sistema de riesgos de trabajo”;

b) “tampoco contó con la indispensable adhesión de las provincias, cediendo las competencias necesarias a tal finalidad”. 

Se consideró que esa era la situación que había provocado una proliferación de litigios, que pone en riesgo la finalidad de la ley de asegurar reparaciones suficientes. Se expresó que para revertir esa situación era necesario cumplir con la doctrina “Castillo”, lo que habría de concretarse -se interpretó- una vez que las provincias así lo decidan mediante su expresa adhesión al sistema y delegando las competencias necesarias para asegurarlo, encomendando así a la Nación la intervención obligatoria, previa y exclusiva de las comisiones médicas jurisdiccionales previstas en el artículo 21 de la Ley 24.557 y sus modificatorias y el recurso administrativo ante la Comisión Médica Central. 

El art. 1 del Proyecto aprobado por el Poder Legislativo establece en su primer párrafo: “Dispónese que la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo”.

En el art. 4 se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a las disposiciones del Título I, aclarando que tal adhesión importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional(2) de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la Ley N° 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria.

La primera conclusión que se impone es que surge elocuente, tanto del texto legal como de los fundamentos que lo sustentan, que la adhesión expresa de las provincias al Título I de la ley es un recaudo “indispensable” para que resulte de aplicación la misma en las respectivas jurisdicciones. En otras palabras: es la propia ley la que limita su ámbito de aplicación al previo cumplimiento de aquel requisito. De modo que, en aquellas jurisdicciones locales en que no se verifique tal expresa adhesión de ningún modo puede el nuevo cuerpo legal constituir un obstáculo para que el trabajador que haya sufrido algún accidente de trabajo o enfermedad derivada del mismo acuda en forma directa ante la justicia laboral provincial en procura del reconocimiento de sus derechos o, en su caso, lo haga sin agotar la instancia administrativa prevista en el aludido Título.

En el ámbito de la justicia de la Provincia de Entre Ríos -al que pertenezco-, ya en el año 2001, la Sala del Trabajo del Superior Tribunal de Justicia de E.R. se pronunció a favor de la competencia de los jueces laborales de la provincia para entender en reclamos derivados de la aplicación de la LRT. En la causa “Dellantonia”(3) señaló que la declaración de la incompetencia del fuero laboral que venía decidida “reviste carácter de orden público y afecta el respeto de la competencia del juez natural”. El Tribunal había advertido incluso que era notoria la insuficiencia del remedio extraordinario deducido por el trabajador en cuanto no aparecían eficazmente controvertidos en su memorial los argumentos fundantes del decisorio en crisis. Y es en tal marco que señaló que, sin perjuicio de lo anterior, el orden público que involucraba la cuestión y la afectación al respeto de la competencia del juez natural imponía el tratamiento de la cuestión suscitada al respecto.

Luego, para dejar sin efecto la declaración de incompetencia contenida en el pronunciamiento recurrido, el Máximo Tribunal de la Provincia señaló que en consonancia con la salvedad contenida en el art. 75, inciso 12 de la Constitución Nacional “la doctrina constitucional y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación han interpretado que la organización de las justicias provinciales y el dictado de los códigos procesales, son facultades no delegadas por las Provincias al Congreso Nacional y que conservan a tenor del art. 121 -ex 104- de la C.N., y que obviamente comprende a la competencia material y territorial de sus tribunales. De tal modo la disposición del art. 46 de la ley nº 24.557, atribuyendo a la justicia federal competencia para entender en los recursos que se promuevan para impugnar las resoluciones de las comisiones médicas provinciales, importa el ejercicio de facultades no delegadas por las provincias al poder central, e implica una vulneración de la distribución de la competencia entre la Nación y las Provincias, con inobservancia a la competencia del juez natural, siendo destacable que tampoco se evidencia que la norma analizada se encuentre relacionada necesariamente con la puesta en práctica y funcionamiento de un instituto de ámbito nacional que requiera legislar sobre cuestiones de procedimiento, propias de la jurisdicción provincial”. 

En el mismo sentido la Sala del Trabajo del STJER se pronunció en fallo casatorio(4) en autos “Velázquez c/ Municipalidad de Concordia” en fecha 27.04.2004(5). 

La contundente posición sentada por el Máximo Tribunal de la Provincia de Entre Ríos a favor de la competencia de los tribunales provinciales para entender en causas derivadas de la aplicación de la LRT es anterior a la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia en el precedente “Castillo” (07.09.2004). Esto reviste importancia fundamental en tanto revela una postura propia del cuerpo con relación al punto, y no adoptada sólo por acatamiento a la doctrina emanada del Máximo Tribunal de la Nación. Posteriormente, en la causa “Pereyra c/ RPB SA” (20.12.2005)(6) la Sala del Trabajo del STJER consideró que el planteo de una aseguradora de riesgos de trabajo que cuestionaba la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 21, 22 y 46 de la Ley 24.557 decidida en las instancias de mérito, debía ser rechazado en consonancia con lo resuelto por esa Sala in re “Dellantonia”.

El 7 de septiembre de 2004 la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronuncia en la causa “Castillo” confirmando el fallo de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, que mantuvo la resolución de primera instancia en cuanto había declarado la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1, de la ley 24.557. 

Entre los argumentos expresados para concluir en la inconstitucionalidad del art. 46, ap. 1 de la Ley 24557, la Corte señaló: a) que tanto los derechos relativos al trabajo como los que versan sobre la seguridad social constituyen materia de derecho común, competencia del Congreso con arreglo a las previsiones del art. 75, inc. 12) de la CN; b) que la normativa concerniente a las dos mencionadas ramas jurídicas (trabajo y seguridad social) si bien son del resorte legislativo del Congreso de la Nación, no alteran “las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones” (art. 67, inc. 11, actual art. 75, inc. 12), directriz que se encuentra reforzada por el art. 116 de la Constitución Nacional (anterior art. 100), esencial de la forma federal que la Nación Argentina adoptó para su gobierno; c) que “por ende, no es constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias que son como principio propias del derecho común, ejercer una potestad distinta de la que específicamente le confiere el citado art. 75, inc. 12; d) que las pautas limitativas que fija la Constitución Nacional cuando se trata de derecho común, referentes a la no alteración de las jurisdicciones locales y a la aplicación de esas leyes por los tribunales de provincias si las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones no pueden ser obviadas por la sola voluntad del legislador; e) que las excepciones a tan terminante regla están rigurosamente condicionadas a que la intención de producir tal alteración sea inequívoca y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en necesidades reales y fines federales legítimos, impuestos por circunstancias de notoria seriedad; f) que la LRT no contiene disposición expresa alguna que declare federal el régimen de reparaciones; que regula sustancialmente sólo relaciones entre particulares y que de sus preceptos no aparece manifiesta la existencia de una específica finalidad federal para sustentar una declaración de tal naturaleza, máxime teniendo en cuenta el carácter de entidades de derecho privado de las aseguradoras de riesgos del trabajo.

Es de destacar además que aun sin pronunciarse en forma expresa en torno a si la Ley 24.557 se enmarca dentro del régimen de la seguridad social o del régimen de reparación de daños, el Tribunal señaló que de colocarnos en la primera tesitura ello no sería suficiente para considerar federal a la materia.

Resulta de suma utilidad también repasar, por su plena vigencia y aplicabilidad respecto de la nueva normativa, que la Corte también aclaró: “tampoco acude en sustento de la federalización de la ley 24.557 cuanto quiera verse en ésta como conjuro de situaciones excepcionales. Si cada vez que se invoque una circunstancia de este tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese fuera del art. 75, inc. 12, la reserva que éste asegura podría quedar eliminada en los hechos, cuanto más que, en períodos de transformaciones constantes, acaso muy pocas materias -si no ninguna- serían excluidas en la sanción de leyes fundadas en hechos excepcionales”. Y que de una manera semejante podría razonarse si se pretendiera inscribir a la ley 24.557 en el ámbito de las llamadas cláusulas del progreso, contenidas en los incs. 18 y 19 del art. 75 de la Constitución Nacional.

Finalmente, expresó que tampoco el arbitrio del legislador podría justificarse alegando la búsqueda de un mayor grado de uniformidad en la interpretación y aplicación de la Ley de Riesgos del Trabajo en el plano judicial, al detraer este cometido de las justicias provinciales, no por ello sería inmune al reproche de inconstitucionalidad. Y agregó que “no se advierte ningún motivo para pensar, o siquiera sospechar, que la protección de los intereses que la ley 24.557 pone en juego, dejaría de ser eficaz a través de la interpretación y aplicación por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional”. Recalcó la Corte que: “Es menester no olvidar que la reserva de la jurisdicción provincial de la que daban cuenta los ya citados arts. 67, inc. 11, y 100 de la Constitución Nacional (actuales arts. 75, inc. 12, y 116), era ajena al texto de 1853 y fue introducida por la Convención de 1860, con el deliberado propósito de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción en las materias a que dicha norma hace referencia. Muy poco se habría avanzado en el país, cabe agregar, si todo el celo de los constituyentes de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisión legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte de las autonomías provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno”.

Concluyó así que la Ley de Riesgos del Trabajo, de tal manera, ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado “de fuero común”.

La lectura atenta del pronunciamiento revela que, al contrario de lo que se señala tanto en el Mensaje de elevación del Proyecto de Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos de Trabajo, en ningún momento la Corte Suprema señaló que los reproches constitucionales efectuados al sistema (en particular, al art. 46, ap. 1 de la Ley 24557) podrían resultar subsanables con la cesión de las competencias no delegadas por las provincias al Gobierno Nacional.

La segunda conclusión a la que arribo es entonces que la Corte Suprema no expresa lo que en el Mensaje de Elevación del proyecto, luego convertido en ley, se interpreta, esto es, que la inconstitucionalidad que deriva de la pretensión de sustraer de la jurisdicción provincial a la materia regulada por la Ley de Riesgos de Trabajo y sus modificatorias, asignándola a la jurisdicción federal pueda ser subsanada con una “adhesión expresa” al régimen legal por parte de las provincias. Y mucho menos alude a la posibilidad (en términos de validez constitucional) de que estas últimas cedan por ley facultades no delegadas por el poder constituyente.

Sobre el punto, el Dr. Gialdino en oportunidad de exponer ante la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Honorable Senado de la Nación, criticando la invitación contenida en el art. 4 del proyecto, sostuvo lo siguiente: “Se trata, en realidad, de una invitación constitucionalmente inadmisible pues induce a que los estados provinciales realicen actos claramente repudiados por los artículos 5, 75 inc. 12), 121 y 122 de la Constitución Nacional. Tiene juzgado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el célebre caso Jiménez [Giménez] Vargas que los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos a la Nación en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente. Además, esta inválida y grave delegación también menoscabará el derecho constitucional de toda persona a su juez natural”(7). 

En la causa citada por el Dr. Gialdino(8) la Corte tuvo oportunidad de señalar: “Los poderes no delegados o reservados por las provincias, sin los cuales es inconcebible el federalismo argentino, no pueden ser transferidos al Gobierno de la Nación, en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente”.

En consecuencia, de concretarse por las legislaturas provinciales la adhesión expresa al régimen legal al que se invita en el art. 4, tales medidas resultarían inconstitucionales, al vulnerar los arts. 5, 75 inc. 12, 121 y 122 de la Carta Magna y, en suma, las bases de nuestro sistema federal de gobierno. 

En efecto, a través de una ley, la provincia estaría delegando en el poder administrador nacional nada menos que su poder jurisdiccional y la competencia que detenta en orden al dictado de la normativa procedimental aplicable, competencias que fueron reservadas por el poder constituyente y cuyo estricto respeto hace a la vigencia del sistema federal de gobierno adoptado por nuestra Nación. La grave vulneración de tales normas constitucionales se profundiza si tenemos en cuenta que el art. 4 establece además que la adhesión a la que se invita “importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a los establecido en los arts. 1, 2 y 3 del presente y en el apartado 1 del art. 46 de la Ley 24557, así como la debida adecuación de la normativa local que resulta necesaria” y, asimismo, que en el art. 3, párrafo segundo, se dispone que será la Superintendencia de Riesgos del Trabajo la que dictará las normas de procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central. La requerida adhesión importaría entonces también la cesión total y absoluta de la competencia para legislar en un organismo administrativo nacional como lo es la Superintendencia de Riesgos de Trabajo.

La tercera apreciación que quiero volcar es que la intervención de las comisiones médicas previstas en el art. 51 de la ley 24241 ya resulta, de conformidad al régimen legal que continúa vigente, una instancia obligatoria, previa y exclusiva para que los trabajadores obtengan las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la LRT (conf. arts. 21 y 22 de la Ley 24557 y el dec. 717/96).

El punto medular es que la Corte Suprema de la Nación ha tenido oportunidad de señalar en los autos “Obregón”(9) que, aun cuando en autos “Castillo” no se haya pronunciado en forma expresa “sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite”, el Tribunal “fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a que su aplicación de lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante 'organismos de orden federal', como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT”. Adviértase que en el precedente “Castillo” el Máximo Tribunal había sido contundente al remarcar que “las comisiones mencionadas son 'organismos de orden federal'” (Fallos 322:1220)(10).

Siendo ello así, el hecho de que en el proyecto se sustituya el texto del art. 46 de la ley 24.557, que preveía que las resoluciones de las comisiones médicas provinciales serían recurribles y se sustanciarían ante un Juez Federal, disponiendo ahora que el trabajador tendrá la opción de interponer un recurso ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino, no salva de ninguna manera la inconstitucionalidad que subyace en el sistema que deriva de pretender erigir al tránsito por ante organismos federales como una instancia previa obligatoria a la acción ante los jueces provinciales. Ya hemos visto que la Corte señaló que no es constitucionalmente válido condicionar o supeditar el acceso al juez natural al previo tránsito por ante las comisión médicas. 

Resulta de toda obviedad que el hecho de que una ley o un decreto reiteren que resulta obligatorio acudir previamente ante una comisión médica para obtener las prestaciones establecidas en el sistema de la LRT, no puede borrar ni sanear la inconstitucionalidad que afecta a tal exigencia legislativa que, repito, todavía se encuentra formalmente en vigor, pese a las reiteradas declaraciones de inconstitucionalidad dictadas por los distintos jueces y tribunales de todo el país, incluso del Máximo Tribunal de la Nación.

Queda en claro entonces:

1. Que en las provincias que no adhieran al Título I del nuevo régimen, lo dispuesto en los arts. 1 a 4 del nuevo cuerpo legal y en el art. 46 en su nueva versión no resulta aplicable.

2. Y que de concretarse la delegación expresa de poderes reservados desde las provincias hacia la “jurisdicción administrativa nacional” (conforme art. 4º de la Ley complementaria) se verificaría un acto extraño a las atribuciones de las legislaturas provinciales y, por ende, inconstitucional, por violatorio del sistema federal de gobierno (arts. 1,5, 75, inc. 12,121, 122 de la C.N.).

3. Que según la doctrina emanada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos “Obregón” -soslayada completamente tanto por el Poder Ejecutivo al elaborar su proyecto como por el Congreso de la Nación al convertirlo en ley- “la habilitación de los estrados provinciales a que la aplicación de la LRT de lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante 'organismos de orden federal' como son las comisiones médicas”. Por ende resulta inconstitucional exigir al trabajador que transite tal instancia, como paso previo al reclamo por ante el juez natural.

4. Que el dictado de una normativa legal que reitera, con algunas modificaciones, la intervención obligatoria, previa y exclusiva de las comisiones médicas que ya se encontraba en vigor en el régimen sistémico, no puede tornar en constitucional aquella exigencia.

II.- Otras razones que permiten cuestionar constitucionalmente la obligatoriedad de la instancia administrativa por ante las Comisiones Médicas [arriba] 

Sin perjuicio de todo lo anterior, existen otras razones -también de orden constitucional- por las cuales no es posible pretender que la instancia administrativa ante las comisiones médicas resulte de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención para los trabajadores que denuncien haber sufrido un accidente o enfermedad derivada del trabajo. Veamos.

El análisis de las facultades establecidas en los arts. 21 y 22 de la ley 24.557 y de lo dispuesto en los arts. 1, 2 y 3 de la Ley 27348 permite afirmar que claramente se atribuye a las Comisiones Médicas y a la Comisión Central facultades jurisdiccionales: “determinar cuestiones como la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad”, “el carácter y grado de la incapacidad”, entre otras. El art. 46 establece que sus decisiones podrán ser objeto de “recurso”, por lo que no caben dudas de la potestad jurisdiccional que ostentan.

Si bien el art. 109 de la CN establece que “En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas”, no se puede soslayar que la Corte Suprema ha avalado la posibilidad de atribuir funciones jurisdiccionales a órganos o tribunales administrativos, siempre que se cumplan determinados requisitos y respeten ciertos límites. En el caso “Fernández Arias” (19.09.1960)(11) el Máximo Tribunal avaló la doctrina según la cual es válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada, pero aclaró que “la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir (...) Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior”. Explicó que la medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo, etc.

Con posterioridad, en el caso “Ángel Estrada”(12) la Corte Suprema introdujo límites y condiciones más estrictos que los sentados en aquel fallo, que deben ser cumplidos para que resulte constitucionalmente válido el reconocimiento de facultades jurisdiccionales en entes administrativos, como lo son las Comisiones Médicas, a saber: 

a) que los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley; 

b) su independencia e imparcialidad estén aseguradas;

c) el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable;

d) sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente.

Asimismo agregó que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados. 

Bajo tales parámetros, considero que no se verifican los estrictos requisitos habilitantes para conferir válidamente a organismos administrativos de carácter federal, como lo son las comisiones médicas, facultades jurisdiccionales que, en función de expresas normas constitucionales, tiene vedado ejercer el Poder Ejecutivo.

En primer lugar, entiendo que la principal falencia del sistema es pretender que profesionales médicos sean los encargados de decidir controversias entre particulares que involucran cuestiones de naturaleza estrictamente legal. Sabido es que la determinación del carácter laboral de un accidente o la naturaleza profesional de una enfermedad, establecer la existencia del nexo causal o si el evento encuadra en el concepto de accidente in itinere, si se ha alterado o no el trayecto, constituyen todos tópicos que exceden manifiestamente el saber específico de los médicos y que es competencia exclusiva de los jueces del trabajo determinar. De tal modo, no resulta admisible que se delegue tales funciones jurisdiccionales a entes integrados por personas que carecen de la preparación y de la pertinente habilitación para dirimir conflictos de naturaleza legal. Tal delegación de facultades jurisdiccionales en juzgadores que carecen de la necesaria idoneidad para resolver cuestiones jurídicas violenta en forma manifiesta no sólo la garantía del juez natural, sino el debido proceso legal, que comprende el derecho a ser juzgado por jueces idóneos(13). 

La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad a la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (art. 8, CADH). 

La aplicación de este artículo no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto. En el marco del sistema interamericano es clara la vigencia de las reglas del debido proceso legal en los procedimientos administrativos vinculados a derechos sociales. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha tenido oportunidad de remarcar la plena aplicabilidad de la garantía en sede administrativa, incluso en el análisis de casos que involucran derechos de los trabajadores, tales como en el caso “Baena, Ricardo y Otros” (02.02.2001). En función de ello, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal y tal garantía se aplica tanto en el orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”(14).

Resulta elocuente que los médicos que integran las comisiones médicas no reúnen la idoneidad técnica para ser calificados de jueces competentes, en los términos del art. 8 de la CADH que, como hemos visto, constituye una norma que debe ser respetada y cumplida no sólo en los judiciales, sino también en los procedimientos administrativos (conforme. Art. 75, inc. 22 de la CN).

En segundo lugar, resulta por lo menos objetivamente cuestionable el carácter imparcial e independiente de los integrantes de las comisiones médicas, requisito exigido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Ángel Estrada”. Oscar Zas argumenta con fundamento en el art. 51 de la Ley 24.241, modificado por el art. 50 de la Ley 24557(15) que los integrantes de las comisiones médicas no reúnen los requisitos para ofrecer a los trabajadores que transitan en la instancia administrativa garantías de imparcialidad e independencia. “Ser tercero entre partes, permanecer ajeno a los intereses en litigio y someterse exclusivamente al ordenamiento jurídico como criterio de juicio, son notas esenciales que caracterizan la función jurisdiccional, de modo que sin juez imparcial no hay, propiamente, proceso jurisdiccional. (...) Como señala la Corte Interamericana, siguiendo en este punto a la Corte Europea, el tribunal también debe ser imparcial desde un punto de vista objetivo, es decir, debe ofrecer garantías suficientes para que no haya duda legítima al respecto(16). En el tópico que nos ocupa, los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones médicas son financiados en un porcentaje por las aseguradoras de riesgos del trabajo; es decir, los médicos que deben resolver cuestiones jurídicas derivadas de los accidentes y enfermedades del trabajo en procesos administrativos en los cuales son parte aquellas entidades privadas son retribuidos con los fondos que parcialmente aportan estas últimas. En este marco, la dependencia económica precitada constituye un dato insoslayable que puede hacer nacer objetivamente a los trabajadores y derechohabientes que transitan este peculiar procedimiento temores legítimos de que los profesionales integrantes de las comisiones médicas no abordarán los casos con la imparcialidad exigida por la garantía pertinente, lo que conlleva -por este nuevo motivo- la descalificación constitucional del sistema”(17).

En torno a la garantía de la imparcialidad del juzgador, la Corte Suprema de Justicia ha señalado en la causa “Llerena” que “la imparcialidad del juzgador puede ser definida como la ausencia de prejuicios o intereses de éste frente al caso que debe decidir, tanto en relación a las partes como a la materia (...) Que la opinión dominante en esta materia establece que la imparcialidad objetiva se vincula con el hecho de que el juzgador muestre garantías suficientes tendientes a evitar cualquier duda razonable que pueda conducir a presumir su parcialidad frente al caso. Si de alguna manera puede presumirse por razones legítimas que el juez genere dudas acerca de su imparcialidad frente al tema a decidir, debe ser apartado de su tratamiento, para preservar la confianza de los ciudadanos... en la administración de justicia, que constituye un pilar del sistema democrático”(18).

En tercer lugar, tampoco se verifica en la finalidad explícita de la ley (reducir la “proliferación de litigios individuales” que pondrían en riesgo la finalidad del sistema) la existencia de un motivo razonablemente justificado para que el legislador pretenda delegar en tales comisiones el aludido poder jurisdiccional, sustrayendo a los trabajadores de sus jueces naturales, máxime cuando ninguna puede albergar acerca de la inconstitucionalidad de la exigencia que se pretende instrumentar (instancia administrativa previa y obligatoria ante organismos de carácter federal), luego de la contundencia de la Corte Suprema en la causa “Obregón”. 

Ya lo dijo el mismo Tribunal en “Castillo” cuando señaló que no cabe admitir la federalización de la ley 24.557 so pretexto de un conjuro de situaciones excepcionales, o pretendiendo inscribir al sistema en las cláusulas de progreso del art. 75, incs. 18 y 19 de la CN, ni para lograr un mayor grado de uniformidad en la interpretación y aplicación judicial de la LRT, al detraer este cometido de la justicia provincial, nada de lo cual descartaría el reproche de inconstitucionalidad. Con el mismo criterio, en la causa “Fernández Arias” la Corte Suprema destacó que: “Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada a través de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. (...) el desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de la Constitución, sino que, al contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental” (considerando 22 de la mayoría).

Se podrá decir que los múltiples cuestionamientos señalados resultarían salvados porque la ley 27.348 asegura el control judicial posterior en manos de jueces laborales.

Ante ello debemos repasar que la Corte fue contundente en la causa “Ángel Estrada” al señalar que no cualquier materia puede ser sometida a la decisión de organismos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. En este caso, no es constitucionalmente válido exigir al trabajador transite por una instancia administrativa donde serán médicos los que deban decidir sobre cuestiones ajenas al ámbito del conocimiento legal y constitucional, en conflictos en los que están en juego el derecho a la salud, a la integridad psicofísica y a la vida de las personas.

Tampoco se puede predicar que el control judicial posterior previsto en los arts. 2, 3 de la nueva ley complementaria del sistema y en el art. 46 en su nueva redacción reúna las condiciones para ser calificado de “amplio y suficiente”.

Aun cuando se haya incorporado “el debido patrocinio letrado” como un recaudo para la actuación del trabajador ante la comisión médica, superando de tal modo las críticas que -también en este aspecto- se efectuaron al sistema(19), lo cierto es que tal elemental requisito no es suficiente para superar las deficiencias que antes se han apuntado y las que hacen al control judicial posterior, que debe ser amplio y suficiente.

En efecto, la ley complementaria de la LRT faculta al trabajador a interponer un “recurso” contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción, estableciéndose en forma expresa que los decisorios que no fueron motivo de recurso pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa. En el caso que el trabajador opte por recurrir la decisión de la comisión médica ante la Comisión Médica Central, la decisión de ésta será susceptible de recurso directo ante los tribunales de alzada con competencia laboral o de no existir éstos ante los tribunales de instancia única con igual competencia correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.

Sabido es que el ámbito de conocimiento de un tribunal revisor no es el mismo que el del que emitió la decisión objeto de recurso. Aquel no podrá expedirse sobre cuestiones que no hayan sido propuestas en la anterior instancia, lo que impediría invocar hechos que no hayan sido debidamente alegados ante la Comisión Médica, ni -lógicamente- ofrecer pruebas tendientes a acreditar los mismos. El estrecho ámbito de conocimiento de un tribunal de alzada no garantiza el control judicial amplio y suficiente, esto es, con amplitud de debate y prueba y, en definitiva, vulnera la garantía constitucional del debido proceso legal. Debe tenerse en cuenta que en gran parte de los casos no se discute sólo el porcentaje de incapacidad, sino que se encuentren cuestionados otros aspectos de importancia vital, como por ejemplo, la ocurrencia misma del hecho dañoso, la índole de las tareas desplegadas, la extensión de la jornada laboral, la remuneración que percibía el trabajador y, en su caso, la que debía percibir, su fecha de ingreso al trabajo, etc., todas las cuales requieren de un debate y actividad probatoria para los cuales el trámite ante la comisión médica y el ámbito recursivo posterior previstos legalmente resultan manifiestamente acotados e insuficientes.

A ello hay que sumarle que se impone recurrir la resolución ante los tribunales laborales del domicilio de la comisión médica que intervino, con la grave obstaculización del derecho al acceso a justicia que ello importa, teniendo en cuenta que muchas provincias cuentan con una sola comisión médica y que el trabajador debe recorrer importantes distancias para comparecer ante ellas. Cualquiera que haya estado en contacto con la realidad (laboral, social, judicial) podrá coincidir en lo dificultoso que puede resultar para un trabajador acudir a la justicia en defensa de sus derechos en tales circunstancias. Teniendo en cuenta que la legislación pretende asignarle efectos de cosa juzgada administrativa, en los términos del art. 15 de la LCT a los decisorios de las comisiones médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren impugnados, la afectación al derecho de acceso a la tutela judicial se profundiza y pretende tornarse irreparable. De más está decir que mal puede equipararse el dictamen de una comisión médica con la resolución fundada que la autoridad administrativa o la judicial deben emitir ante la presentación de un acuerdo conciliatorio sobre un derechos litigiosos y luego de haber verificado que las partes han alcanzado una justa composición de sus derechos e intereses, sin afectación del postulado de la irrenunciabilidad.

A lo anterior debe añadirse el ya mencionado efecto suspensivo del recurso, que dilata el cobro del crédito alimentario del trabajador incapacitado, lo que importa una inadmisible regresión respecto del régimen anterior, por cuanto en la mayoría de los supuestos en que la ART apele el decisorio, aquél deberá esperar la resolución definitiva de la cuestión por un lapso que -sabemos- puede demorar años.

Por otra parte, la experiencia indica que el trámite ante la Comisión Médica suele no adecuarse a los parámetros de la celeridad que deberían caracterizarlo. El art. 3 de la Ley complementaria establece que la comisión médica jurisdiccional debe expedirse en el plazo de sesenta (60) días hábiles administrativos, contados a partir de la primera presentación debidamente cumplimentada, el que será prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente o de la enfermedad profesional, debidamente fundado. El último párrafo del art. 7 de la res. 298/17 de la SRT establece que se puede prorrogar por treinta días hábiles más con el objeto de producir prueba o diligencias destinadas a esclarecer las cuestiones de hechos. A su vez, el art. 29, primer párrafo, última parte, establece que las demoras imputables a las partes que se susciten en el procedimiento, suspenderán el plazo mencionado. Sin perjuicio de la absoluta incompetencia de los médicos para expedirse en tales aspectos fácticos propios de la función judicial, lo cierto es que el plazo con el que cuentan las comisiones médicas para expedirse y la posibilidad de prorrogarlo no se encuentran en consonancia con el derecho a la tutela judicial efectiva.

Uno de los componentes principales del acceso a la Justicia es el ingreso directo a un tribunal competente, mediante un recurso efectivo y rápido y el derecho a ser prontamente oído por dicho tribunal, independiente e imparcial (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica).

En suma, la delegación de facultades jurisdiccionales a organismos federales como son las comisiones médicas no reúne las condiciones para ser considerada constitucionalmente válida estrictamente establecidas por el Máximo Tribunal de la Nación en la causa “Ángel Estrada”, ni asegura la plena operatividad de la tutela judicial efectiva y la garantía de defensa, con grave afectación del art. 14 bis de la CN que prescribe al legislador que “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes”.

Notas [arriba] 

1. Una versión del artículo fue publicado como “Persistencia de la inconstitucional exigencia legal del tránsito previo por ante las comisiones médicas”, Revista Derecho Laboral, Número Extraordinario, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2017.
2. El Proyecto de ley del Poder Ejecutivo refería que la adhesión importaría la delegación expresa a la jurisdicción federal de las competencias necesarias aludidas.
3. Sala del Trabajo del S.T.J.E.R., 12.03.2001, "Dellantonia, Blanca Aurora c/ DOMVIL S.A.I.C.A. s/ Laboral por enfermedad accidente – Recurso de Inaplicabilidad de Ley", Expte. Nº 2236.
4. De conformidad a los arts. 284 y 285 del C.P.C. y C. de Entre Ríos (Ley 4870), aplicables al procedimiento laboral por remisión expresa del art. 140 del Código Procesal Laboral de la provincia, la interpretación de la ley o doctrina que estableciera la Sala del Trabajo del S.T.J.E.R. al dejar sin efecto el fallo que motivara el Recurso de Inaplicabilidad de Ley es obligatoria para las cámaras y jueces de primera instancia, sin perjuicio de dejar a salvo su opinión personal.
5. Sala del Trabajo del S.T.J.E.R., 27.04.2004, "Velazquez, Pedro Antonio c/ Municipalidad de Concordia y Otros s/ Indemnización por incapacidad – Accidente de trabajo - Recurso de Inaplicabilidad de Ley", Expte. Nº 2640. El tribunal de segunda instancia había señalado que el fuero laboral ordinario no resultaba competente en la acción por cobro de la indemnización debida por un accidente de trabajo, si previamente no se introdujo la tacha de inconstitucionalidad de los arts. 21, 22 Y 46 de la Ley Nº 24557, valorando asimismo que el actor se había sometido al procedimiento fijado por esa normativa, habiendo recibido dictamen de la Comisión Médica la que, en su caso, debió ser recurrida ante el Juez Federal.
6. Sala del Trabajo del S.T.J.E.R., 20.12.2005, "Pereyra, Ramón Adrián c/ R.P.B. S.A. s/ Recurso de Inaplicabilidad de Ley", Expte. Nº 2753.
7. Cfr. Versión taquigráfica de la Reunión de la Comisión de Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Senadores de la Nación, 23.11.2016, publicación de la Dirección General de Taquígrafos.
8. CSJN, 9.12.1957, “Giménez Vargas Hnos. Soc. Com. e Ind. c/ Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza”.
9. CSJN, 17.04.2012, “Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART”, con voto de los Dres. Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchj, Maqueda y Zaffaroni.
10. Antes del dictado de “Obregón”, la jurisprudencia y doctrina mayoritarias habían venido diciendo que la doctrina de los precedentes “Castillo” y “Venialgo constituye un todo armónico que conlleva la descalificación constitucional de los arts. 21, 22, 46 inc. 1 y de las normas pertinentes del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias, pues pese a que el Alto Tribunal sólo se había pronunciado sobre el art. 46, sus fundamentos son aplicables también a las otras disposiciones de la ley que federalizan sus normas en detrimento de los tribunales provinciales, a cuyo cargo está su interpretación ya aplicación. Ver, entre otros, CNAT, Sala V, 18.04.2013, “Pérez, Humberto c/ MAPFRE A.R.T. S.A. y otros/ accidente ley especial, La Ley On line, Cita Online: AR/JUR/15943/2013.
11. CSJN, 19.09.1960, “Fernández Arias, Elena y otros c/ Poggio, José (Suc)”, Cita Fallos Corte: 247:646, publicado en La Ley On Line, Cita Online AR/JUR/7/1960.
12. C.S.J.N., 5.04.2005, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/resol. 71/96 – Sec. Ener. y Puertos (Expte. Nº 750-002119/96. Considerandos 12 y 14 del voto de la mayoría integrada por los Dres. Petracchi, Boggiano, Maqueda, Highton de Nolasco y Lorenzetti, Fallos 328:651.
13. Ver lo decidido por la CNAT, Sala V, al analizar la cuestión en la causa "González, Protacio c/ Berkley International art s.a. S/ accidente – acción civil” (30.03.2008).
14. (cfr. “El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 7 de septiembre de 2007, http://un br.co/o yv9t4).
15. La norma citada establece que los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones (médicas) serán financiados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, en el porcentaje que fije la reglamentación.
16. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia de 2 de julio de 2004, párr. 170.
17. Zas, Oscar, El procedimiento ante las comisiones médicas del sistema de riesgos del trabajo, Revista de Derecho Laboral, 2010, N° 1, Rubinzal Culzoni Editores, pág. 425. En similar sentido, ver Schick, Riesgos del Trabajo, 2009, pág. 173 y GRISOLIA, Aspectos cuestionables e inconstitucionalidades en el Ley de Riesgos de Trabajo, DT 2000, B.13455, citados por Formaro en la obra citada en la nota n° 25.
18. CSJN, 17.05.2005, "Recurso de hecho deducido por el defensor oficial de Horacio Luis Llerena en la causa Llerena, Horacio Luis s/ abuso de armas y lesiones - arts. 104 y 89 del Código Penal Causa N° 3221C".
19. Maza, Miguel Ángel, Tratado Jurisprudencial y doctrinario, Riesgos del Trabajo, Tomo 1, Volumen 5, La Ley, diciembre de 2010, pág. 270.