Tasas judiciales y su relación con el procedimiento contencioso administrativo
Rodrigo Alejandro Escobar Espínola [1]
Introducción [arriba]
Con el presente trabajo buscamos realizar un análisis un poco más profundo acerca sobre el instituto de las Tasas Judiciales que deben abonar los administrados a los efectos de obtener una revisión judicial de las resoluciones administrativas que supuestamente les perjudican indebidamente, la cuales son cobradas por el Poder Judicial a los usuarios de la Justicia.
Asimismo buscaré esclarecer cuales son las normativas reguladoras de tal instituto en el procedimiento contencioso administrativo y el marco de legalidad de dichas normativas en concordancia con lo establecido en la Constitución Nacional de la República del Paraguay y las leyes afines.
En tal sentido, considero que, en materia contencioso administrativa, la imposición de tasas Judiciales por parte de la Corte Suprema de Justicia acarrea varias problemáticas jurídicas con incidencia visibles en la administración de justicias y consecuentemente en la realidad social.
Es así que también pretendemos analizar desde el punto de vistas de los elementos esenciales doctrinariamente aceptados de la figura jurídica de las tasas en general y su relevancia con relación a las Tasas Judiciales. Asimismo, se investigará, desde una óptica tributaria, sobre la regulación normativa de la introducción de las tasas que gravan el ejercicio de la potestad jurisdiccional, y que se han dado en llamar tasas judiciales por su presunta similitud con tal figura tributaria.
Tasas [arriba]
El esclarecimiento de la noción de Tasa ha planteado una serie de oscuridades de las cuales muy difícilmente puede llegarse a un concepto unívoco. Desde la naturaleza misma de la prestación, pasando por aquella del servicio que presta el estado y que origina su adeudo, hasta la misma cuestión de la determinación del monto a pagar, todas ellas han motivado enconadas discusiones.
Al respecto el reconocido jurista FONROUGE lo define de la siguiente manera: “tasa es la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de una ley, por la realización de una actividad, que afecta especialmente al obligado siendo de notar al respecto, que la última parte del concepto no significa que la actividad estatal debe traducirse necesariamente en una ventaja o beneficio individual, sino tan solo que debe guardar cierta relación con el sujeto de la obligación por cualquier circunstancia que lo vincule jurídicamente con el servicio público instituido”.
Asimismo la Ley española Nº 230 de 28 de diciembre de 1963, General Tributaria, promulgada en ese mismo año, en su artículo 26, definía a las tasas como “aquel tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo”. Esta definición daba a entender que el supuesto de hecho según el cual el sujeto estaría obligado al pago de este tributo se hacía valer mediante una triple perspectiva: la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o el desarrollo de una actividad administrativa referida a un sujeto particular que le supusiese un beneficio.
Tasas Judiciales en el Paraguay
Las tasas judiciales fueron creadas por la Ley 284/71 con el objetivo de obtener recursos, en contraprestación a los diversos servicios que presta el Poder Judicial y sus dependencias administrativas, destinadas para la construcción, ampliación y mantenimiento de su estructura edilicia, como para el funcionamiento de los tribunales y juzgado de la República sobre todo en el interior del país, y propendiendo a la descentralización. Este tributo pasó a constituirse en una importante fuente de recursos para el Poder Judicial con carácter permanente.
La mencionada Ley fue modificada posteriormente por la ley 669/95 que, a su vez fue modificada por las Siguientes Leyes:
Ley N° 1.273/98 “QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY N 669/95, DE TASAS JUDICIALES” 10
LEY N° 2046/02 “QUE MODIFICA EL ARTICULO 1° DE LA LEY N° 1247/98 “QUE MODIFICA EL ARTICULO 12 DE LA LEY N° 669/95, DE TASAS JUDICIALES”
LEY Nº 2388/04”QUE MODIFICA EL ARTICULO 1° DE LA LEY N° 2.046/2002, QUE MODIFICA EL ARTICULO 1° DE LA LEY N° 1.273/98, QUE MODIFICA EL ARTICULO 12 DE LA LEY N° 669/95, DE TASAS JUDICIALES”
Esta última ley cambia sustancialmente el destino original de las tasa judiciales abonadas en donde se establece por el ejemplo establece el 60% de lo que abona la misma persona va a parar al financiamiento de los Programas y Subprogramas Presupuestarios de la Corte Suprema de Justicia y de los institutos creados por leyes especiales y que el 19% de lo que una persona abona en tasas debe ir a parar al Ministerio Público para mejoras.
Elementos [arriba]
Tradicionalmente se reconocen ciertos elementos claves para determinar jurídicamente a las Tasas y que son los siguientes elementos: a.- Naturaleza tributaria de la tasa; b.- Existencia de un servicio que presta el Estado; c.- Distintivo del servicio prestado; d.- Divisibilidad del servicio, e.- Voluntariedad; f.- Ventaja; g.- Destino de los fondos, y; h.- Prescripción.
A los efectos de obtener una mejor comprensión de la figura de las tasas en general y de las judiciales aplicadas en los procesos contenciosos administrativos a continuación se pasa a explicar cada uno de estos conceptos:
a.- Naturaleza
Tanto la prestación del servicio como la imposición de su compensación tienen como fundamento el poder de imperio del Estado, y esta última tiene como finalidad la de allegar fondos para cubrir las necesidades públicas.
De esta manera la tasa queda subordinada a ciertos principios constitucionales establecidos entre los arts. 179/181 de la Carta Magna, a saber: 1.- legalidad 2.- no confiscatoriedad 3.- igualdad y equidad 4.- de la doble imposición, entre otros.
En el caso de las Tasas Judiciales también se observa este elemento pues la administración pública de justicia requiere de un servicio que debe ser necesariamente prestado por el Estado, y en nuestro caso por el Poder Judicial, de conformidad a nuestra Carta Magna.
b.- Existencia de un servicio prestado por el Estado.
Si bien la jurisprudencia estableció que la tasa solo se debe existiendo una efectiva prestación del servicio, también se aceptó la posibilidad de cobro del tributo con anterioridad a la actividad estatal y esta es la posición seguida por la doctrina dominante. Con esto se dejó de lado el criterio por el cual la graduación del monto de la tasa se realizaba de acuerdo con la ventaja recibida con el servicio, para adoptar el criterio de la existencia del servicio mismo que presta el Estado.
Lo importante como fundamento del gravamen es la existencia de una organización administrativa que esté en condiciones de prestar el servicio que da origen a la imposición del tributo.
El Hecho Imponible de la tasa judicial es el ejercicio de la potestad jurisdiccional originada por el ejercicio de determinados actos procesales, cuando quiera que los actos procesales sean realizados a través de la Autoridad Estatal pertinente, es decir el Poder Judicial, es claro que solo habrá una actuación administrativa que no puede ser prestada por el sector privado.
c.- Distintivo del servicio
Para una parte de la doctrina, todo pago efectuado por un particular al Estado por un servicio que éste le presta puede ser calificado como tasa. Para otros, solo tienen ese carácter aquellos servicios que sean inherentes al Estado, que solo pueden concebirse si su prestación es realizada por un ente estatal.
Los valores constitucionales de la Administración de Justicia se plasman en el derecho a obtener la tutela judicial efectiva. Este derecho junto a la libertad y la igualdad serán “reales y efectivos”, señala la ley, si todos los ciudadanos pueden obtener justicia con independencia de su situación económica o su posición social.
Si bien es cierto en materia de Tasas Judiciales las mismas normativas legales y reglamentarias realizan un serie de distinciones entre los distinto tipos de servicios prestado por el Poder Judicial como ser por acciones de divorcio, de acción de inconstitucionalidad, de cobro de guaraníes, etc. incluso establecen la gratuidad de ciertos tipos de causas; no obstante considero que hay un tipo de servicio judicial que también debe tener un trato especial y que actualmente no lo tiene, el cual es el caso de las tasas Judiciales abonadas en sede contenciosa administrativa.
En tal sentido considero que el caso de las Tasas Judiciales de sede contenciosa administrativa debe ser tratadas de forma diferenciada de las demás tasas judiciales abonadas (civiles, laborales, etc.) en razón de que en aquellos casos siempre el accionante es quien está demandando la obtención de “una determinada ventaja” que varía de acuerdo al caso, por ejemplo cobro de guaraníes en diversos conceptos, obligación de hacer, usucapión y muchos otros casos. Sin embargo en los procesos contenciosos administrativos como regla se busca evitar “perjuicios” que el administrado considera ilegales e ilegítimos y no busca la obtención de ningún beneficio. Es por ello que considero pertinente que en estos procesos se trate con un criterio diferenciado al de los demás procesos judiciales y sostengo que lo más correcto en busque de una justicia más equitativa sería que los promotores de este tipo de acciones deban pagar las correspondientes tasas judiciales recién al finalizar el proceso, y que si no lo hiciere voluntariamente el accionantes el Poder Judicial deberá ejecutar directamente la deuda por tales conceptos y se deberá establecer también una sanción legal adicional a aquellos que incumplen con tal obligación.
Con esta medida se estaría respetando el principio de “igualdad al acceso a la justicia de todos los habitantes” pues exigir que sean los administrados quienes para solicitar la revisión de resolución administrativas deban pagar previamente un tributo vuelve a traer a colación aquel instituto tan odiado de raigambre inquisitorial del “solvet et repete” es decir “Pague primero y después discuta”, lo cual viola todo principio de justicia equitativa, por lo tanto considero que tal sistema debe ser cambiado conforme lo expresé en el párrafo anterior.
d.- Divisibilidad del servicio
Podemos calificar como servicios divisibles aquellos que son pasibles de ser fraccionados en prestaciones individualizadas que sean dispensadas a individuos determinados. Para algunos autores esta es una de las diferencias entre el impuesto y la tasa.
En el caso de las Tasas Judiciales también podemos observar la existencia de prestación de servicios divisibles y particularizados por parte del Estado en el sentido considero justo que se considere obligatorio el pago de tasas por los particulares cuando utilizan los mecanismos judiciales para obtener algún tipo de ventaja (indemnización, cobro de guaraníes, obligación, etc.) que de otro modo no lo hubieren podido conseguir.
Desde mi punto de vista las tasas judiciales se deben dirigir al financiamiento el servicio público de la Administración de Justicia con cargo a los justiciables que más se benefician de la actividad jurisdiccional, disminuyendo de esta forma la financiación procedente de los impuestos a cargo de todos los ciudadanos en general. Esto puede suponer un buen fin propuesto por el Gobierno, para que todos los ciudadanos no tengan que pagar la justicia de aquéllos que más se benefician de ella; sin embargo, esto no es así, ya que no sólo están obligados a pagar las personas que más se benefician de la justicia, sino que estas tasas judiciales gravan a todas las personas por igual en el momento de acceder a la justicia, aun cuando son perjudicadas como es el caso de lo Contencioso administrativo.
e.- Voluntariedad.
Algunos autores señalan como una de las características esenciales de la tasa que la prestación del servicio sólo se cumpla a requerimiento del interesado.
Pero Existen una gran cantidad de servicios que se prestan de oficio y aún contra la voluntad del particular; así la inspección sanitaria, la de pesas y medidas, la administración de justicia, son todas actividades que se inician o pueden iniciarse por iniciativa propia del estado, independientemente de la voluntad del contribuyente o aún en contra de ella.
Cabe mencionar en este punto que cuando se trata de Tasas Judiciales en los procedimiento contencioso administrativo considero yo que no podemos hablar de “voluntariedad” en razón de que si se está recurriendo una resolución dictada por alguna institución pública es porque se trata de privar de sus efectos por considerarla arbitraria, en consecuencia el mismo se ve obligado a recurrir una resolución administrativa.
f.- Ventaja:
Algunos autores se pronuncian expresamente por reconocer en la tasa, como característica esencial, la existencia de una ventaja o un beneficio para aquél a quien se presta el servicio.
Con respecto a este punto y en relación al procedimiento contencioso administrativo también encontramos que tal elemento se encuentra ausente en el Sistema de Tasas Judiciales actualmente adoptado por el Poder Judicial paraguayo, pues cuando un administrado recurre una resolución judicial no recibe ningún tipo de ventaja sino que, al contrario, le produce gastos y perdidas (gastos de justicia, honorarios profesionales, etc.) en su afán de conseguir la revocatoria de una resolución administrativa supuestamente arbitraria. Y en prácticamente la totalidad de los casos el administrado ya no podrá recuperar esos gastos.
g.- Destino de los fondos
Si la razón que sirve de fundamento jurídico a la tasa es la prestación de un servicio estatal, es menester que el producto tenga como único destino el servicio mismo, entendido éste en términos amplios.
Este elemento concuerda perfectamente con lo dispuesto en la Constitución Nacional con respecto a las tasa municipales cuando expresa en su art. 168 lo siguiente: “Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la ley: …5. la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos;…”
Si bien es cierto, la Constitución Nacional sólo se refiere al caso de la Municipalidades con tal normativa, ello no quita que la misma regla deba ser aplicada en todos los demás casos en que las instituciones públicas creen tasas para cubrir supuestamente el costo del Servicio.
Considero que nuestra Carta Magna hizo especial mención con referencia a las Municipalidades pues como sabemos es en tal Institución en donde las Tasas juegan un papel más preponderante pues son las Municipalidad las que prestan servicios particularizados a los habitantes de las correspondientes ciudades, sin embargo dicho principio también debe ser aplicado a los demás casos, es decir que en todos las instituciones públicas el monto cobrado a los particulares en concepto de tasas nunca debe sobrepasar el costo de los servicios prestado, lo cual no ocurre en sede judicial por diversos motivos.
Con respecto a las Tasas Judiciales este elemento no se observa y ello en razón de que el dinero abonado por no se aplica directamente al servicio prestado al particular ni siquiera es proporcional a los trabajos realizados por la Entidad Judicial a favor de los justiciables.
En primer término, considero que no se aplica directamente al servicio prestado porque la misma ley que regula el fin para el cual deberán utilizarse lo recaudado a través de las tasas judiciales, es decirla Ley Nº 2388/04 “QUE MODIFICA EL ARTICULO 1° DE LA LEY N° 2.046/2002, QUE MODIFICA EL ARTICULO 1° DE LA LEY N° 1.273/98, QUE MODIFICA EL ARTICULO 12 DE LA LEY N° 669/95, DE TASAS JUDICIALES” establece lo siguiente:
“…Art. 12.- El producido de las tasas judiciales, luego de deducidos el costo de las recaudaciones, que será calculado en un 1% (uno por ciento), y el 2% (dos por ciento) para el financiamiento de las indemnizaciones debidas por el Estado en caso de perjuicios causados en el marco de su función jurisdiccional, será distribuido como sigue:
SESENTA POR CIENTO (60%) para el financiamiento de los Programas y Subprogramas Presupuestarios de la Corte Suprema de Justicia y de los institutos creados por leyes especiales. Las recaudaciones serán depositadas en una Cuenta Corriente especialmente habilitada a nombre de la Corte Suprema de Justicia en el Banco Central del Paraguay;
DIECINUEVE POR CIENTO (19%) para financiar los Programas Presupuestarios de Acción e Inversión del Ministerio Público. Las recaudaciones serán depositadas diariamente por la Corte Suprema de Justicia para el Ministerio Público en una Cuenta Corriente especialmente habilitada para ese efecto en el Banco Central del Paraguay; y,
VEINTIUN POR CIENTO (21%) de los cuales hasta el 30% se destinará a financiar programas de acción, y el 70% a programas de inversión física para la construcción y mejoramiento de la infraestructura penitenciaria de la República, que incluye, además, el funcionamiento de centros alternativos de reclusión penitenciaria, centros de asistencia post-penitenciaria y de talleres escuelas de artes y oficios. El monto respectivo deberá incluirse en el Presupuesto del Ministerio de Justicia y Trabajo en el rubro correspondiente, y depositado en la Cta.Cte.N° 128, a nombre del Ministerio de Justicia y Trabajo en el Banco Central del Paraguay.
De la simple lectura de esta normativa se puede observar que las tasas abonadas por los justiciables no son aplicadas para solventar los costos del servicios y en la mayoría de los destinos descriptos en la norma precitada se observa que no guarda relación alguna con la administración de justicia, por el ejemplo porque el 19% de lo que una persona abona en tasas y que está recurriendo una resolución administrativa debe ir a parar al Ministerio Público??? O porque el 60% de lo que abona la misma persona va a parar al financiamiento de los Programas y Subprogramas Presupuestarios de la Corte Suprema de Justicia y de los institutos creados por leyes especiales???.
En consecuencia podemos concluir que las tasas judiciales no cumplen con el requisito de “Destino de los fondos” pues las sumas abonadas por los justiciables legalmente no son destinadas a cubrir los costos del servicio sino que son aplicadas a actividades que la mayor de las veces no guardan relación al servicio necesitado por los particulares.
Conclusión [arriba]
Tal como se ha podido observar en todos los apartados anteriores, el procedimiento de las tasas judiciales no está correctamente formulado para que exista una concordancia entre la Teoría General del Derecho Tributario, y lo expuesto en las leyes Nº 699/95 y 284/71 y sus modificatorias. Sin embargo, a pesar de que las tasas judiciales no concuerdan exactamente con la Teoría General del Derecho Tributario, y puedan considerarse también inconstitucionales al hacer una interpretación analógica del art. 168 de la Constitución Naciones, el valor de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados no pueden sobrepasar el costo de los mismos.
Y conforme a lo desarrollado en este trabajo se puede concluir efectivamente que la tarifa de las tasas judiciales no guardan ninguna relación proporcional con los servicios prestados por el Estado siendo que en algunos casos es una suma mínima la abonada por los justiciables y en otros caso es una suma sideral (porcentual al caso) y, en muchos casos el proceso realizado es mucho menos complejos que los que no poseen monto del juicio.
Sin embargo considero que la figura de las Tasas Judiciales en el Paraguay se pueden efectivamente definirlas dentro del concepto genérico de “Tasas”, en razón de que si bien no reúnen todos los requisitos doctrinariamente aceptados para considerarse tasa, de igual forma tampoco podría considerarse a la misma como un impuesto por la simple razón de que la misma se paga a cambio contraprestación diferencial por un servicio particular recibido por los justiciables. Por lo tanto la figura tributaria que más se le asemeja en la figura de la Tasa.
Por otro lado también se puede concluir que en los casos contenciosos administrativos la situación de las tasas judiciales no es la misma que en los demás casos, pues en la generalidad de los procesos civiles, laborales y de la niñez y de la adolescencia, lo que se pretende con la promoción de la demanda son “beneficios a favor del demandante”. Sin embargo, en contraposición, en los procesos contenciosos administrativos como regla se busca, no “beneficios” sino evitar “perjuicios” que el administrado considera ilegales e ilegítimos. Es por ello que considero pertinente que en estos procesos se trate con un criterio diferenciado al de los demás procesos judiciales y sostengo que lo más cercano a la justicia sería que los promotores de este tipo de acciones deban pagar las correspondientes tasas judiciales recién una vez que se hubiese finalizado el proceso, y que si no lo hiciere voluntariamente el accionantes el Poder Judicial deberá ejecutar directamente la deuda por tales conceptos además como medida de coerción se deberá establecer también una sanción legal adicional a aquellos que incumplen con la obligación de abonar la tasa judicial cuando se hubiere demandado sin derecho.
Que según el TC, supone que dichas tasas judiciales se dirigen a financiar el servicio público de la Administración de Justicia con cargo a los justiciables que más se benefician de la actividad jurisdiccional, disminuyendo de esta forma la financiación procedente de los impuestos a cargo de todos los ciudadanos. Esto puede suponer un buen fin propuesto por el Gobierno, para que todos los ciudadanos no tengan que pagar la justicia de aquéllos que más se benefician de ella; sin embargo, esto no es así, ya que no sólo están obligados a pagar las personas que más se benefician de la justicia, sino que estas tasas judiciales gravan a todas las personas por igual en el momento de acceder a la justicia.
Notas [arriba]
[1] Abogado, Doctor en Derecho, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Maestrando en Derecho Procesal en la UNR, Doctorando en Derecho de la UNR, Miembro del Tribunal de Cuentas de Asunción.
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