Uso de las reservas del Banco Central en Argentina
Por Ricardo W. Beller y
Ricardo F. Ramirez Calvo y
Agustina M. Ranieri y
Maria L. Schiariti
A partir de la creación del Fondo del Bicentenario mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 2010/2009 del Poder Ejecutivo Nacional se inició un intenso debate en torno al uso de las reservas del Banco Central para el pago de deuda soberana.
1. Fondo del Bicentenario: uso de reservas para pagar deuda a organismos internacionales y acreedores privados [arriba]
En diciembre de 2009, mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 2010/2009 del Poder Ejecutivo Nacional (el “DNU 2010”) el Poder Ejecutivo creó el “Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad”, el cual sería fondeado con “reservas de libre disponibilidad” del Banco Central de la República Argentina (el “Banco Central”). A esos efectos, el DNU modificó la Ley N° 23.928 (denominada la “Ley de Convertibilidad”) para incorporar la posibilidad de aplicar las reservas del Banco Central al pago de deuda pública (la cual incluirían no sólo la deuda con organismos financieros internacionales, sino también deuda con acreedores privados). Una vez modificado, el art. 6 de la Ley N° 23.928 dispondría que: “Las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales y al pago de servicios de la deuda pública del Estado Nacional”.
Argentina reestructuró el 76% de su pasivo con acreedores privados en el año 2005. La intención del Gobierno Nacional era poder lanzar en los próximos meses la nueva oferta de reestructuración para el canje de deuda en default que se encuentra en manos de los bonistas que no entraron en el canje del 2005 (holdouts). En este contexto, la creación de un fondo específicamente afectado al pago de los vencimientos del año 2010 colocaría al país en una mejor posición para negociar el nuevo canje de deuda.
El DNU 2010 ordena al Banco Central transferir reservas al Tesoro Nacional por US$ 6.569 millones para integrar el Fondo del Bicentenario, de los cuales US$ 2.187 millones serían aplicados a vencimientos con organismos internacionales y US$ 4.382 millones a vencimientos con tenedores privados. Como contraprestación, el Banco Central recibiría una letra denominada en dólares con vencimiento a los diez años.
La creación del Fondo del Bicentenario, y más importante aún, la intención de fondear el mismo con reservas del Banco Central, ha generado un intenso debate que involucra a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
2. Antecedentes [arriba]
Conforme dispone su Carta Orgánica (Ley N° 24.144), la misión primaria y fundamental del Banco Central es preservar el valor de la moneda. Esta norma se complementa con lo establecido en la Ley N° 23.928, que dispone que las reservas: deben ser aplicadas a respaldar el 100% de la base monetaria(1), son inembargables y sólo pueden aplicarse a los fines previstos en la ley.
La Constitución Nacional establece que “corresponde al Congreso arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”(2). En consecuencia, el pago de deuda es una facultad que corresponde al Poder Legislativo.
La Constitución Nacional dispone que el Poder Ejecutivo “no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” (artículo 99, inc. 3). Esta prohibición general cede sólo ante circunstancias excepcionales tales como la imposibilidad por parte del Congreso de la Nación para funcionar como tal, o que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que resulte incompatible con el tiempo que demanda el trámite normal de las leyes, en cuyo caso se faculta al Poder Ejecutivo a dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (“DNU”).
Una vez dictado por el Poder Ejecutivo, el DNU debe ser sometido a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, conforme al trámite regulado por la Constitución Nacional y a las disposiciones de la Ley N° 26.122. La Comisión deberá pronunciarse acerca de la validez o invalidez del DNU y elevar su dictamen a cada cámara para su tratamiento. Las cámaras deben tratar expresamente y votar la aceptación o el rechazo del DNU. Los DNU tienen plena vigencia salvo que o hasta tanto sean rechazados por ambas cámaras en el marco del trámite de aprobación del DNU, o bien derogadas por el Congreso conforme a sus facultades ordinarias relativas a la derogación de normas.
A fines del año 2005, a los efectos de cancelar la totalidad de la deuda con el Fondo Monetario Internacional (“FMI”) por el monto de US$ 9.530 millones, el Poder Ejecutivo emitió un DNU que modificó la Ley N° 23.928 para permitir que las reservas excedentes (luego de cubierta la base monetaria) pudieran utilizarse para pagar deuda contraída con organismos internacionales. Este pago al FMI constituye un antecedente en el cual se usaron las reservas del Banco Central para pagar deuda.
El pago al FMI se implementó a través del DNU N° 1599/2005 dictado por el Poder Ejecutivo, mediante el cual (i) modificó el art. 5 de la Ley N° 23.928 introduciendo el concepto de “reservas de libre disponibilidad”, siendo éstas las reservas que excedan el respaldo del 100% de la base monetaria; y (ii) modificó el art. 6 de la Ley N° 23.928, que quedó redactado de la siguiente manera: “Siempre que resulte de efecto monetario neutro, las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales”.
El DNU N° 1599/2005 fue ratificado por Ley N° 26.076. En base a estas normas, se canceló la deuda de la Argentina con el FMI usando las reservas del Banco Central. El pago se realizó en enero de 2006.
3. El debate por el uso de las reservas [arriba]
El actual conflicto se inició cuando el presidente del Banco Central, Martín Redrado, se opuso a cumplir la disposición del DNU 2010 que ordenaba la transferencia de reservas del Banco Central al Fondo del Bicentenario. Entre otros argumentos sostenía que la transferencia de las reservas podría resultar en un alto riesgo de embargo de los fondos por parte de los acreedores de títulos en default (holdouts) que obtuvieron sentencias favorables en procesos contra la República Argentina e intentaron su ejecución, teniendo en cuenta que: (i) los fondos serían destinados al pago de deuda con acreedores privados que, conforme a las leyes del Estado de Nueva York (donde tramita una parte significativa de los juicios contra la Argentina por la deuda en default), podrían ser considerados como pagos para "fines comerciales" que no gozan de inmunidad soberana; y (ii) la transferencia de las reservas fue dispuesta por el Poder Ejecutivo sin la intervención del Congreso, lo cual confirmaría la teoría del “alter ego” esgrimida por los holdouts, que considera al Banco Central como un instrumento del Poder Ejecutivo que sigue directamente sus instrucciones, por oposición a una entidad independiente en los términos que dispone la Carta Orgánica del Banco Central.
Conforme a lo establecido en la Carta Orgánica, el Banco Central es una entidad autárquica del Estado Nacional que no está sujeta a órdenes, recomendaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo(3). En consecuencia, la orden contenida en el DNU para transferir las reservas al Fondo del Bicentenario vulneraría el principio de independencia y autonomía del Banco Central que constituye una de las defensas básicas para resistir las acciones de los acreedores de la Argentina.
Las principales diferencias entre el uso de reservas para pagar al FMI el año 2006 y el Fondo del Bicentenario son las siguientes: (i) el pago al FMI fue instrumentado mediante un DNU que luego fue ratificado por una ley del Congreso, mientras que la transferencia de reservas para constituir el Fondo del Bicentenario aún no fue considerada por el Congreso; y (ii) la cancelación de la deuda con el FMI consistió en un pago realizado a un organismo multilateral de crédito, mientras que el Fondo del Bicentenario está destinado a cancelar deuda con acreedores privados (además de pagar a organismos internacionales).
El conflicto resultó en la remoción del Sr. Redrado como presidente del Banco Central. La Juez Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, María José Sarmiento, emitió una medida cautelar suspendiendo la transferencia de las reservas del Banco Central al Fondo del Bicentenario hasta tanto el asunto sea considerado por el Congreso. La sentencia fue confirmada por la Cámara de Apelaciones. Con el fin de revertir dichos fallos y someter el asunto a consideración de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo interpuso un recurso extraordinario federal. El recurso fue concedido el 24 de febrero con efecto devolutivo, por lo cual la medida cautelar que suspende la transferencia de las reservas continuará vigente hasta tanto sea considerada por la Corte Suprema.
El debate por el uso de las reservas del Banco Central aún continúa y será tratado por el Congreso en los próximos días.
Notas:
(*)Síntesis informativa publicada originalmente en Marval News, Nº 91. Ricardo W. Beller y Ricardo F. Ramirez Calvo son Socios y Agustina M. Ranieri y Maria L. Schiariti son asociadas de Marval, O'Farrell & Mairal.
(1)Artículo 4 de la Ley N° 23.928: “Las reservas del Banco Central de la República Argentina en oro y divisas extranjeras serán afectadas a respaldar hasta el 100% de la base monetaria”.
(2)Conf. art. 75, inc. 7 de la Constitución Nacional.
(3)Conf. arts. 1 y 3 de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina, Ley N° 24.144.
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