Coronavirus

Análisis de las restricciones por emergencia sanitaria

¿Es necesario declarar el estado de sitio?

Por Juan Marcelo Gavaldá*

Hace unos días, la Organización Mundial de la Salud OMS declaró pandemia al brote de Coronavirus COVID-19 originado en China y luego extendido al continente europeo, donde al presente ya ha causado miles de muertes.

Ante tal escenario, el Gobierno nacional amplió la emergencia pública en materia sanitaria y aconsejó a la población diferentes medidas de prevención sanitaria haciendo hincapié en que los ciudadanos no salieran de sus casas.[1]

Al mismo tiempo, las principales ciudades del país exhibían parques, plazas, cines, teatros, restaurantes, discotecas y shoppings abiertos y repletos de personas circulando como si nada sucediera, inclusive con presencia de turistas extranjeros provenientes de países con alta circulación del virus.

Ante la insuficiencia de las meras recomendaciones gubernamentales, se hacía inminente la adopción de un temperamento más riguroso por parte del Poder Ejecutivo en miras a salvaguardar la salud de la población.

Una vez que se registraron 97 casos de personas infectadas por Coronavirus y tres fallecimientos, antes de que la cantidad de casos comience a crecer y la situación se salga de control, el gobierno nacional dispuso mediante un decreto de necesidad y urgencia el aislamiento social obligatorio de toda la población desde el 20 de marzo y hasta el 31 de marzo de 2020, pudiendo prorrogarse conforme lo amerite la situación epidemiológica. [2]

Si bien el temperamento adoptado por el Poder Ejecutivo implica una seria restricción al derecho de reunión y de circulación, es inobjetable por donde se la mire, por cuanto las limitaciones se han establecido por estrictas razones de orden público, seguridad y salud pública.

Concretamente, en los considerandos de la norma dictada se invoca el art.12 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto establece que el derecho de circulación puede ser objeto de restricciones para proteger la salud pública.[3]

Asimismo, se hace referencia al art. 22, inc., 3 de la Convención Americana de Derechos Humanos que va en idéntico sentido.[4]

En otras palabras, se trata de una finalidad superior, la protección de la salud pública de la población, obligación inalienable del Estado nacional, máxime ante la inminencia de la verificación de casos concretos de circulación local de este peligroso virus cuya proliferación es susceptible de producir una grave crisis sanitaria en todo el territorio nacional.

En tal sentido, tampoco merece reproche alguno la utilización de un decreto de necesidad y urgencia para la implementación inmediata de estas medidas restrictivas, pues no cabe duda que la pandemia mundial del COVID-19 importa una circunstancia excepcional que hace imposible seguir el mecanismo ordinario de sanción de leyes; no versa sobre las materias expresamente vedadas ; fue decidido en Acuerdo General de Ministros , que lo han refrendado junto al Jefe de Gabinete y en su artículo 12 se dispuso dar cuenta a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso de la Nación.[5]

La norma en vigencia persigue el confinamiento de toda la ciudadanía en sus domicilios de residencia, con excepción de aquellas personas que deban prestar los servicios considerados esenciales, quienes están habilitados para circular.[6]

Industrias, comercios, hoteles, oficinas públicas y privadas han cerrado sus puertas hasta nuevo aviso y se han suspendido la totalidad de los eventos culturales, recreativos, deportivos, religiosos y de toda índole que estaban previstos para su realización en el período estipulado por la norma.

Sin perjuicio de destacar el acompañamiento y respaldo unánime de todos los sectores políticos para la adopción de esta medida y el ejemplar cumplimiento de la misma por parte de la gran mayoría de los argentinos, no es menos cierto que, tras siete días seguidos de controles permanentes en rutas, vías, espacios públicos, accesos y otros lugares estratégicos, está resultando muy difícil lograr que la totalidad de la ciudadanía cumpla con el aislamiento social, preventivo y obligatorio, pese al gran esfuerzo que están realizando las fuerzas de seguridad federales, la Policía de la Ciudad de Buenos Aires y las policías provinciales de las 23 jurisdicciones.

Se han librado miles de actas por la falta de cumplimiento de la medida sanitaria ordenada por el Poder Ejecutivo, se han iniciado miles de causas judiciales ante la Justicia Federal en los términos de los arts. 205 y 239 del Código Penal[7], se han retenido vehículos y se ha escoltado a cientos de automovilistas hasta sus domicilios para que cumplan allí con la cuarentena ordenada por el gobierno.

Los casos de resistencia a la autoridad, desobediencia civil y falta de responsabilidad ciudadana que se han visto en los últimos días denotan cierto grado de anomia[8] en algunos sectores de la población.

Automovilistas que se largan a circular por las autopistas sin estar alcanzados por las múltiples excepciones previstas en el decreto y que al ser interrogados en los puestos de control policial esgrimen excusas de lo más inverosímiles para justificar su violación a la cuarentena ordenada por el gobierno.

Dos ciudadanos argentinos que, al regresar al país por el Aeropuerto Internacional de Ezeiza procedentes de la ciudad de San Pablo, considerada zona de riesgo, y ser informados sobre la cuarentena que debían guardar, patearon puertas, insultaron y desobedecieron a los oficiales de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, llegando a tirarse al piso y a quitarse los barbijos que llevaban puestos para escupir al personal policial.[9]

La conducta de estos pasajeros, la cantidad de automóviles que desfilaron por la Autovía 2 rumbo a la costa atlántica en plena cuarentena y las interminables filas de automóviles que todos los días pretenden ingresar en la Capital Federal nos llevan a plantearnos cuales son las herramientas más efectivas con las que puede contar el gobierno nacional para lograr el cumplimiento del aislamiento social obligatorio a fin de enfrentar esta potencial crisis sanitaria.

En España existen otras instancias previas a la declaración del estado de sitio como son el estado de alarma y el estado de excepción.[10]

El estado de alarma puede ser declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados.

El estado de excepción es declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados y su duración no puede exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.

En otras palabras, en el sistema español, el estado de alarma lo decreta el Gobierno, mientras que los de excepción y de sitio necesitan mayoría en el Congreso.

En nuestro país, durante el período comprendido entre los años 1949 y 1955 en los que estuvo vigente el texto constitucional aprobado por la Convención Reformadora de 1949, además del estado de sitio, podía declararse el estado de prevención y alarma en caso de alteración del orden público que amenace perturbar el normal desenvolvimiento de la vida o de las actividades primordiales de la población.[11].

En la vecina Chile, el art. 39 de su Constitución Política prevé diferentes situaciones de excepción, como ser guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado.[12] Dentro de tales escenarios de excepcionalidad, el toque de queda es una práctica gubernamental consistente en prohibir el tránsito y la circulación en la vía pública a partir de determinado horario, generalmente nocturno.

En las últimas horas, algunos municipios de la Provincia de Buenos Aires han dispuesto medidas extraordinarias con restricción horaria y control de circulación, incurriendo en toques de queda virtuales, ejecutados a partir del sonar de las sirenas de los bomberos voluntarios que indican el cierre de los comercios.[13]

Lo cierto es que, más allá de la loable finalidad sanitaria perseguida, dichas prácticas constituyen temperamentos aislados e inconsultos que no están autorizadas por ninguna norma. Ni el Gobierno nacional, ni el Bonaerense han autorizado a los municipios para ordenar tales restricciones.

Tal como se ha visto, las figuras analizadas precedentemente son extrañas a nuestro ordenamiento jurídico.

En tales condiciones, el único instrumento de aplicación excepcional con el que cuentan las autoridades nacionales es la declaración del estado de sitio como una forma efectiva para poder tomar el control de la situación. Ello así por cuanto la aplicación de este instituto, a más de la suspensión de las garantías constitucionales, permitiría al Poder Ejecutivo arrestar personas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación.[14]

A su vez, la declaración del estado de sitio puede abrir la puerta al empleo subsidiario de elementos de combate de las Fuerzas Armadas en operaciones de seguridad interior, posibilidad que, si no rige previamente el estado de sitio, se encuentra vedada.[15]

No debe olvidarse que el Congreso se encuentra dentro del periodo ordinario de sesiones, de modo tal que, de echarse mano a esta herramienta constitucional, la declaración debe ser decidida por ley del Congreso.[16]

Llegado el caso, debería determinarse la conveniencia o no de hacer sesionar en sus respectivos recintos a los 257 diputados y 72 senadores en medio de una crisis sanitaria ya que ello podría resultar inconveniente en términos de las prevenciones pretendidas. [17]

De juzgarse inconveniente la reunión de los legisladores, nada obstaría a que el Poder Ejecutivo declare el estado de sitio por decreto y cuando las circunstancias así lo permitan, el Congreso Nacional decida si lo aprueba o lo suspende.

En lo personal entiendo que existe resquemor a la utilización de esta herramienta, porque la idea de suspender derechos constitucionales está asociada en el ideario colectivo al recuerdo de las seis interrupciones al orden constitucional que sufrió nuestro país, pues no debe olvidarse que los gobernantes de facto fueron quienes más aprovecharon este instrumento para imponer su autoritarismo.

En efecto, la dictadura militar iniciada en 1976 prorrogó el estado de sitio decretado durante el gobierno de María Estela Martínez por siete años y medio, hasta octubre de 1983.[18]

Sin dudas,la etapa mas critica de la historia argentina en materia de violaciones a los derechos humanos, tuvo lugar durante dicho periodo, siempre bajo la vigencia del estado de sitio.

Asimismo, se encuentra latente el recuerdo de la crisis económica, política y social de fines de 2001, cuando el Presidente De La Rúa, jaqueado por los violentos desbordes sociales, anunció al país el dictado de esta medida con la finalidad de controlar la situación, y, muy por el contrario, el descontento de la población frente al estado de sitio fue de tal magnitud que la situación terminó por desmadrarse, acelerándose la caída de su gobierno[19].

Entiendo que el gobierno ha evitado hasta ahora hacer uso de esta herramienta, guardándose la posibilidad de disponerla más adelante[20], solo en el caso de verificarse escenarios mucho más complejos como ser, el de un considerable incremento en los casos de reticencia ciudadana a cumplir con el aislamiento social obligatorio o bien el caso de producirse eventuales desbordes sociales como un derivación de la necesaria paralización temporaria de las actividades económicas, supuestos que indudablemente implicarían un estado de conmoción interior que habilitaría al dictado del estado de sitio.

En tal sentido, la estrategia gubernamental adoptada hasta el momento se observa adecuada y prudente pues, no está previsto por el momento declarar el estado de sitio y, justamente a fin de evitar eventuales desbordes sociales, se está recurriendo al instrumento militar, no para realizar tareas de seguridad interior que le están vedadas, sino para realizar loables operaciones de apoyo a la comunidad con el objeto de llevar a cabo la distribución de alimentos en los sitios más postergados.[21]

Hago votos para que la empatía y la solidaridad de nuestro pueblo se pongan de manifiesto a través del cumplimiento estricto del aislamiento social obligatorio ordenado por el Poder Ejecutivo, de modo tal que se torne innecesaria la declaración del estado de sitio. Apelo para ello al sentido de pertenencia a la gran nación que somos.

Notas

* Funcionario de la Justicia Federal Contencioso Administrativo. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad de Belgrano, Catedra del Dr. Maraniello. Miembro de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.

[1] Mediante el decreto Nro. 260 del 12 de marzo de 2020 se amplió la emergencia pública en materia sanitaria declarada por la ley 27.541 por el término de un año.
[2] El decreto de necesidad y urgencia Nro. 297 del 19 de marzo de 2020 ordenó el aislamiento social obligatorio para todos los habitantes del país, o quienes se encuentren en el mismo en forma temporaria; estableciendo que quienes infrinjan el temperamento adoptado serán denunciados ante la autoridad competente, en los términos previstos por los artículos 205, 239 y concordantes del Código Penal
[3]  El artículo 12 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos establece lo siguiente: 1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia.  2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio. 3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto.
[4] El art.  22 de la Convención Americana de Derechos Humanos se refiere específicamente al derecho de circulación y de residencia, en los términos siguientes: “1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones legales. 2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio. 3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás. 4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público.”
[5] El art. 99 , inc. 3 de la Constitución Nacional establece lo siguiente: “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.”
[6] En fecha 21 de marzo de 2020, el Sr. Juez a cargo del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal, en la causa Nro. 19.200/20, declaró constitucionalmente válido el Decreto de necesidad y Urgencia Nro. 297/20 que dispuso la cuarentena en toda la República y la razonabilidad de las medidas restrictivas impuestas de manera excepcional para hacer frente a la pandemia del COVID-19.
[7] El art. 205 del Código Penal establece que será reprimido con prisión de seis meses a dos años, el que violare las medidas adoptadas por las autoridades competentes, para impedir la introducción o propagación de una epidemia. A su vez, el art.  239 del mismo cuerpo legal dispone que será reprimido con prisión de quince días a un año, el que resistiere o desobedeciere a un funcionario público en el ejercicio legítimo de sus funciones o a la persona que le prestare asistencia a requerimiento de aquél o en virtud de una obligación legal.
[8] La Real Academia Española define a este término con dos acepciones, a saber: “1. Ausencia de ley. 2. Conjunto de situaciones que derivan de la carencia de normas sociales o de su degradación.” (información disponible en https://dle.rae.es/anomia).
[9]  Ver nota y videos denominados Coronavirus | Llegaron en un vuelo y hasta se tiraron al piso para no ser aislados: los detuvieron, publicada: 23/03/2020, 17:08hs y disponible en https://tn.com.ar/ sociedad/c oronavirus- llegaron-en -un-vuelo -y-hasta-se -tiraro n-al-piso-para-no -ser-ais lados-los-det uvieron_1049 439.
[10]  El art. 116 de la Constitución española de 1978 establece todo lo siguiente:
“Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
1. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
2. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos de este, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
3. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.
4. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados.
Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.
5. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.”
[11]  El art. 34 de la Constitución Nacional, cuyo texto fue aprobado en 1949, disponía lo siguiente: “En caso de conmoción interior o de ataque exterior, que ponga en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso, respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir del territorio argentino. Podrá declararse asimismo el estado de prevención y alarma en caso de alteración del orden público que amenace perturbar el normal desenvolvimiento de la vida o las actividades primordiales de la población. Una ley determinará los efectos jurídicos de tal medida, pera esta no suspenderá, sino que limitará transitoriamente las garantías constitucionales en la medida que sea indispensable. Con referencia a las personas, los poderes del presidente se reducirán a detenerlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio por un término no mayor de treinta días.”
[12] Hago notar que la Constitución Política de Chile prevé los estados de emergencia y de calamidad en atención a que este país se encuentra ubicado dentro del denominado “Círculo de fuego del Pacífico”, donde suelen ocurrir terremotos y tsunamis generadores de condiciones que habilitan la excepcionalidad.
[13]  Lara, Rodolfo Coronavirus en Argentina: ya son once los municipios bonaerenses que dictaron sus propios “toques de queda. Diario Clarín. Edición del 25 de marzo de 2020.
[14] El Art. 23 de la Constitución Nacional dice textualmente: “En caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir del territorio argentino.
[15]  La Ley de Seguridad Interior Nro. 24.059 en su art 31 dispone que: “… las fuerzas armadas serán empleadas en el restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional, en aquellos casos excepcionales en que el sistema de seguridad interior descrito en esta ley resulte insuficiente a criterio del presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2.”
Luego, el art 32 establece que: “A los efectos del artículo anterior el presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el artículo 86, inciso 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio.”
[16]   De conformidad con lo estipulado en el art. 75, inc. 29 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso de la Nación la declaración del estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.
[17]  Ybarra, Gustavo. Tensión en el Congreso, el Senado no quiere sesionar en medio de la crisis. La Nación. Edición del 25 de marzo de 2020. 
[18] Ventura, Adrián. El estado de sitio, en su cuarta versión desde el regreso democrático. La Nación. Edición del 20 de diciembre de 2001. Disponible en https://www.lanacion.c om.ar/politica/el-est ado-de-sitio-e n-su-cuart a-version-d esde-el-regre so-democratico-n d360745.
[19] La noche del 19 de diciembre de 2001, a través del dictado del Decreto Nro.1678, se declaró el estado de sitio en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con fundamento en que los actos de violencia colectiva (tumultos y saqueos) implicaban un estado de conmoción interior.
[20] Dapelo, Santiago.Coronavirus: el Gobierno evalúa extender la cuarentena y el estado de sitio La Nación. Edición del 22 de marzo de 2020.
[21]  Mediante el Decreto 1691 del 22 de noviembre de 2006 se aprobó la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas. Conforme a dicha directiva, en el marco general de los intereses que hacen a la Defensa Nacional, debe considerarse misión subsidiaria del instrumento militar, la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de países amigos ante casos o situaciones de catástrofes, desastres naturales o cualquier otra circunstancia que se determine con arreglo a las leyes vigentes.