El derecho de acceso a la justicia en asuntos contencioso-administrativos[1]

Por Jorge I. Muratorio*

1.- El Acceso a la Justicia en esta materia, consiste básicamente en el derecho constitucional -directamente operativo- por el cual las personas pueden acudir a resolver sus conflictos con el Estado, de modo de plantear pretensiones y proteger sus derechos, ante tribunales del Poder Judicial -con competencia en lo contencioso-administrativo-, que actúen para el caso como el juez natural e imparcial. Se trata de un derecho humano fundamental[2], que garantiza, a su vez, la vigencia de otros derechos, en su caso también fundamentales.

Luego, y tal como lo expresa GARCÍA PULLÉS, entendemos que la primera perspectiva a considerar para establecer la eficacia del proceso contencioso administrativo y que éste cumpla su rol de instrumento de control (en el plano nacional e internacional), es, precisamente, la de su posibilidad de acceso razonable[3].

2.- El derecho de Acceso a la Justicia nace de la Constitución Nacional, aunque literalmente no parezca impresa tal locución en su texto.

Encuentra fundamento en el Preámbulo, en cuanto allí se exige como finalidad del Gobierno “afianzar la justicia”; en el art. 18, que garantiza la inviolabilidad de la defensa en juicio de las personas y de los derechos; y, más específicamente en diversas disposiciones de los “tratados constitucionales” contenidos en el art. 75 inc. 22 de la Ley Fundamental, a saber:

(i) Declaración Universal de Derechos Humanos (“DUDH”) “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal” (art. 10):

(ii) Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (“DADyDH”) “Toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia la ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente” (Art. XVIII);

(iii) Convención Americana de Derechos Humanos”(“DADH”) o “Pacto de San José de Costa Rica”:

a. “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (Art. 8° “Garantías Judiciales”, inc. 1°);

b. “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. “Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (Art. 25).

3.- El Acceso a la Justicia se identifica con el “Acceso a la Jurisdicción”, locución empleada asiduamente por nuestros tribunales y que la propia Corte Suprema utiliza en forma sinónima[4]. En el marco de los principios del proceso contencioso administrativo también se denomina “Principio de Accesibilidad”[5]. Y a su vez es parte, concretamente la primera fase, de la garantía constitucional de la “Tutela Judicial Efectiva”, cuya amplitud abarca luego el desarrollo del proceso hasta la ejecución de la sentencia[6].

Asimismo, cuando lo que está de por medio es el análisis de la habilitación de la instancia contencioso administrativa -es decir, el agotamiento de la vía administrativa- para ocurrir ante el Poder Judicial, concurre en su apoyo el principio pro actione, rector en la materia[7].

4.- Nótese asimismo que el derecho de Acceso a la Justicia, que como se dijo nace directamente de la Constitución Nacional, integra el elenco de derechos fundamentales con la importancia y profundo alcance que le han sabido dar los tribunales judiciales, insertándose así en el actual paradigma del “neoconstitucionalismo”, en cuanto al valor superlativo de las cláusulas constitucionales en especial respecto de derechos fundamentales, el control judicial de constitucionalidad que garantice su eficacia práctica y efectiva, y un mayor alcance en las facultades interpretativas de los jueces al respecto[8].

Luego, ese origen directamente constitucional de este derecho, establecido sin ningún tipo de limitaciones[9], determina que toda interpretación sobre la existencia y/o extensión de éstas ha de ser restrictiva, en tanto supone la restricción de un derecho fundamental[10].

5.- Conforme lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuando a las personas se les impide acudir al órgano judicial para la tutela de sus derechos, tal violación del Acceso a la Justicia constituye un supuesto de “Denegación de Justicia”, aún cuando este concepto es ciertamente más amplio y abarca también toda demora o postergación del proceso debida a una conducta negligente en la conducción de la causa[11].

6.- Para evitar entonces la denegación de Justicia, existen ciertas barreras u obstáculos sobre los que debe prestarse especial atención para garantizar la vigencia del derecho de Acceso a la Justicia en asuntos contencioso-administrativos.

En esta línea, en el ámbito del denominado el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ("SIDH") bien se ha estipulado que más allá de la obligación “negativa” de los Estados de no impedir el Acceso a la Justicia para reclamar mediante recursos judiciales y de otra índole por la vulneración de los derechos fundamentales, corresponde a aquéllos una obligación “positiva”, de remover los obstáculos normativos, sociales o económicos que impiden o limitan la posibilidad de acceso a la justicia[12].

En ese sentido se destaca que deben removerse requisitos procesales excesivos y obstáculos económicos o financieros en el acceso a los tribunales que pueden provenir de factores tales como los costos del proceso -judicial o administrativo- y la localización de los tribunales, de modo que el recurso judicial que se establezca para revisar el actuar de la administración, no sólo debe ser rápido y efectivo, sino también "económico" o asequible. A ello contribuye la provisión de servicios legales gratuitos; especiales dispositivos que faciliten a sectores sociales en situación de desventaja y desigualdad, el acceso a instancias judiciales de protección (así por ejemplo las acciones y litigios colectivos); y la posibilidad de acceder a instancias judiciales nacionales ante el temor de parcialidad en el actuar de la justicia local[13].

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante Opinión Consultiva OC-22/16[14], tuvo oportunidad de establecer que la titularidad de diversos derechos consagrados en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (“CADH”), entre los que se encuentra el Acceso a la Justicia (arts. 8 y 25 de aquélla), solo alcanza a las personas físicas y no a las personas jurídicas -de modo que éstas no podrían acceder de forma directa al sistema interamericano como presuntas víctimas-, en cuanto así surgiría de la interpretación literal, teleológica, sistemática y comparada de lo establecido en el art. 1.2 de la CADH: “Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano”.

Más allá del alcance normativo que para la Corte Suprema pudiera tener esta opinión consultiva al momento de resolver conflictos en el plano interno[15], entendemos que existen exigencias y estándares de Acceso a la Justicia establecidos en dicho ámbito internacional que no son patrimonio exclusivamente de personas humanas, sino que, por el contrario, son razonable y perfectamente extensibles a personas jurídicas. Así por ejemplo una pequeña empresa (pequeño comercio) podría encontrarse frente a similares limitaciones de acceso a la jurisdicción que las de una persona humana y ser resguardada por similares derechos. Nótese asimismo que la propia Corte Suprema ya ha aplicado la Convención Americana de Derechos Humanos al caso de empresas en asuntos contencioso administrativos, tal como por ejemplo en las causas “Micrómnibus Barrancas de Belgrano”[16] y “Agropecuaria Ayuí”[17]; sobre las que volveremos más adelante al analizar el requisito del pago previo de la multa administrativa para acceder a la revisión judicial.

Obviamente la limitación establecida por la Corte Interamericana estará dada para pretender habilitar la jurisdicción internacional, pero no vemos que ello impida la aplicación extensiva de tales derechos y garantías a nuestros tribunales para resolver casos en el orden interno, el que ciertamente está integrado por los tratados internacionales, conforme los principios de derecho público establecidos en la Constitución (art. 27 CN).

7.- Existen un grupo de trabas al Acceso a la Justicia en asuntos de naturaleza contencioso-administrativa, que pueden relacionarse con temas que tradicionalmente se han atribuido y excluido por tratarse del supuesto “ámbito privativo” de la organización administración, mas, como veremos, se ha considerado procedente al efecto el conocimiento y resolución judicial de tales materias.

Así por ejemplo, el concepto de “partes adversas” que determinan la existencia de un caso ha sido reconocido para el supuesto en el cual un organismo desconcentrado pretendía hacer valer ante su superior jerárquico una competencia que privativamente le otorgaba la ley[18]; a la vez que se ha entendido procedente plantear ante la justicia la revisión de la imposición de multas de un órgano administrativo a otro[19]; así como se ha admitido que una representación colectiva de los usuarios de un servicio público para cuestionar la forma indebida en que se designaron los miembros del directorio de un ente regulador de un servicio público[20].

8.- Por otra parte, y en la relación entre particulares y el Estado, existen diversas barreras que deben ser superadas para lograr el Acceso el Justicia.

Así, si bien se ha considerado constitucional la exigencia del agotamiento de la vía administrativa mediante la interposición de recursos o reclamos en dicha sede, más el plazo de caducidad a respetar para iniciar la acción judicial[21], ello puede morigerarse para el caso por aplicación del ya mencionado principio rector en la materia, que es el principio in dubio pro actione[22].

Además, no ha de perderse de vista que la constitucionalidad del requisito del agotamiento de la vía administrativa supone, pari passu, que la Administración cumpla su deber de actuar en esa sede verdaderamente para la consecución de la finalidad comprendida en dicha exitencia[23], con especial apego a la garantía de la “tutela administrativa efectiva” y al derecho fundamental de las personas a la “Buena Administración”[24].

Por otra parte, encontramos cuestionables reiteradas decisiones judiciales que han avalado el requisito de pago previo de una multa administrativa, para su revisión en sede judicial. Así, la Corte Suprema en los precedentes “Microómnibus Barrancas de Belgrano” (1989)[25], Agropecuaria Ayuí”[26]; “Frimca” (2001)[27], “Giaboo” (2015)[28] y “Edenor” (2017)[29].

En estos casos existieron diversas decisiones de primera y en su caso segunda instancia que entendieron, básicamente, que el requisito del pago previo de una multa administrativa para poder acceder a su revisión judicial resultaba inconstitucional por violar el Principio de Inocencia consagrado en la CADH -luego con jerarquía constitucional a partir del art. 75 inc. 22 CN-, así como por no poder asimilarse al supuesto del solve et repete -donde el ingreso tributario está presupuestariamente previsto, mientras que el de la multa administrativa es contingente-; y por tratarse de un cumplimiento anticipado de la sentencia, entre otros aspectos.

Sin embargo, la Corte Suprema en “Microómnibus Barrancas de Belgrano” estableció que el derecho de Acceso a la Justicia previsto en el art. 8°, inc. 1° de la CADH era directamente operativo y lo que correspondía examinar era si el requisito del pago previo de la multa, por su complejidad y costo, volvía en el caso abstracta tal garantía, lo cual entendió que no sucedía porque el apelante no lo había si quiera alegado, para luego hacer aplicable al caso la jurisprudencia del solve et repete. Es decir, no hubo allí un mayor análisis de todos los argumentos constitucionales que se pueden y se han ido esgrimiendo en la materia, incluso por tribunales inferiores o votos en disidencia en éstos[30], que claramente exigen expedirse sobre la vigencia del Principio de inocencia, sobre la aplicación supletoria de normas del derecho penal al derecho sancionatorio administrativo y por ende la conclusión en la interdicción del cumplimiento de condena anticipadamente.

Este análisis tampoco aparece hasta el momento en los casos ya mencionados donde el Alto Tribunal, hasta la actualidad, sigue remitiendo al caso “Microómnibus Barrancas de Belgrano”: “Agropecuaria Ayuí”; “Frimca” y “Giaboo”.

Más aún, cabe preguntarse también cuál es la finalidad del legislador cuando impone esta exigencia, lo cual muchas veces no aparece debidamente explicado[31], y claramente, no bastaría con tratarse del mero cumplimiento de la normativa vigente, pues no sería aquello un medio razonable y proporcionado, cuando puede implicar el cercenamiento del derecho constitucional de Acceso a la Justicia. Así, el principio de la “buena regulación” por ejemplo, exige la “prorcionalidad” de la norma, entendida como la necesidad de constatar que no existan para el caso otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios[32].

Por otra parte, el lógico límite que sí admitió la Corte Suprema en la causa “Edenor” de 2017 se refiere a la improcedencia de requerir el pago previo del daño directo previsto en el art. 40 bis de la Ley de Defensa del Consumidor N° 24.240, en interpretación extensiva de lo regulado para las multas en dicha normativa, situación abiertamente inadmisible.

9.- Finalmente, un capítulo de relevante importancia para el Acceso a la Justicia se encuentra en materia de acciones colectivas. En efecto, la jurisprudencia que la propia Corte Suprema ha ido desarrollando al respecto así lo demuestra.

En el Caso “Halabi” (2009)[33], respecto de la legitimación procesal se establecen tres categorías de derechos: (i) individuales, (ii) de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y (iii) de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. Y para esta última categoría -derivada del art. 43 CN- , se requiere a su vez la acreditación de tres requisitos: (a) verificación de una causa fáctica común; (b) una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y (c) la constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado -en el caso para que no se afecte el derecho a la intimidad y a la privacidad, mediante la intervención y registro de comunicaciones telefónicas y por Internet-, pues tal homogeneidad fáctica y normativa lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte -salvo en lo que hace a la prueba del daño-, pues, si cada individuo tuviera que promover un juicio se podría afectar el Acceso a la Justicia[34].

En el mismo sentido en el caso “Padec” (2013)[35], se entendió respecto de aquello último que no aparecía justificado que cada individuo tuviera que promover un juicio contra la cláusula que permitía los aumentos de la cuota mensual de la empresa de medicina prepaga, pues, por la escasa significación económica individual de cada suma involucrada, se suponía que el costo de acción particular resultaría muy superior al beneficio de la sentencia favorable (sin perjuicio de la facultad de cada individuo de decidir comparecer o quedar fuero de este pleito)[36].

Y en el caso “Consumidores Financieros c/Banco Itaú” (2014)[37], la Corte entendió que de no reconocerse legitimación a la asociación actora para perseguir en nombre de los clientes que tenían cuenta corriente -personas humanas y jurídicas- la devolución de determinados cobros percibidos por el banco, se vulneraría el derecho de Acceso a la Justicia de aquéllos, pues no aparecía justificado económicamente que cada uno tuviera que promover su propio juicio[38].

Con base entonces en estos pronunciamientos, en la Acordada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación N° 12/16 que aprobó el Reglamento de Actuación en Procesos Colectivos, se entiende que en los términos del art. 330 del Código Civil y Procesal de la Nación, en la demanda –entre otros aspectos- se debe precisar “la afectación del derecho de acceso a la justicia de los integrantes del colectivo involucrado”[39].

Es decir, demostrar por qué dejar librado el caso a que litigue cada miembro de la clase será tanto como una denegación de justicia.

Tal límite aparece por ejemplo en el conocido caso “CEPIS” (2016)[40] en el cual el Alto Tribunal declaró la nulidad de aumentos en la tarifa de gas llevados a cabo sin la previa realización de una audiencia pública, al sostener que el compromiso del derecho de Acceso a la Justicia solo procedía respecto de los “usuarios residenciales” del servicio, en tanto éstos eran mayormente vulnerables en la materia, mientras que para los demás usuarios no se había demostrado ni era evidente la imposibilidad del ejercicio individual de acciones[41].

10.- En virtud de lo hasta aquí expuesto, creemos que queda en claro la importancia que tiene esta sana expresión del neoconstitucionalismo que es el derecho de Acceso a la Justicia en causas contencioso administrativas, conforme la jurisprudencia lo ha ido delineando progresivamente, con fuente directa en el texto constitucional.

Esto aplica -entendemos- a todo tipo de personas humanas, jurídicas e inclusive meras dependencias administrativas, en cuanto pretendan dirimir conflictos en sede judicial que comprometan derechos constitucionales.

La accesibilidad al proceso judicial permite a su vez la tutela de otros derechos implicados en la controversia de fondo, lo cual coadyuva a estar a su amplia procedencia. Luego, toda traba o limitación será de interpretación restrictiva y su vigencia depende también de atender debidamente los fines para los que se ha creado, así como el análisis de si ello ha dado resultado o no, pues toda regulación de esta índole debe ser continuamente interpelada por la Constitución Nacional (la función de defensa de la Constitución a la que refiere SANCHEZ AGESTA[42]) cuando mantiene en vilo la plena vigencia de derechos que ella consagra.

Notas

* Abogado (UBA, 1990) y Magíster Profesional en Derecho Administrativo (Universidad Austral, Primera Promoción, 1992). Profesor estable de diversas materias propias del Derecho Administrativo en más de una decena de cursos de postgrado, tanto en la ciudad de Buenos Aires cuanto en el interior y exterior del país. Es miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Es socio del Estudio O´Farrell de la Capital Federal, teniendo a su cargo el Departamento de Derecho Público y Regulación Económica.

[1]· Exposición en Jornada Preparatoria de las Provincias del NEA - Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones - de las XLIII Jornadas Nacionales y XIII Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo organizadas por la Asociación Argentina de Derecho Administrativo (AADA), 18 de agosto de 2017.
 [2] Así por ejemplo lo tratan BIRGIN, Haydée y Kohen, Beatriz “El acceso a la justicia como derecho”, disponible en file:///C:/Users/mu latori oj/Download s/El_Acceso_a _la_justicia _como_derec ho_en_Acces o_a_la_Justici a_como_Garant _a_de_Igualdad._ Institucio nes_actores_y _experienc ias_comp aradas.pdf
[3] GARCÍA PULLÉS, Fernando “Tratado de lo contencioso administrativo”, Buenos Aires, 2004, T. I, págs. 100/101.
[4] Así por ejemplo utilizaba con igual sentido ambas locuciones en sentencia del 24/11/2015, in re “Recurso Queja Nº 1 - Consumidores Financieros Asociación Civil p/su defensa c/ Nación Seguros S.A. s/ordinario, Fallos: 338:1344. Por su parte precisa CASSAGNE que el derecho a la jurisdicción incluye “…simultáneamente el derecho a ocurrir ante un juez en procura de justicia a fin de obtener una sentencia justa y motivada susceptible de los recursos previstos e las leyes, junto con la exigencia de que el proceso se sustancie con rapidez, dentro de plazos razonables” (CASSAGNE, Juan Carlos “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Buenos Aires/Madrid/Barcelona, 2009, pág. 95).
[5] Al respecto SORIA distingue entre accesibilidad pura y simple, como la mera facultad de ocurrir a tribunales de justicia, y accesibilidad cualificada, cuando el ingreso a la jurisdicción permita obtener una respuesta o protección eficaz de parte de los órganos que la ejercen [SORIA, Daniel F., “Consideraciones sobre el acceso a la justicia administrativa”, en CASSAGNE, Juan Carlos (dir.) “Cuestiones del Contencioso Administrativo”, Buenos Aires, 2007. pág. 56].
[6] Ver PERRINO, Pablo Esteban “El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa”, Revista de Derecho Público, editada por Rubinzal-Culzoni, año 2003-I, Proceso administrativo –I, págs. 257/294.
[7] CSJN, Fallos: 313:83; 316:3231; 318:1349; 24:1087; 330:1389; 331:1660, 335:1885; 339:1483, entre tantos otros.
[8] RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo “Reflexiones sobre el neoconstitucionalismo, en particular frente al derecho administrativo”, Revista de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, N° 111, mayo-junio 2017, ps. 255/262. Asimismo, señala con agudeza al respecto Alfonso SANTIAGO: “…el modelo del neoconstitucionalismo, principalmente a través de la función que encomienda a los jueces, contiene una posibilidad de lograr que los derechos constitucionales estén más asegurados frente a la distracción, desentendimiento o violación por parte de los otros poderes de gobierno. Los derechos a la vida y a la salud, el derecho a la igualdad, los derechos sociales, el acceso a la justicia, el debido proceso y la tutela judicial efectiva, deben mucho a la labor judicial. La prudente, lúcida y decidida acción de los jueces y en particular de los tribunales constitucionales puede hacer mucho para la mejora del sistema jurídico y político de un determinado país. Esta nos parece que es la principal oportunidad que ofrece este, en alguna medida nuevo, paradigma del neoconstitucionalismo” (“Neoconstitucionalismo”, Exposición brindada en la sesión privada del Instituto de Política Constitucional del 3 de abril de 2008, publicado en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, disponible en http://ancmyp.org.ar/user/files/02neoconstitucionalismo.pdf).
[9] TAWIL, Guido “El Plazo para accionar en la instancia contencioso administrativa”, Revista de Derecho Administrativo”, Año 23, Buenos Airs, 2011, pág. 275 y ss.
[10] Ver en este sentido la disidencia del Juez Lorenzetti en CSJN, 21/08/2013, “Sociedad Rural Argentina c/ Estado Nacional - Poder Ejecutivo s/acción meramente declarativa”, Fallos: 336:1283: “Los derechos fundamentales son reglas que permiten distribuir la carga de la argumentación: quien quiera limitar o restringir un derecho fundamental tiene la carga de dar las razones para hacerlo, ya sea en la elaboración de la ley o en el juzgamiento judicial. En el caso, hay un cercenamiento del derecho a justicia, y es el Tribunal el que debió dar pautas suficientemente claras al respecto. Los principios son también reglas argumentativas que el Juez debe seguir y, en caso de duda, debió realizar una interpretación lo más cercana posible al acceso a la jurisdicción.” (Consid. 5°).
[11] Fallos: 244:34; 26 1:166; 264:192; 300:152; 305:504; 308: 694; 314:1757; 315:1553 y 2173; 316:35; 324:1994; 332:2159.
[12] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe “El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos”, 2007, disponible en http://www.cidh.org. En el mismo sentido cabe mencionar las "100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad” establecidas por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, a las que adhiriera la Corte Suprema de Justicia de la Nación mediante su Acordada N° 5/09.
[13] Ob. Cit.
[14] De fecha 26/02/16, a solicitud de la República de Panamá, disponible en http://www.c orteidh.or.cr/cf/ Jurisprudencia2 /index. cfm?lang=es
[15] Ha de tenerse en cuenta que la Corte Suprema ha entendido que “La Corte Interamericana no constituye entonces una "cuarta instancia" que revisa anula decisiones jurisdiccionales estatales sino que, siguiendo los principios estructurales recordados, es subsidiaria, coadyuvante y complementaria…” “…no tiene el carácter de tribunal de apelación o de casación de los organismos jurisdiccionales de carácter nacional” (14/02/2017, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto s/ informe sentencia dictada en el caso 'Fontevecchia y D'Amico vs. Argentina'”).
[16] CSJN, 21/12/1989, in re “Microómnibus Barrancas de Belgrano SA. s/ impugnación”, Fallos: 312:2490.
[17] CSJN, 30/06/99, “Agropecuaria Ayui SA. s/ amparo”, Fallos: 322:1284.
[18] CSJN, 21/10/08, “Facultad de Ciencias Médicas (U.N.L.P.) c/ Universidad Nacional de La Plata s/nulidad actos administrativos - MC ART.32 - LEY 24.521”, Fallos: 331:2257. Sostuvo allí el Alto Tribunal que si bien en principio el conflicto suscitado entre la esa Facultad y el Consejo Superior de la misma universidad respecto a la competencia para establecer el régimen de admisión y promoción de los estudiantes revelaba una seria discrepancia entre tales órganos respecto de una cuestión de manifiesta trascendencia institucional, que debería ser dirimida por aplicación de los principios que rigen la organización administrativa, sin embargo, dicha regla debía ceder para que la Facultad pudiera resguardar la competencia legalmente atribuida al efecto.
[19] CSJN, 8/9/03, in re “Banco de la Nación Argentina c/Banco Central de la República Argentina s/Amparo Ley 16.986” (Fallos: 326:3254), donde se admitió que en virtud de la naturaleza penal de la multa –y que la facultad punitiva de imponer multas no puede ser asimilada a los reclamos pecuniarios alcanzados por la resolución de conflictos interadministrativos de ley N° 19.983, en sede administrativa-, el órgano sancionado tenía derecho a acceder a la justicia para dirimir la cuestión planteada. Este criterio fue más recientemente reiterado en CSJN, 15/10/2015, “Aerolíneas Argentinas S.A. c/ EN -DNM -disp 1752/09 y otro s/recurso directo DNM”.
[20] CNACAF, 10/9/09, Sala V, “ACIJ y otros c/Estado Nacional”. Se hizo lugar -y quedó firme lo resuelto- al planteo de asociaciones que invocando la representación colectiva de los usuarios del servicio público de electricidad, pretendieron que el Poder Ejecutivo Nacional sea emplazado a dar cumplimiento al procedimiento de selección y designación de los directores del Ente Nacional Regulador del Gas (ENRE) previsto en la Ley N° 24.065 y el Decreto 1398/92 (convocatoria pública y demás procedimientos), destacando que la clave de la independencia -que forma parte de la garantía del debido proceso- que el Congreso ha querido garantizar al fijar tales condiciones reside en la seguridad de que los funcionarios encargados de los entes o agencias reguladoras conservarán sus empleos y sólo podrán ser removidos antes del vencimiento de sus mandatos por acto fundado. Cabe destacar que el criterio opuesto fue sostenido por la Sala IV del fuero, con fecha 14/8/09, in re, “ACIJ y otros c/EN”, donde igual pretensión respecto de los directores del ENARGAS fue rechazada -y también quedó firme- por entenderse que no se había configurado un "caso" que permita ejercer la jurisdicción, por no haberse acreditado la existencia de una lesión a un interés colectivo y por tratarse de una pretensión que se intentaría sustentar en el interés genérico a la legalidad.
[21] CSJN, 26/10/1993, “Serra, Fernando Horacio y otro c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, Fallos: 316:2454 y 05/04/1995, “Gypobras S.A. c/ Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia) s/contrato de obra pública”, Fallos: 318:441.
[22] El agotamiento de la vía administrativa no es exigible cuando constituye un ritualismo inútil (CSJN, Fallos: 312:2418 y 324:3335) o cuando se interpone una acción de amparo (art. 43 CN). Asimismo rige también el principio del silencio denegatorio de la Administracion como opción solo del particular (11/02/2014, “Biosystems SA. c/EN- M° Salud - Hospital Posadas s/ contrato administrativo. recurso extraordinario”).
[23] Al respecto, se suelen mencionarse los siguientes objetivos: asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general; constituir una garantía de los derechos de los particulares y la defensa de los intereses jurídicamente protegidos de aquéllos; cumplimiento por parte del poder público de su deber irrenunciable de velar por la intangibilidad del orden jurídico y de procurar su restablecimiento cuando resulte vulnerado; producir una etapa conciliatoria anterior al juicio; dar a la Administración la posibilidad de corregir el acto y subsanar errores; y, promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los órganos inferiores.
[24] Tuvimos oportunidad de tratar este tema en MURATORIO, Jorge I. “La suspensión por la Administración Pública Nacional de los efectos del acto administrativo”, Rev. Argentina de Derecho Administrativo Nº 105, 2016, pág. 537 y ss. (Ver especialmente punto “I.- Normativa, finalidades, guía de estándares de conducta y modernización del procedimiento administrativo”).
[25] CSJN, 21/12/1989, in re “Microómnibus Barrancas de Belgrano SA. s/ impugnación”, Fallos: 312:2490.
[26] Fallos: 322:1284.
[27] CSJN, 20/11/01, in re “FRIMCA S.A. –RQU- c/reso. 836/97 SAGPYA (exp. 800-000767/97).
[28] CSJN, 10/11/15, “Giaboo SRL s/recurso de queja”.
[29] CSJN, 27/06/2017 “Edenor SA c/ resolución 32/11 - ENRE - (expte. 33580/10) s/ entes reguladores”.
[30] Así por ejemplo CNCont.Adm.Fed, Sala IV, 28/12/98 “Frimca S.A. -RQU- c/ Resol. 836/97 S.A.G.P. y A. -Exp. 800-00767/97 Causa: 27.254/97”, donde la Sala consideró necesario procurar un nuevo estudio de la jurisprudencia de la Corte Suprema según la cual la exigencia del previo pago de la multa impuesta administrativamente para poder recurrir a los estrados judiciales no es violatorio del artículo 8º, inc. 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos en tanto el apelante no alegue que es imposible debido al excesivo monto del depósito interponer el recurso de apelación previsto en la legislación cuestionada, de tal forma de impedir real y efectivamente el ejercicio de su derecho; llegando a la conclusión de la inconstitucionalidad de dicha exigencia. En el mismo sentido pueden verse los fundados votos en disidencia del Dr. Pablo GALLEGOS FREDIANI de la Sala V del fuero, entre otros en los casos ; 10/9/15, “Ford Argentina SRL c/DNCI y otro s/Defensa del Consumidor-Ley 26.361-Art. 35; 21/12/15 “Compañía Argentina de Marketing Directo S.A. c/DNCI s/Defensa del Consumidor-Ley 24.240-art. 45”; 10/3/16, “Zoloda SA c/ DNCI s/ LEALTAD COMERCIAL – LEY 22.802 – ART 22”; 27/12/16, “Transporte Automotor Plaza SACIc/ CNRT s/ Secretaría Transporte - LEY 21844"; y 26/05/17, “Incidente Nº 1 - Actor: Tito González Automotores SA s/recurso de queja”. En doctrina, entre otros, ver PERRINO, Pablo E. ”El requisito del pago previo y el acceso a la jurisdicción procesal contencioso administrativa” CASSAGNE, Juan Carlos (dir.) “Cuestiones del Contencioso Administrativo”, Buenos Aires, 2007, pág. 85y ss.)
[31] Tal lo ocurrido por ejemplo con la Ley N° 26.993 que estableció el requisito de pago previo al recurso judicial directo -más el efecto no suspensivo de éste- para las multas de la Ley de Defensa del Consumidor N° 24.240, de la Ley de Lealtad Comercial N° 22.802 y de la Ley de Defensa de la Competencia N° 25.156.
[32] Ver Art. 129 “Principio de Buena Regulación”, de la Ley N° 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de España.
[33] CSJN, 24/02/09, “Halabi, Ernesto c/ P.E.N.-Ley N° 25873-Dto. 1563/04 s/Amparo Ley 16.986”, Fallos: 332:111.
[34] Consids. 12, 13, 14 y 20.
[35] CSJN, 21/08/2013 “PADEC c/Swiss Medical S.A. s/Nulidad de Cláusulas contractuales”, Fallos: 336:1236.
[36] Consid. 11 in fine y 16.
[37] CSJN, 24/06/14, “Consumidores Financieros Asoc. Civil para su defensa c/ BANCO Itaú Buen Ayre Argentina S.A. s/Ordinario”, Fallos: 337:753.
[38] Consid. 5°.
[39] Art. II.2.c) del Reglamento.
[40] CSJN, 18/08/16, “Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad y otros c/Ministerio de Energía y Minería s/amparo colectivo”, Fallos: 339:1077.
[41] Consids. 12 y 13. Asimismo se citó aquí al efecto el precedente del 4/8/16, in re “Sociedad Rural de Rio V c/ Afip”, en el cual se había denegado la acción colectiva por la supuesta confiscatoriedad de un impuesto, en tanto ello lo debía demostrarlo cada eventual damnificado individualmente, sin apreciación de homogeneidad fáctica para que sea razonable hacer un solo juicio.
[42] SANCHEZ AGESTA, Luis “Principios de Teoría Política”, Madrid, 1976, pág. 382.