El debate sobre las Relaciones Intergubernamentales como agenda prioritaria e inconclusa del Federalismo Argentino

Marcelo Bernal
Romina Verri

I. El federalismo como sistema. Crisis, actualidad y vigencia [arriba] 

El federalismo y el presidencialismo son dos creaciones originales del proceso constituyente de los Estados Unidos de América. Frente al fracaso del modelo confederativo originado en los denominados Artículos de la Confederación, y a la necesidad de generar un gobierno general con mayores potestades y atribuciones para enfrentar los desafíos de la unidad territorial y política y cerrar la amenaza externa, surgen del texto de la Constitución de Filadelfia de 1787 estas dos instituciones que luego se reproducirían de manera mimética en buena parte de las constituciones latinoamericanas y del planeta.

Debe decirse de la experiencia norteamericana, en donde un diseño de Ejecutivos fuertes ha convivido con una distribución vertical y horizontal del poder también poderosa, son elementos que han brindado estabilidad y equilibrio a la democracia más antigua del planeta.

En EEUU, los presidentes tienen como límites condicionantes del ejercicio de sus potestades a una Corte Suprema que históricamente ha defendido su independencia de criterio frente al poder político; un Congreso Federal con una Cámara de Senadores que, por un lado, ha salvaguardado eficazmente los intereses de los Estados miembros, y por el otro, ha intervenido decididamente en los lineamientos de la política exterior, de seguridad y de defensa de los sucesivos Presidentes; un sistema político bipartidista con notable estabilidad y en donde las expectativas de los dirigentes políticos se legitiman en la territorialidad; un pacto fiscal federal razonable y equilibrado en donde los diferentes Estados conservan para sí los aranceles derivados de la exportación de sus productos y con ello los incentivos para una mayor productividad; una burocracia estatal altamente profesional y especializada en los diferentes niveles de gobierno; y, finalmente, una prensa independiente de todo control político que investiga e interpela al poder de manera permanente.

Todos estos elementos han funcionado como prerrequisitos para que la dinámica de interacciones entre presidentes y gobiernos subnacionales guarde equilibrios estables y permanentes en el tiempo. La convivencia entre un modelo presidencialista ajustado al ingenioso sistema de frenos y contrapesos diseñado, y un modelo de organización estadual federal, ha sido exitosa tanto en términos de calidad institucional como en un desarrollo razonablemente homogéneo del territorio.

La experiencia latinoamericana, en cambio, transitaría otros senderos en el proceso de configuración del Estado y de las primeras constituciones nacionales. Se suele afirmar en nuestros diálogos académicos que el constitucionalismo latinoamericano es una continuidad de los tres senderos establecidos por las revoluciones inglesa, francesa y norteamericana. Otras miradas sostienen que nuestras primeras constituciones nacen “espejadas” en la norteamericana, o reproducen de manera mimética instituciones pensadas para otros contextos y otras culturas políticas.

El presidencialismo fue adoptado y profundizado en la mayoría de los textos del denominado constitucionalismo latinoamericano, generando figuras presidenciales fuertes y un diseño de división de poderes carentes del equilibrio que sabiamente el pensamiento político norteamericano aportó a través de la famosa teoría de los frenos y contrapesos.

En términos de federalismo, los países con mayor territorio avanzaron hacia esta modalidad de organización estatal: Argentina, Brasil, Venezuela y México; mientras que el resto optó por un modelo centralizado, inspirado en la experiencia Europea y en el pensamiento de los intelectuales de la época.

La experiencia latinoamericana de presidencialismo exagerado y gobiernos subnacionales carentes de autonomía, o privados de ella por incumplimientos constitucionales, no llevaron a buen puerto en términos de continuidad democrática, calidad institucional, partidos sólidos y sistemas políticos estables, desarrollo económico, cohesión social, continuidad de políticas públicas, o indicadores similares. Se podría afirmar, más bien, que la historia latinoamericana debe mucho de sus rupturas y discontinuidades democráticas a aquellas constituciones originarias, que difícilmente pudieron ser reformadas hacia una atenuación del poder de la figura presidencial.

Por ello, no es casual que los federalismos existentes hayan sido un pálido reflejo del modelo original en términos de descentralización del poder, diálogos políticos multinivel y relaciones fiscales interjurisdiccionales. El fracaso de ellos se plasma en la centralización del Estado, contradicción fundamental de cualquier federalismo, y en una irracional organización del territorio y de la distribución poblacional, siendo las megaciudades existentes en dichos países (Buenos Aires, Caracas, México, San Pablo y Río de Janeiro) la derrota de toda experiencia planificadora.

Bien podría afirmarse entonces que la experiencia federal latinoamericana en su primer siglo de vida obtiene, de manera figurada, una mala calificación. En realidad, el federalismo contaba con muy mala prensa en las postrimerías de la segunda guerra mundial, y solamente un puñado de países lo seguían sosteniendo como modelo organizativo.

¿Qué ha sucedido entonces para que en la actualidad discutamos de manera habitual sobre federalismo, y para que las principales universidades y centros de estudios del planeta coloquen al tema en un lugar prioritario de sus agendas de investigación, y se revisiten los autores y abordajes clásicos?

Seguramente la explicación subyace en que el gran proceso de reconfiguración funcional del territorio a escala global vivido en las últimas cinco décadas ha demostrado que el federalismo ha sido dúctil y eficaz para lidiar con las grandes fuerzas transformadoras del Estado que han caracterizado el cambio de siglo: por un lado, la integración regional y la formación de bloques de países; y por el otro, los fuertes procesos de descentralización llevados a cabo tanto en países centralizados como federales.

Un tercer aspecto significativo del federalismo, y que lo vuelve actual y moderno, es que el mismo ha sabido lidiar satisfactoriamente con los nacionalismos emergentes en los procesos de recuperación democrática y de descolonización sucedidos en el último medio siglo, y que quedaban atrapados en un solo Estado, como los clásicos ejemplos español, canadiense o belga, entre otros.

El modelo federal ha permitido concebir fórmulas constitucionales más flexibles que reconozcan dichos fenómenos, como así también la posibilidad de establecer estatutos jurídicos diferenciados para las diferentes minorías subnacionales existentes en muchos países (étnicas, lingüísticas, religiosas, etc.).

En síntesis, el federalismo ha sido exitoso a la hora de enfrentar las fuerzas centrífugas y centrípetas que tensionan al Estado Nación, y a la vez, ha tenido interesantes resultados lidiando con la diferencia, la diversidad y la problemática de las minorías. Obvio resulta señalar que los actuales federalismos han transitado procesos evolutivos de actualización y de rediseño que los convierten en herramientas institucionales satisfactorias para estos tiempos de cambios.

II. El federalismo argentino. Razones históricas y actuales de su crisis [arriba] 

El análisis de le experiencia federal argentina exige, de manera necesaria, un doble recorte temporal. Por un lado, el estudio de las dificultades generadas en el diseño constitucional originario; y por el otro, un abordaje del fenómeno desde la recuperación democrática del año 1983 hasta el presente.

Es sabido que nuestras elites fundacionales tuvieron una fuerte desconfianza hacia el federalismo. El mismo no nace como una primera opción, sino como una necesidad política de cerrar un ciclo de violencia y de fragmentación territorial que conspiraban contra la unidad estatal.

Actuales estudios sobre la obra y el pensamiento de Alberdi señalan su proclividad hacia una solución centralizada para el gobierno del país, lo que queda plasmado en una ingeniería constitucional en donde conviven un tenue federalismo y una sobrecargada lista de atribuciones asignadas a la figura presidencial y al gobierno nacional, atenuadas ligeramente con la reforma constitucional del año 1860. En el año 1866 se produce un punto de ruptura, en el contexto de la denominada guerra de la Triple Alianza, en donde las provincias pierden para sí los derechos de gravar las exportaciones generadas en su territorio. Allí se genera un primer quiebre en el pacto fiscal federal, el que se ha sostenido a través del tiempo.

Con la unificación territorial y la constitución en la ciudad de Buenos Aires del conjunto de las autoridades nacionales, se empieza a generar un fuerte proceso de acumulación fáctica y simbólica del poder en la Capital y en la denominada región de la Pampa Húmeda, corazón productivo del país de aquel tiempo. A ello le sigue una absurda concentración de la población en las grandes ciudades del país, particularmente en el denominado Conurbano de Buenos Aires, la ínfima porción del territorio en donde reside más de un tercio de la población del país.

Otros factores políticos como el uso abusivo del instituto de la intervención federal a las provincias por parte de gobiernos nacionales, o ya en el siglo XX, los golpes de Estado que conspiraron contra la autoridad constitucional; limitaron la consolidación y vigencia del modelo federal y ayudaron a profundizar la concentración del poder. Podemos agregar a dicho listado la ausencia de partidos nacionales con una genuina agenda federal, la desvirtuación del rol del Senado como cámara federal, etc.

El agregado de los factores arriba mencionados ha hecho que el federalismo argentino fuera poco menos que un proyecto trunco, por lo menos hasta la recuperación democrática de 1983. Por aquel entonces era muy difícil reconocer en los hechos la preexistencia de un país y un Estado federal.

Desde el año 1983 a la fecha, existen dos dimensiones analíticas prioritarias a las que vamos a dedicarle un principal interés. Ellas son la dimensión fiscal y la política, los dos elementos centrales a la hora de abordar todo federalismo.

En lo fiscal, venimos arrastrando de larga data la vigencia de una ley convenio de coparticipación federal que está vigente desde las postrimerías del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, y que ha sido remendada una enorme cantidad de veces.

En el medio, tenemos como un mojón ineludible la reforma constitucional de 1994, la que debiera haber posibilitado el nacimiento y consolidación de un nuevo federalismo. Dicha reforma emplazaba al Congreso de la Nación a sancionar hasta finales del año 1996 una nueva Ley Convenio de Coparticipación. Como ello no sucedió, hemos venido encontrando soluciones transitorias modificando a la vieja Ley N° 23.548, o a través de la firma de los denominados acuerdos fiscales federales, instrumentos intergubernamentales suscriptos por la Nación y las provincias que han generado una nueva categoría jurídica reconocida por nuestros tribunales bajo el nombre de derecho intrafederal. Estos entramados de acuerdos vienen a remediar de manera transitoria la ausencia de un pacto constitucional que aún no termina de nacer, después de dos décadas de espera.

Una explicación plausible de dicha mora inadmisible en legislar por parte del Congreso es la que sostiene que la cláusula prevista en el Art. 75 Inc. 2 de la Constitución es de (cuasi) imposible cumplimiento, dado que exige para la sanción de dicha norma la aprobación de la misma con una mayoría agravada por ambas cámaras, y también la adhesión unánime a la misma de las veintitrés Legislaturas Provinciales y la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La sanción de una norma en donde algunos ganan y otros pierden, unos se fortalecen y otros resignan una posición privilegiada, forman parte de una cultura política cooperativa y abierta al diálogo que hoy nos es ajena, y nos exige cierta cautela a la hora de abordar posibles cauces de solución para este intrincado problema.

La reforma constitucional del año 1994 también ha servido para institucionalizar un acuerdo fiscal federal ruinoso para las provincias. En la misma se consolida la pertenencia al gobierno federal del conjunto de los aranceles a la exportación e importación de bienes y de servicios. También, en la clásica división entre impuestos internos directos e indirectos, unos se coparticipan mientras que los otros –pertenecientes a las provincias– se desvirtúan en razón de situaciones excepcionales que se vuelven habituales y permanentes, y por ello también se coparticipan.

A ello se le agregan las asignaciones específicas como creación de dicha reforma cuya expresión máxima, pero no única, ha sido la detracción del quince por ciento de la masa coparticipable destinada a financiar el sistema previsional; u otras menores en cuantía como los Aportes del Tesoro Nacional que distribuye el Ministerio de Interior o el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano de Buenos Aires, entre los más significativos. Si bien esta asignación específica al ANSES está siendo gradualmente devuelta a las provincias a partir de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de 2015 (los casos de Córdoba, Santa Fe y San Luis), el impacto de esta medida en el sistema de reparto de recursos ha sido gravitante en el balance de poder entre los socios del federalismo argentino.

Terminamos añadiendo que durante más de una década los cálculos presupuestarios se formularon subestimando la inflación y los recursos impositivos generados, para que el enorme excedente pudiera ser redistribuido al margen de lo previsto por la ley anual de presupuesto, en base a las facultades legislativas delegadas que anualmente sancionaba el Congreso y habilitan al Jefe de Gabinete a su disposición, hasta hace tres años.

Todos estos factores acumulados, han terminado por debilitar las competencias provinciales -e incluso municipales- y por desdibujar el diseño de un federalismo mucho más prometedor desde el texto constitucional que desde la realidad cotidiana.

Si hay algo que caracteriza a todo federalismo es la necesidad de un cierto equilibrio entre quien recauda, quien lleva adelante determinadas competencias y quien ejecuta efectivamente el gasto. Se trata del principio financiero de correspondencia fiscal. Por supuesto que una correspondencia absoluta en materia fiscal no es posible, y ni siquiera deseable. Pero cierto equilibrio entre competencias, recursos y gasto es deseable en todo federalismo para evitar la dependencia política y un manejo discrecional de los fondos recaudados.

Al respecto, podemos tomar como referencia las cifras del Ministerio de Economía de la Nación del año 2015. Mientras que el gobierno nacional recauda el 82% de los ingresos, las provincias lo hacen en un 16% y los municipios en un exiguo 2%. Por el lado del gasto, la Nación ejecuta el 54%, las provincias el 44% y los gobiernos locales el 2%.

Dichas descompensaciones son exageradamente pronunciadas y la brecha entre ingresos y gastos por niveles ha exigido fuertes políticas de compensación, la mayoría atadas a criterios discrecionales. Este comportamiento fiscal se sostuvo hasta el cambio de gobierno en el año 2015. Desde esa fecha, un gobierno sin mayoría legislativa en ninguna de las Cámaras del Congreso de la Nación ha tenido que negociar y consensuar las políticas presupuestarias, tributarias y de financiamiento externo con los diferentes bloques legislativos, pero principalmente, la matriz negociadora de cada uno de los costosos acuerdos se ha definido en negociaciones con los gobernadores de provincias.

Agregando a este sombrío cuadro de situación un breve análisis de la dimensión política de nuestro federalismo, podemos allí identificar nuevamente fuertes distorsiones. Una de ellas es la sobre representación política de las provincias más pequeñas.

En la arquitectura constitucional argentina, la representación en el Senado de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es igualitaria: 3 senadores por cada distrito. Esta fórmula es una de las más radicales en este sentido, ya que la inmensa mayoría de los Estados federales suelen adoptar esquemas de representación proporcional en la Cámara Alta. Ahora bien, es en la Cámara de Diputados donde la sobre representación de las provincias más pequeñas es aún más marcada. Si bien el mandato constitucional determina que cada provincia tendrá una cantidad de representantes proporcional a su población, existen a la fecha disposiciones normativas heredadas del gobierno de facto del Presidente Bignone (1983) que determinan un piso de 5 (cinco) diputados por circunscripción.

En consecuencia, el sistema federal de Argentina sobre representa a los territorios sub poblados en mayor medida que la mayoría de los sistemas federales del mundo. En 1995, las 19 provincias menos pobladas del país contenían al 30% de la población nacional. Sin embargo, estas provincias controlan casi el ochenta por ciento del total de las bancas del Senado. Esta sobrerrepresentación también se extiende a la cámara baja del Congreso, la Cámara de Diputados, donde dichas provincias eligen más del cincuenta por ciento de los representantes.

Si bien todo federalismo es un sistema que compensa las asimetrías de poder regional dando a los socios con poco poder económico y baja densidad geográfica mayor peso en el gobierno nacional, en el caso argentino, este factor es fuertemente distorsivo del conjunto del sistema político, de la distribución de recursos y del diseño de políticas públicas.

Señalan Gibson y Calvo que todos los gobiernos, ya sean unitarios o federales, utilizan el gasto público para comprar, en mayor o menor medida, a sus votantes. Lo que queda demostrado para el caso Argentino es cómo el diseño federal vigente potencia el impacto de ese gasto público. Los presidentes garantizan la gobernabilidad y la viabilidad de sus proyectos de reformas en base a coaliciones estables sustentadas en la capacidad electoral de la provincia de Buenos Aires, junto con el apoyo en el Congreso de los distritos más pequeños, pobres y sobrerrepresentados[1].

Cuando la inversión económica requerida por cada unidad de apoyo político de un territorio sobre representado es mucho menor que la inversión requerida en un territorio subrepresentado, la dinámica de selección entre bases electorales “de alto mantenimiento” y “de bajo mantenimiento” se vuelve crucial en la elaboración de políticas públicas[2].

A cambio de este apoyo a las políticas nacionales por parte de los gobernadores de los distritos más pequeños, muchos de ellos pudieron evitar o morigerar el fuerte proceso de reformas y de modernización del Estado llevado adelante en la administración federal y en las provincias más grandes, que incluyeron un ajuste del sector estatal y un manejo crecientemente equilibrado de las cuentas públicas. Este tipo de coaliciones -relativamente estables- han quitado incentivos a las partes para proponer y llevar adelante nuevos arreglos institucionales ajustados a la reforma constitucional del año 1994[3].

En el país también conviven realidades provinciales heterogéneas en cuanto a la calidad institucional y a las reglas de juego políticas y electorales vigentes. La división y el equilibrio entre poderes, la independencia del poder judicial, la libertad de prensa y de acceso a la información pública, el manejo de los procesos electorales por parte de los oficialismos, etc., son parte de una agenda pendiente en muchas provincias argentinas. La reelección indefinida de gobernadores e intendentes, factores como el clientelismo, la captura del Estado y el uso electoral del empleo público, o la vigencia de sistemas electorales tramposos (ley de lemas, listas colectoras, etc.) son todos fenómenos del pasado que gradualmente hay que erradicar de la vida política de nuestras provincias y municipios.

Presidentes fuertes, gobernadores débiles, distritos con fuertes asimetrías, reformas parciales y selectivas a las administraciones provinciales, procesos de descentralización truncos, reglas de juego inestables y crecientemente discrecionales, parecen ser, en definitiva, las características que mejor describen el juego de intereses de los principales actores territoriales de nuestro federalismo.

III. Las relaciones intergubernamentales como tema prioritario en la agenda del federalismo que viene [arriba] 

Del capítulo federal de la reforma constitucional del año 1994 surgen dos ideas muy poderosas y que deben ser identificadas y puestas en valor.

Por un lado, la emergencia del diseño de un gobierno multinivel moderno y complejo, adaptado a los desafíos del presente y del futuro. Desde aquel momento contamos con cuatro niveles de gobierno autónomos, junto con la posibilidad de las provincias de crear regiones, de llevar adelante proyectos transfronterizos y de participar en la agenda de la cooperación internacional descentralizada, como así también la atribución que el Art. 74 Inc. 24 propone en materia de integración regional supraestatal.

La otra idea fuerza emanada de la reforma es la consolidación de un federalismo cooperativo. La Constitución nos empuja a la aprobación de la ley convenio de coparticipación; le impone una agenda legislativa de naturaleza federal al Congreso destinada a paliar las asimetrías y a promover un desarrollo armónico e integral del territorio; determina que todo proceso de descentralización de competencias debe surgir del acuerdo entre las partes intervinientes; plantea una gestión compartida de los recursos naturales; etc.

Un observador extraño de la realidad argentina podría perfectamente leer nuestro texto constitucional y pensar que el federalismo argentino se corresponde con las actuales tendencias y debiera garantizar el cumplimiento de las premisas básicas de autonomía de las partes, cooperación, solidaridad interterritorial, subsidiaridad y compensación de las posibles asimetrías.

¿Qué ha sucedido entonces para que el capítulo federal sea hoy una promesa incumplida? ¿Por qué existe una relación de tensión tan grande entre el texto de la norma y la realidad?

Quizás podamos apelar a una metáfora para intentar explicar este fenómeno. En el edificio constitucional de nuestro federalismo podríamos distinguir, como en la construcción de todo un edificio, la existencia de una arquitectura dura y una blanda.

La arquitectura dura está dada por los cimientos, la estructura, las paredes y aberturas, el techo, etc. Dicha arquitectura en nuestro país está garantizada por la reforma constitucional, por las propias constituciones provinciales y el régimen de las autonomías municipales, y demás dispositivos normativos que existen en la actualidad.

La arquitectura blanda, en cambio, es aquella que en un edificio proveen las conexiones de electricidad, las tuberías del gas, las cañerías del agua, el tendido de fibra óptica, etc. En términos federales dicha infraestructura esencial se denomina relaciones intergubernamentales. Son las normas las instituciones y los procedimientos que dan vida al federalismo, que exigen y, a su vez, consolidan una burocracia profesional altamente especializada.

Quizás en este aspecto es donde el federalismo argentino tenga mayores deudas pendientes de cumplir. Es necesario trabajar mucho en estos vínculos interjurisdiccionales que caracterizan a todo federalismo moderno y que dan cauce a los intereses y miradas de todos los actores territoriales, y que en nuestro país no existen, o bien son precarios, asimétricos e intermitentes. En Argentina, y salvo escasas excepciones, está todo por hacerse en la materia.

Cuando no existe este entramado de relaciones institucionalizadas, los vínculos entre los diferentes niveles de gobierno se tornan precarios e inestables, y cada cambio de autoridades es un volver a empezar de cero, un verdadero talón de Aquiles de toda política pública.

A su vez, en ese diálogo se desnudan las asimetrías en las capacidades técnicas de las partes. Quien maneja los recursos, tiene el personal más capacitado y un mejor acceso a la información cuenta con mayor capacidad de decisión. Esta situación se ve cotidianamente reflejada en las negociaciones entre el gobierno nacional y las provincias, y entre éstas últimas y sus municipios; y se traduce en una fuerte asimetría en el poder negociador entre las partes. Todo ello empuja hacia una informalización de las relaciones intergubernamentales y una personalización del vínculo entre quien pide y quien otorga, factores altamente distorsivos de un diálogo federal consolidado.

Existe en la materia relaciones intergubernamentales una importante área de vacancia teórica y un enorme trabajo por hacer desde las instituciones políticas. Quizás este sea el mayor desafío que enfrenta el federalismo argentino actual.

Notas [arriba] 

[1] Una interesante descripción acerca del fenómeno de estas provincias pequeñas, fuertemente dependientes del gobierno nacional, y sobre-representadas en el Congreso Nacional puede encontrarse en los trabajos: ABAL MEDINA, Juan Manuel y Julio CALVO. El federalismo electoral. Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina. Ed. Eudeba. Buenos Aires, Argentina, (2001); NOVARO, Marcos (2001), Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobierno en Argentina (1989-2000). LANZARO; Jorge. (ed.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina. Clacso, Buenos Aires, y BOTANA, Natalio - et al-. (1985) La Argentina electoral. Ed. Sudamericana, Buenos Aires.
[2] GIBSON, Edward y CALVO, Ernesto. Federalismo y sobrerrepresentación: la dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina. En CALVO, Ernesto y ABAL MEDINA, Juan Manuel. El federalismo electoral argentino. INAP – EUDEBA. Buenos Aires (2001). Págs. 179-204.
[3] BERNAL, Marcelo. Que veinte años no es nada…Un balance del federalismo argentino a dos décadas de la reforma constitucional de 1994. Revista Brumario N° 10. Secretaría de Investigación de la Universidad Siglo 21 (2015).