Organismos estatales y personas con discapacidad

Comentario al Decreto N° 698/2017

Juan Antonio Seda

Una norma que mantiene el apego burocrático [arriba] 

Sabemos lo importante y necesario que resulta que los gobiernos desarrollen políticas específicas que fortalezcan la promoción de derechos de las personas con discapacidad. Pero eso no equivale necesariamente a avalar la creación de nuevas oficinas públicas, algo a lo que nos tiene acostumbrados la dirigencia política argentina. Cambian los gobiernos pero se mantiene la vocación de fundar nuevos entes burocráticos y habilitar más cargos en la planta funcional. Aquí analizaremos brevemente la vía elegida por el Gobierno nacional para abordar este tema, manteniendo aquel interrogante latente acerca de si, efectivamente, la proliferación burocrática constituye una modalidad adecuada para el fortalecimiento de las políticas de igualdad de oportunidades. Para tener un panorama amplio será fundamental no perder de vista la continuidad en las políticas estatales, que en este punto se consolida más allá de los cambios de gestión entre los diferentes partidos políticos.

Las preguntas iniciales surgen a propósito de un reciente decreto de necesidad y urgencia del pasado 5 de septiembre de 2017. Se trata del Decreto (PEN) Nº 698/2017, cuya principal consecuencia es la creación de una nueva Agencia Nacional de Discapacidad. Por medio de ese decreto se crea, además,el Instituto Nacional de las Mujeres (INAM), pero aquí nos concentraremos solamente en la agencia. Esta nueva entidad viene a reemplazar a la antigua CONADIS, lo cual motivó una serie de dudas en el ambiente ligado a la discapacidad, ya que se trata de una Comisión con una tradición de más de treinta años. La Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas con Discapacidad[1], conocida por sus siglas, fue creada hace treinta años, a través del Decreto (PEN) Nº 1101/1987 y dependía directamente del Presidente de la Nación, en aquel momento, Raúl Alfonsín. Esta dependencia funcional se modificó en 1992, pero la CONADIS siguió en tareas, así como con todos los gobiernos subsiguientes, cambiando de área pero sumando funciones.[2]

Una de las más importantes funciones de la CONADIS era la de presidir el Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad, que surge de la Ley Nº 24.901. Aquella norma, sancionada en el año 1997, constituye la mayor garantía para la cobertura de las prestaciones que requieran las personas con discapacidad en materia de salud, educación, rehabilitación, asistencia y terapéuticas educativas. Ese directorio que dirige el sistema de prestaciones es muy importante por la participación de los actores estatales y de la sociedad civil. La presidencia del Directorio implicaba, además, que desde allí se convocaran y tuvieran lugar en la sede de ese organismo, pero se trata de una instancia que excede a la propia Comisión o incluso a la Agencia, ya que opera sobre el funcionamiento de la Ley Nº 24.901.

Otra de las funciones que tenía la CONADIS consistía en ser el organismo que diseñaba y ejecutaba programas para promover los derechos de las personas con discapacidad a partir del financiamiento de la Ley Nº 25.730 (usualmente conocida como la Ley de Cheques). Con lo recaudado por multas se pagaban proyectos para la compra de equipamientos, construcción y adecuación de servicios para personas con discapacidad, adquisición de vehículos para el transporte que se requiera en instituciones y proyectos laborales. Para tales fines se giraba el dinero a municipios, entes estatales, personas con discapacidad u organizaciones de la sociedad civil. Es una cuestión delicada, ya que requiere de una auditoría idónea y permanente para conocer el destino de esos fondos públicos. A continuación sintetizaré la función de cada una de estas áreas, que deben mantener su funcionamiento y su integración por parte de las asociaciones representativas.

Las funciones que requieren continuidad [arriba] 

A pesar de la gran cantidad de falencias que presenta esta nueva Agencia –en particular, en la instrumentación jurídica de su creación–, cabe decir que no es muy diferente a la oficina que viene a reemplazar. Deberíamos advertir entonces que muchas de las críticas altisonantes que circularon recientemente tienen más que ver con una intencionalidad partidaria y electoral que con un análisis ecuánime. Trataré de presentar aquí otras críticas, lo mejor fundadas que sea posible, pero lejos de la disputa política coyuntural e incluso insistiendo en que se trata de un tema de tanta trascendencia que debe quedar alejado de la especulación electoral y más aún del uso propagandístico por parte del gobierno de turno. El Decreto (PEN) Nº 698/2017 designa a la Agencia Nacional de Discapacidad como continuadora de las competencias que tenía la CONADIS. Por lo tanto, su labor consiste genéricamente en diseñar, coordinar y ejecutar las políticas públicas en materia de discapacidad. Además de la continuidad en las políticas, la norma sostiene la estabilidad laboral del personal que ya estaba designado prestando servicios en cualquiera de las formas contractuales. Este decreto expresa que el personal que allí trabaja podrá continuar con sus tareas sin ninguna clase de modificación que ponga en riesgo la continuidad en sus respectivos cargos.

Agrega una función fundamental que antes estaba en el Ministerio de Desarrollo Social: la agencia se ocupará de dirigir el proceso de otorgamiento de las pensiones por invalidez. Se trata de una función que provocó ásperas críticas, ya que hay denuncias por pensiones otorgadas sin la acreditación de los requisitos legales. Como pretendida reacción contra esos posibles actos de corrupción, el gobierno llevó adelante una quita indiscriminada de beneficios, lo cual provocó un legítimo reclamo de la sociedad en general y, particularmente, de las organizaciones defensoras de los derechos de las personas con discapacidad. La Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales había sido creada por el Decreto (PEN) Nº 1455/1996 y dependía de la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación, siendo ahora transferida a la Secretaría General también de la presidencia, dentro de esta nueva Agencia Nacional de Discapacidad. Es importante aclarar que este Decreto (PEN) Nº 698/2017 transfiere a la Agencia solamente las pensiones no contributivas (PNC) por invalidez, pero no disuelve la Comisión Nacional de Pensiones no Contributivas. En aquel organismo se mantiene la competencia para la definición de muchas otras pensiones no contributivas(por ejemplo, para madres de más de siete hijos, ex combatientes o personas que hubieran obtenido un premio nacional). He aquí un efecto paradójico: esta transferencia implica que la nueva Agencia deberá contar con equipos técnicos y administrativos para hacer frente a esta obligación para una tarea que ya tenía cubierta esa necesidad. O sea, se duplica la gestión en cuanto a lugares de atención y personal.

La estructura de la CONADIS y que ahora se transfiere a la Agencia Nacional de Discapacidad está integrada por las siguientes áreas:

o Directorio del Sistema Único

o Comité Técnico

o Comité Asesor

o Comité Coordinador de Programas

o Consejo Federal de Discapacidad

o Observatorio sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

Posiblemente, la instancia más importante que funciona dentro de la CONADIS (y en el futuro en la Agencia) es el Directorio del Sistema Único, el ente regulador de esa compleja y necesaria red de prestaciones. El Directorio funciona en la CONADIS, pero está conformado por los representantes de todos los organismos estatales obligados por la Ley Nº 24.901 y también por dos representantes de las instituciones sin fines de lucro prestadoras de servicios. Esta conformación surge del Decreto (PEN) Nº 1193/1998 que reglamenta precisamente a la Ley Nº 24.901.

Acerca de la utilización de los fondos provenientes de la Ley Nº 24.452, ya mencionada antes como Ley de Cheques, existe un Comité Coordinador de Programas, que tiene representación de organismos estatales pero también de dos instituciones sin fines de lucro. La función de este Comité Coordinador es analizar y evaluar los proyectos que se presentan al organismo, para dar el visto bueno y aprobar si correspondiere a los que cumplen con las exigencias. En cuanto al referido Comité Técnico, se trata de un órgano de la CONADIS que está conformado por los representantes de los organismos estatales con competencia en el área y cuya función es la de coordinar las acciones de discapacidad en los diferentes organismos estatales. Los representantes son funcionarios de los diferentes ministerios y se reúnen mensualmente. En cambio, el Comité Asesor está solamente conformado por representantes de las instituciones sin fines de lucro en discapacidad, que no reciben un salario por esa labor. El reglamento para el funcionamiento es aprobado por la presidencia de la CONADIS y la función de este Comité es representar a la sociedad civil. De ese ámbito surge, a través de una votación, quiénes serán los representantes en el Directorio, en el Comité Coordinador de Programas y en el Observatorio. En cuanto al Observatorio de los Derechos de las Personas con Discapacidad, su sentido fue cuestionado en diferentes oportunidades porque no se justifica que esa instancia funcione dentro del propio organismo del Poder Ejecutivo Nacional al que se debería controlar y fiscalizar.

El Comité Federal de la Discapacidad (COFEDIS) fue creado por Ley Nº 24.657 en el año 1996 y tiene el mismo tipo de operatividad que otros consejos federales (por ejemplo educación, salud), ya que su objetivo es promover la coordinación y articulación de políticas en materia de discapacidad con las diferentes jurisdicciones. Concurren a estas reuniones los representantes provinciales, pero con los actuales medios de comunicación no necesitan de la asistencia personal, si bien estos encuentros tienen bastante frecuencia y logran una nutrida participación de funcionarios. Claro que una crítica al dispendio del erario público en una nutrida agenda de viajes de agentes estatales no se limita a este campo, lo cual no quita que deba ser señalada y denunciada.

Entre las funciones de esta Agencia se destacan la de elaborar y evaluar un plan nacional de inclusión para personas con discapacidad. Se trata de una idea fuerza muy noble pero que no dice mucho, ya que la igualdad de las personas no podría nunca estar contenida en un “plan”. De hecho, una de las críticas de algunas organizaciones defensoras de los derechos de las personas con discapacidad, así como de fuerzas políticas opositoras, ha sido que el actual gobierno anunció un presunto “plan nacional” pero del cual nada se conoció. Considero que la principal falencia no está en la ausencia de ese plan, sino en la falsa creencia de que puede existir uno que realmente produzca efectos favorables. En este punto, los creyentes en la efectividad de la injerencia estatal a través de estas oficinas van a coincidir en defender organismos como la CONADIS o ahora la Agencia Nacional de Discapacidad. Hay una continuidad directa entre ambas entidades, más allá del cambio de nombre. Hay objetivos genéricos como “ejecutar las acciones necesarias para garantizar que las personas en situación de discapacidad puedan ejercer de manera plena sus derechos”, una apreciación tan amplia y bien intencionada como ambigua e inútil. ¿Hace falta que se sostenga la estructura de un organismo estatal para llevar adelante ese objetivo? Quizás la pregunta correcta es si es realmente posible que una oficina burocrática cumpla tal tarea. Si no es posible, no se entiende la necesidad de su creación.

Uno de los puntos más álgidos de esta nueva Agencia Nacional de Discapacidad está expresado en el último párrafo del primer artículo del decreto, cuando dice que “tendrá autarquía económico financiera y personería jurídica propia”. Aparentemente, se estaría intentando crear un organismo autárquico por decreto, lo que resulta exorbitante para esta clase de norma. Hay que aclarar que algunos expertos administrativistas aceptan que el Poder Ejecutivo Nacional ostente esta competencia[3], mientras que otros consideran que esta clase de entes deben necesariamente ser creados por el Poder Legislativo[4]. Es evidente que el gobierno optó por la postura amplia a favor de la competencia del Presidente de la Nación para crear esta agencia estatal.

Más allá del debate jurídico, las autoridades políticas debieron haber considerado la necesidad de generar legitimidad entre las personas con discapacidad y sus asociaciones. Ha sido precisamente el movimiento asociativo el que presionó durante décadas en todo el mundo para lograr avances en las legislaciones y los beneficios. Seguramente la tramitación de una ley hubiera demorado más tiempo, pero el resultado sería el producto de un mayor debate y su consecuente consenso. Asimismo, la autarquía de esta Agencia provoca cierta perplejidad, ya que no se comprende que se resolviera constituir un ente autárquico sin un cuidadoso y gradual proceso de debate en el cual participen las organizaciones representativas de las personas con discapacidad. Es otro motivo por el cual corresponde constituir esta Agencia a través de una ley del Congreso de la Nación, lo cual permite un mayor debate y participación de la sociedad.

¿Cuál era la urgencia? [arriba] 

La creación de esta Agencia es una continuidad en la política del Estado Nacional. Resulta innegable que se necesitan políticas de acción positiva y el Estado debe estar presente en ello, pero no deberíamos asumir que eso implica crear nuevos cargos ni organismos en la administración pública. Un verdadero cambio sería cumplir los objetivos de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad sin necesidad de ampliar la burocracia estatal, generalmente caracterizada por su ineficiencia y sospechas de corrupción. He aquí una oportunidad perdida por el Gobierno nacional para mostrar una diferencia con gestiones anteriores. La transferencia de las competencias en materia de prensiones por discapacidad no es en sí misma una mala idea, ya que quedó demostrada la carencia de idoneidad del Ministerio de Desarrollo Social para esa labor. No hace falta mencionar que es un tema de alta complejidad y litigiosidad, como quedó en evidencia cuando hace unos meses el Gobierno nacional recortó pensiones y sufrió un revés por la reacción de la sociedad en esta materia y tuvo que reconsiderar la postura inicial.

Uno de los aspectos más cuestionables de la norma es su instrumentación a través de un decreto de necesidad y urgencia. Se ha prescindido del Congreso de la Nación de una forma poco decorosa, lo cual le quita legitimidad a la nueva Agencia. Esto acarrea una inexcusable falta de convocatoria a las organizaciones de la sociedad civil en la creación de la Agencia. Es desacertada la aparición intempestiva de este decreto sin una consulta previa a organizaciones ni a expertos. La omisión del Estado argentino en convocar y consultar a las organizaciones representativas podría derivar en su responsabilidad internacional por restringir el derecho a la participación que contiene la Convención sobre los Derechos sobre las Personas con Discapacidad.

Es curioso el fundamento que este decreto plantea en dos de sus considerandos, donde expresa que es tan urgente el imperativo que acarrea la integración plena y la participación efectiva, que hace preferible esta clase de norma a una que sancione el Poder Legislativo de la Nación. No se entiende cuál es la urgencia y deberíamos confiar en que el Congreso de la Nación declare la invalidez del decreto, de acuerdo al inciso 3º del artículo 99 de la Constitución Nacional. Es absurdo crear una Agencia por decreto de necesidad y urgencia cuando existe y funciona un organismo que lleva adelante las competencias que la ley le atribuyó.

Está claro que se necesitan políticas de afirmación dirigidas a la promoción de derechos de algunos grupos específicos de la población que suelen sufrir situaciones discriminatorias. Lo que no debería tomarse como cierto y seguro es que la vía para lograrlo sea el aumento en la cantidad de oficinas públicas. Sería más provechoso que, en lugar de crear nuevos entes burocráticos, las autoridades gubernamentales generaran conciencia, sensibilización y capacitación en cada oficina pública acerca de lo fundamental que resulta la equiparación de derechos. Aun así, si se decidiera crear ese ente burocrático, se debería hacer con la participación de las personas con discapacidad a través de sus organizaciones o incluso convocando a que opinen de forma individual. El Congreso de la Nación sería el ámbito adecuado para ese debate y cuesta entender cómo los funcionarios del Poder Ejecutivo no han reparado en estos criterios básicos de prudencia jurídica y política.

Notas [arriba] 

[1] En sus orígenes el nombre era “Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas”, luego se modificó conforme a las nomenclaturas de los documentos y tratados internacionales.
[2] El Decreto (PEN) Nº 984/1992 determinó las nuevas funciones y atribuciones y el Decreto (PEN) Nº 357/2002sumó a la CONADIS al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (también dependiente de la Presidencia de la Nación). El Decreto (PEN) Nº 806/2011 modificó la denominación a la de Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas con Discapacidad.
[3] Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, LexisNexisAbeledoPerrot, séptima edición, 2002.
[4] Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, La Ley, 7º edición, 2017.