La contestación de la demanda es el acto procesal, donde el demandado puede expresar en un proceso judicial, todas las defensas que pretenda hacer valer contra el actor, salvo que hubiesen sido previstas como excepciones previas[1]. Por consiguiente, constituye el principal medio de defensa de quien reviste la condición de accionado, en un litigio.
Para el demandado, tiene una importancia similar a la que tiene para el actor, su demanda[2]. Entre ambas existe un fuerte vínculo, pues mientras la demanda contiene la pretensión del accionante, su contestación constituye su principal oposición. En ambos casos se procura la tutela del órgano judicial[3].
Mediante dicho acto procesal, el demandado puede en un pleito ser oído, formular alegaciones y defensas, acompañar y ofrecer pruebas, por lo que se vigoriza el principio procesal de bilateralidad o contradicción, que tiene sustento en los derechos de debido proceso y defensa en juicio (arts. 18 de la Constitución nacional y 15 de la Constitución bonaerense).
Cabe advertir, que no sólo interesa al demandado, sino también al actor y al juez, por sus relevantes consecuencias. Es que tiene especial gravitación en el proceso, porque permite concluir la etapa introductoria, y a partir de ese momento quedan fijadas las posiciones de las partes, sobre las cuales habrá de pronunciarse el juez. Además, permite fijar los hechos que serán objeto de prueba, lo que incide en la distribución de la carga probatoria[4].
La contestación de la demanda en el proceso contencioso administrativo bonaerense, que constituye el objeto de nuestro trabajo, tiene una regulación específica en el Código de esta materia (Ley N° 12.008 y modif.)[5]. Sin embargo, también resultan aplicables con relación a este tema -supletoriamente- las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial local (Decreto Ley N° 7.425/68 y modif.), siempre que no sean incompatibles[6].
Ambos regímenes procesales, tienen características comunes, pero también diferencias notorias. De lo contrario, no se habría justificado incluir disposiciones relativas a la contestación de la demanda, en el Código Procesal Contencioso Administrativo local. Por estas razones, resulta imprescindible hacer hincapié en esas diferencias, sin dejar de aludir a las semejanzas.
Finalmente no debe perderse de vista, que estas normas procesales se complementan con pautas que surgen de la jurisprudencia, en especial las que provienen de la Suprema Corte de Justicia, y también de las Cámaras de Apelación en lo Contencioso Administrativo, todas de nuestra Provincia. En consecuencia, también su mención resulta ineludible, para analizar la cuestión en examen.
II. Traslado y notificación de la demanda [arriba]
Después de remitirse el expediente administrativo, cuando corresponde según las características del asunto (art. 30 del C.P.C.A.), el juez debe pronunciarse sobre la procedencia formal de la demanda (esto se conoce en nuestra materia como “habilitación de la instancia”[7]), y en su caso ordena correr traslado al demandado para que proceda a contestarla (arts. 31, 32 y conc. del C.P.C.A.).
En los procesos contencioso administrativos, la posición de demandante corresponde generalmente a un particular (persona física o jurídica), que siente afectado un derecho o interés. Mientras que la posición de demandado, corresponde por lo común al Estado (Provincial o Municipal), lo que comprende a la Administración Centralizada y Descentralizada, o bien a una persona pública no estatal, siempre que ejerzan funciones administrativas.
Sin embargo, estas posiciones en algunas ocasiones se invierten, cuando el Estado asume la condición de accionante, y el particular la postura de demandado[8]. Incluso, también puede presentarse una situación muy especial, que ocurre cuando el Fiscal de Estado decide por su propia iniciativa actuar como demandante, en cuyo caso el Asesor General de Gobierno debe asumir la representación en juicio de la autoridad estatal accionada[9].
Esta variedad de situaciones, más la circunstancia de que el Fiscal de Estado sea como regla el representante en juicio de la Provincia por imperativo constitucional y legal, ha provocado la necesidad de regular con detalle en el art. 33 del C.P.C.A. a quién debe notificarse la demanda, lo que constituye una peculiaridad de nuestra materia (no hay ninguna norma parecida en el C.P.C.C.). Sentado ello, pasemos ahora a examinar los distintos supuestos, que menciona esta disposición:
1) Notificación al Fiscal de Estado. Cuando la demanda se promueve contra la Provincia de Buenos Aires (Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial), que es una persona jurídica de derecho público, debe notificarse al Fiscal de Estado (art. 33 inc. 1 del C.P.C.A.).
La notificación se hace directamente a este funcionario, porque es el representante en juicio de la Provincia, conforme lo estatuye el art. 155 de la Constitución bonaerense. Concretamente debe practicarse en su “despacho oficial”, sito en calle 1 N° 1.342, esquina 60, primer piso, de la ciudad de La Plata, por lo que dispone el art. 9 inc. 4 del C.P.C.A.
En sentido concordante, el art. 1 de la Ley Orgánica de la Fiscalía de Estado (Decreto Ley N° 7.543/69 y modif.), prescribe lo siguiente: “El Fiscal de Estado representa a la Provincia, sus organismos autárquicos y cualquier otra forma de descentralización administrativa, en todos los juicios en que se controviertan sus intereses, cualquiera sea su fuero o jurisdicción”.
En síntesis, constituye otra particularidad de nuestra materia, que la notificación en estos casos no se haga a la persona demandada, sino directamente a quien debe representarla en el juicio. De este modo, se simplifica notoriamente esta etapa del pleito, pues se evita realizar una doble notificación[10].
Los fundamentos precedentes, son coincidentes con el art. 27 inc. 1 del Decreto Ley N° 7.543/69, que establece que en los juicios que tramiten en el Departamento Judicial de La Plata, el Fiscal de Estado debe ser notificado en su despacho oficial del traslado de la demanda, entre otros varios supuestos.
Cabe poner de resalto especialmente, que idéntica solución se impone cuando la causa tramita en otro departamento judicial, como se infiere del art. 28 del mismo Decreto Ley[11]. En efecto, también en estos casos la demanda (al igual que la acusación de negligencia, solicitud de caducidad de la instancia, y sus respectivas resoluciones), deben notificarse al Fiscal de Estado en su domicilio de la ciudad de La Plata.
Siguiendo este mismo orden de ideas, el art. 31 del Decreto Ley N° 7.543/69 prescribe que cuando se promueven acciones contra la Provincia o sus organismos autárquicos o descentralizados, “la demanda, reconvención o citación como tercero se notificará bajo pena de nulidad, por cédula en el despacho del señor Fiscal de Estado”.
Por ello, cuando la demanda no se notifica debidamente a este funcionario (vgr. por haberse remitido la cédula directamente al organismo demandado, o por haber sido diligenciada en alguna de las delegaciones de la Fiscalía de Estado), tal circunstancia provoca que deba decretarse su nulidad (arts. 31 cit.; 149 del C.P.C.C.; y 77 inc. 1 del C.P.C.A.)[12].
En otro orden de cosas, merece señalarse que también debe notificarse la demanda al Fiscal de Estado en su despacho oficial de la ciudad de La Plata, cuando se acciona contra un “ente provincial” (entidad autárquica o empresa pública[13]), cuya representación en juicio le corresponda (art. 33 inc. 1° del C.P.C.A.).
Es que este funcionario representa en juicio a la Provincia de Buenos Aires, y también en general a “sus organismos autárquicos y cualquier otra forma de descentralización administrativa” (art. 1 del Decreto Ley N° 7.543/69)[14]. Sólo muy excepcionalmente, podría no tener asignada la representación en juicio de una entidad descentralizada provincial, cuando así lo hubiera previsto expresamente el legislador.
2) Notificación al intendente municipal. Cuando la demanda se promueve, contra alguna de las municipalidades bonaerenses, debe notificarse al intendente comunal correspondiente (art. 33 inc. 2 del C.P.C.A.).
Lo expuesto resulta concordante con el art. 108 de la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto Ley N° 6.769/58 y modif.), que cuando enumera las atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo, establece que debe “hacerse representar ante los tribunales como demandante o demandado, en defensa de los derechos o acciones que corresponden a la municipalidad” (inc. 12).
En consecuencia, la designación de abogados para que defiendan en juicio a una municipalidad, constituye una atribución del Departamento Ejecutivo. No se requiere de la participación del Departamento Deliberativo, ni siquiera cuando se hubiese cuestionado en el litigio alguno de sus actos (vgr. ordenanza municipal). En suma, se trata de una facultad exclusiva del intendente, lo relativo a la defensa en juicio de la comuna.
Sin perjuicio de ello, el art. 33 inc. 2 del C.P.C.A. agrega que en los casos en que la pretensión fuese dirigida contra una municipalidad, y siempre que en la demanda se estuviera impugnando una ordenanza municipal, “también deberá notificarse al presidente del Concejo Deliberante”. De ahí que en estos casos debe hacerse una doble notificación a los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo.
Como se puede advertir, el legislador ha considerado conveniente que el Concejo Deliberante a través de su presidente, también pueda tomar conocimiento de un juicio donde se cuestiona una ordenanza. No obstante ello, reiteramos que la defensa en juicio de la comuna que es la persona jurídica demandada, constituye una competencia exclusiva del Departamento Ejecutivo.
3) Notificación a demás entes descentralizados provinciales. Como se adelantara, en supuestos muy excepcionales la representación en juicio de un ente descentralizado provincial, podría no corresponderle al Fiscal de Estado. En estos casos especiales la notificación de la demanda debe hacerse a la autoridad superior de la entidad que se trate (art. 33 inc. 3 del C.P.C.A.).
Con relación a esta cuestión, la Suprema Corte de Justicia ha expresado que el Fiscal de Estado es parte legítima pero no exclusiva, en los juicios en que se controvierten los intereses del Estado provincial, y que corresponde al legislador determinar en qué casos su intervención es indispensable, y aquellos otros en que por excepción esto no es así[15].
Por ello, si bien el legislador atribuye al Fiscal de Estado la defensa en juicio de los entes descentralizados provinciales, no solo en forma genérica en el art. 1 del Decreto Ley N° 7.543/69, sino -incluso- en forma específica (vgr. Instituto de Previsión Social; Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de las Policías; o Dirección de Vialidad[16]), también puede ocurrir que en algún supuesto extraordinario adopte otra decisión.
Los casos más nítidos en este sentido, son el Banco de la Provincia de Buenos Aires y la Caja de Jubilaciones, Subsidios y Pensiones del Personal del Banco de la Provincia de Buenos Aires, que son representados en juicio por sus propios abogados[17]. Conviene agregar, que no siempre resulta fácil determinar si un ente descentralizado provincial, debe o no ser representado en juicio por el Fiscal de Estado[18].
Los fundamentos precedentes, permiten comprender el art. 9 inc. 3 del C.P.C.A., cuando prescribe que los
“demás entes provinciales…que comparezcan como actores o demandados, y no estén alcanzados por los términos del inciso 1), última parte del presente artículo[19], serán representados por los abogados de sus respectivos servicios jurídicos, o por los letrados que se designen”.
4) Notificación a entes descentralizados municipales. Cuando la demanda se promueve contra un “ente descentralizado municipal” (como por ejemplo la Agencia Platense de Recaudación, creada por la Municipalidad de La Plata; u Obras Sanitarias Sociedad del Estado, que corresponde a la Municipalidad de General Pueyrredón), debe ser notificada su autoridad superior (art. 33 inc. 4 del C.P.C.A.).
Por lo tanto, con relación a los entes descentralizados comunales, no resulta necesario hacer ninguna distinción. A diferencia de lo que ocurre, con los entes descentralizados provinciales, en el sentido de si son o no representados en el juicio, por el Fiscal de Estado. Esto facilita la notificación de la demanda.
La solución seguida por el legislador resulta ajustada a derecho, por cuanto se trata de entidades descentralizadas de la municipalidad que dispuso su creación, las cuales tienen personalidad jurídica propia. En consecuencia, y no habiéndoseles asignado ningún abogado por imperativo constitucional o legal, pueden designar sus propios letrados.
5) Notificación a personas públicas no estatales. Una situación parecida a la anterior, se presenta cuando la demanda se promueve contra una “persona pública no estatal”, pues debe notificarse a su autoridad superior (art. 33 inc. 5 del C.P.C.A.). Se trata de sujetos de derecho, que llevan a cabo funciones que se vinculan con el interés general, pero no pertenecen a los cuadros del Estado[20].
En nuestra Provincia, son muchas las personas públicas no estatales, es decir aquellos entes regidos por derecho público que no pertenecen al Estado. Los casos más comunes, son los Colegios o Consejos profesionales, y sus respectivas Cajas previsionales. Se trata de personas jurídicas distintas al Estado, quien les ha delegado atribuciones específicas, pudiendo realizar funciones administrativas (vgr. dictar actos administrativos).
Estas personas jurídicas no estatales, suelen estar a cargo de un órgano colegiado, encabezado por una persona física, que desempeña el cargo de presidente o director, y que es quien ejerce su representación legal[21]. Consecuentemente ésta es la autoridad superior a quien deberá notificársele la demanda (art. 33 inc. 5 del C.P.C.A.).
6) Notificación a particulares. El C.P.C.A. admite la posibilidad de que se demande a un particular. Esto puede ocurrir, entre muchos otros supuestos, cuando el Estado lo demanda, con motivo del incumplimiento de un contrato administrativo[22]. Se ha previsto para estos casos, que la notificación debe hacerse conforme las reglas que dimanan del C.P.C.C. (arts. 338 y conc.), según reza el art. 33 inc. 6 del C.P.C.A.
Así tratándose de una persona física, la notificación debe hacerse en su domicilio real. Cuando se trata de una persona jurídica, deberá dirigirse la cédula a su representante, y al domicilio legal de dicha entidad. En ambos casos, cuando existe un domicilio especial o ad litem (vgr. constituido en un contrato administrativo), deberá practicarse allí la notificación[23].
7) Notificación al Asesor General de Gobierno. Cuando la demanda la promueve el Fiscal de Estado, en los términos del art. 9 inc. 2 del C.P.C.A., debe notificarse al Asesor General de Gobierno (art. 33 inc. 7 del C.P.C.A.), en su despacho oficial sito en calle 9 N° 1.177 de la ciudad de La Plata (art. 9 inc. 4 del C.P.C.A.).
Conviene recordar, que el Fiscal de Estado puede demandar en sede judicial la nulidad de actos administrativos, cuando considera que pueden afectar el patrimonio del Fisco[24]. Esta facultad surge del art. 40 (último párrafo) del Decreto Ley N° 7.543/69 cuando establece: “Si la resolución hubiese sido dictada con transgresión de la Constitución, de la ley o de reglamento administrativo, el Fiscal de Estado deducirá demanda contencioso administrativa o de inconstitucionalidad, según corresponda”.
Contrariamente a lo que parece desprenderse del texto de esta disposición, el Fiscal de Estado no está obligado siempre a demandar en estos casos, pues esto queda librado a su exclusivo criterio[25]. La demanda puede promoverla, siempre que no hubiese consentido el acto administrativo que pretende enjuiciar, y fuese contrario a su vista fiscal[26]. Para iniciar el pleito, no se requiere que agote previamente el procedimiento administrativo, salvo que la impugnación del acto administrativo estuviese previsto por el ordenamiento jurídico, como ocurre en materia previsional[27].
En estos casos, también podría ser necesario notificar la demanda al tercero directamente favorecido por la actuación u omisión administrativa en su condición de coadyuvante (art. 10 del C.P.C.A.), para preservar su derecho de defensa en juicio (arts. 18 de la Constitución nacional y 15 de la Constitución bonaerense)[28].
III. Excepciones previas y defensas de fondo [arriba]
Las excepciones previas (arts. 34 a 36, Capítulo VI, Título I, C.P.C.A.), hemos tenido oportunidad de analizarlas en otros trabajos[29]. No obstante ello, por su estrecho vínculo con las defensas de fondo, que pueden esgrimirse en la contestación de la demanda (e incluso con el instituto de la reconvención), nos parece conveniente subrayar sus principales características.
1) Posturas del demandado notificado de la demanda. Resulta frecuente en la doctrina procesal, referirse a las distintas actitudes que puede adoptar el demandado, después de que se le notifica la demanda. Sin embargo, existen diferencias notorias entre los autores, pues sus explicaciones son sucintas o abundan en detalles[30].
Por nuestra parte, estimamos suficiente realizar una explicación breve de este tema, poniendo especialmente de relieve algunas peculiaridades, que observamos en nuestra materia. De modo que en nuestra opinión, el accionado luego de notificado de la demanda, puede básicamente adoptar alguna de las siguientes conductas:
a) Ante todo puede decidir no comparecer al juicio, en cuyo caso corresponde que se le dé por decaído el derecho a contestar la demanda, y tal circunstancia autoriza al actor a solicitar que sea declarado en rebeldía (arts. 59 a 67 del C.P.C.C.; y 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
Como particularidad en nuestra materia, merece señalarse que cuando quien no comparece al pleito es un coadyuvante, corresponde darle por decaído el derecho a contestar la demanda, pero constituye una cuestión controvertida en la jurisprudencia, sobre si además debe ser o no declarado en rebeldía.
La Suprema Corte de Justicia, admite la declaración de rebeldía, con respecto a coadyuvantes[31]. Sin embargo, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de La Plata considera esto improcedente, por estimar que no son parte[32]. Desde luego que, las consecuencias que dimanan de seguirse uno u otro criterio, no son iguales[33].
b) Por otro lado, el demandado puede decidir presentarse en el litigio, y asumir dos posturas bien distintas. En efecto puede allanarse a la demanda (total o parcialmente), y esto puede hacerlo en cualquier estado del juicio anterior a la sentencia[34]. Sin embargo, merece destacarse que el allanamiento presenta en nuestra materia algunas notas singulares, que surgen de normas específicas.
Para que el Fiscal de Estado pueda allanarse a una demanda, debe contar previamente con una autorización que emane de la máxima autoridad administrativa de la persona jurídica, que está representando en el pleito. Así lo exige el art. 15 del Decreto Ley N° 7.543/69, cuando expresa que necesita autorización del Poder Ejecutivo o de la autoridad administrativa competente, sólo en los siguientes supuestos: a) para realizar transacciones, o allanamientos; y b) para desistir de la acción o del derecho.
Siguiendo similar orden de ideas, el art. 61 inc. 2 del C.P.C.A. establece ahora de manera general a diferencia del Código Varela[35], que los representantes de los entes mencionados en su art. 1 (Provincia, Municipios, etc.), deben estar autorizados expresamente para proceder con arreglo a lo dispuesto en el inciso anterior (allanamiento, desistimiento, conciliación, y transacción), debiendo acompañar a la causa testimonio de la decisión respectiva[36].
Por otro lado, cuando el Asesor General de Gobierno interviene en un proceso, en la situación prevista por el art. 9 inc. 2 del C.P.C.A., tiene decidido la Suprema Corte de Justicia que su allanamiento, no implica que deba necesariamente hacerse lugar a la demanda cuando existen coadyuvantes. Con otros términos el allanamiento de este funcionario público, no produce ningún efecto con respecto a los coadyuvantes[37].
Finalmente, la otra posibilidad que tiene el accionado, luego de que fue notificado de la demanda, es presentarse a la causa, y oponerse a la pretensión del actor, mediante defensas formales y sustanciales. Esto debe hacerlo, en dos etapas procesales diferentes, como son las que corresponden a las excepciones previas (arts. 34 a 36 del C.P.C.A.), y la contestación de la demanda (arts. 37 a 42 del mismo Código).
2) Plazo y forma de oponer las excepciones. Desde una perspectiva eminentemente práctica, sustentada en el derecho positivo, puede sostenerse que las excepciones son “defensas específicas o nominadas por las normas procesales”, que están sometidas a un régimen especial en cuanto a su admisibilidad, oportunidad, sustanciación y efectos[38].
De acuerdo al art. 34 del C.P.C.A., en los primeros quince (15) días del plazo previsto para contestar la demanda, pueden oponerse las excepciones que menciona el art. 35 del C.P.C.A.[39]. Conviene puntualizar, que las excepciones de falta de legitimación y prescripción, también puede oponerlas el demandado como defensas de fondo, cuando contesta la demanda[40].
El plazo para oponer las excepciones tiene carácter perentorio, y comienza a computarse a partir del día siguiente de la notificación de la demanda, pudiendo ampliarse por razón de la distancia[41]. En cuanto a la forma, todas las excepciones previas deben oponerse, simultáneamente.
Esto permite que en caso de que alguna excepción fuese desestimada, el juez pueda de inmediato pasar al examen de la siguiente, sin necesidad de correrse un nuevo traslado de la demanda, lo que evita un injustificado alargamiento del juicio.
La disposición que venimos comentando, prescribe que la oposición de excepciones “suspende el plazo para contestar la demanda”, con relación a todos los emplazados (incluso para aquellos que no las hubieran opuesto).
A continuación, se mencionan condiciones expresas para la oposición de las excepciones previas, cuando se establece que en oportunidad de deducirlas se debe acompañar toda la prueba documental, y ofrecerse las demás pruebas que las justifiquen[42].
Del escrito donde se opusieron las excepciones, y de la documentación que hubiera acompañado el demandado, corresponde correr traslado al actor por el término de cinco (5) días de notificado personalmente o por cédula[43], y a su vez para que pueda acompañar la prueba documental de que intente valerse, y ofrezca otras pruebas.
La apertura a prueba de las excepciones queda sujeta al arbitrio judicial[44]. En caso de abrirse la causa a prueba el período no debe exceder los diez (10) días. No habiendo ofrecido pruebas las partes, o siendo todas desestimadas, o bien concluida la etapa probatoria, el juez debe llamar a “autos para resolver”.
La decisión con respecto a las excepciones previas debe tomarla en el plazo de quince (15) días. Todas las excepciones previas deben ser decididas en el mismo acto judicial. Esta resolución debe notificarse personalmente o mediante cédula[45].
El juez debe postergar la decisión de la excepción de falta de legitimación, para la oportunidad de dictar la sentencia definitiva (no obstante haber sido opuesta como previa), cuando a su criterio no resulta manifiesta[46].
Recién luego, de quedar firme la resolución interlocutoria que rechaza la excepción previa (o eventualmente, admita una excepción dilatoria, y se subsane el defecto[47]), podrá comenzar a computarse el plazo para contestar la demanda, que será siempre de treinta (30) días[48].
Lo señalado en los párrafos precedentes, también resulta aplicable en lo pertinente al actor reconvenido contra el demandado reconviniente, en el caso de haber deducido una reconvención[49].
3) Excepciones previas admisibles. Como ocurre habitualmente en los códigos procesales civiles y comerciales, el art. 35 del C.P.C.A. establece de manera terminante cuáles son las excepciones que están autorizadas, cuando reza que “sólo se admitirán como previas las siguientes excepciones”. Por lo tanto, la enumeración de las excepciones que realiza esta disposición procesal, tiene carácter taxativo.
Las excepciones previstas en esta norma son las siguientes: incompetencia del juez; falta de personería en el demandante, demandado o sus representantes; litispendencia; defecto legal en el modo de proponer la demanda; cosa juzgada; transacción, conciliación y desistimiento del derecho; falta de legitimación del demandante o demandado; y prescripción.
A esta enumeración hay que adicionar una excepción más, que constituye una particularidad de nuestra materia. Concretamente nos referimos a la excepción de “inadmisibilidad de la pretensión”. Es la que más se utiliza en los procesos contencioso administrativos, y comprende varios supuestos. Resulta procedente, cuando no se cumplen los recaudos previstos, en los arts. 14 a 19 del C.P.C.A.
Sin embargo, también cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo consentido, o que no reviste la condición de definitivo o asimilable. Se considera consentido un acto administrativo, cuando el interesado no articula de manera oportuna un recurso administrativo, pues esto implica que adquiera firmeza, lo que impide el acceso útil al proceso[50].
Por otro lado, se considera que un acto administrativo es definitivo, cuando resuelve o decide el fondo de la cuestión planteada, tanto a petición de parte como de oficio. Acto definitivo es lo opuesto a acto preparatorio o acto interlocutorio[51]. Por lo tanto, cuando por ejemplo se demanda la nulidad de un acto de trámite que ordena cumplir con formalidades previas a la decisión definitiva, será considera prematura.
4) Resolución de las excepciones. De acuerdo al art. 36 del C.P.C.A., básicamente dos posibles decisiones puede tomar un juez, cuando se opusieron excepciones. Concretamente, puede admitir alguna de dichas excepciones, o desestimarlas.
En este último supuesto, ordenará que la demanda sea contestada en el término de treinta (30) días, computados desde la fecha en que se notifique la respectiva resolución (art. 36 inc. 1 del C.P.C.A.). La notificación debe hacerse personalmente o por cédula[52].
En el caso de que el juez admita la procedencia de una o más excepciones, deberá actuar teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas (art. 36 inc. 2 del C.P.C.A.):
a) Excepción de incompetencia: deberá seguir la solución prevista en el art. 8 del C.P.C.A., o sea remitir los autos al juez competente si pertenece a la jurisdicción provincial, y de lo contrario dispondrá su archivo (o sea si el juez competente, pertenece a otra jurisdicción, federal u otra provincia)[53].
b) Excepciones de falta de personería y defecto legal: fijará un plazo para que se subsane el defecto, bajo apercibimiento de tener por desistido el proceso[54]. Subsanado el defecto[55], ordenará que la demanda sea contestada, en el término de treinta (30) días.
c) Excepción de inadmisibilidad de la pretensión: si la excepción se refiere a la falta de agotamiento de la vía administrativa o a la no configuración del silencio administrativo (arts. 14 y 16 del C.P.C.A.[56]), determinará si fuera procedente el modo de subsanar el defecto, bajo apercibimiento de tener por desistido el proceso. Subsanado el defecto, ordenará que la demanda sea contestada, en el término de treinta (30) días.
d) Excepciones de litis pendencia; cosa juzgada; transacción, conciliación y desistimiento del derecho; falta de legitimación; prescripción; y demás casos de inadmisibilidad de la pretensión[57]: deberá declarar inadmisible la pretensión.
5) Diferencias con el proceso civil y comercial. El art. 34 del C.P.C.A. prevé un plazo de quince (15) días para oponer las excepciones, que difiere del previsto en el art. 344 del C.P.C.C. (10 días). Además, conforme sus términos la oposición de excepciones “suspende el plazo para contestar la demanda”. Esto constituye una diferencia muy importante, con respecto al art. 344 del C.P.C.C., donde se siguen el principio inverso.
Por otro lado, cuando se examina el art. 35 del C.P.C.A., se puede advertir que menciona en su inciso 1 apartados a) a g), las mismas excepciones que contempla el art. 345 en sus incisos 1 a 7 del C.P.C.C., con algunas ligeras variantes. Incluso, también alude el art. 35 en su inc. 1 ap. h) a la excepción de prescripción, que también se menciona con esa misma naturaleza jurídica, en el art. 344 (segundo párrafo) del C.P.C.C.
Sin embargo, el art. 35 del C.P.C.A. en su inc. 1 ap. i), se refiere a la excepción de inadmisibilidad de la pretensión, que constituye una previsión específica de nuestra materia, porque que no hay ninguna norma similar en el C.P.C.C. Ello es así, porque procede cuando el actor no cumple con los arts. 14 a 19 del C.P.C.A., o bien cuando demanda la nulidad de un acto administrativo consentido, o que no reviste la condición de definitivo o asimilable.
Por otra parte, la excepción de arraigo que regula el art. 346 del C.P.C.C., no tiene cabida en nuestra materia. Es que la enumeración del art. 35 inc. 1 del C.P.C.A. es taxativa conforme sus propios términos. En igual sentido, se pronunció la Suprema Corte de Justicia durante la vigencia del Código de Varela, con relación a esta cuestión[58].
Por otra parte, el art. 35 del C.P.C.A. en su último párrafo, prescribe que las excepciones de falta de legitimación y prescripción, también pueden oponerse como defensas de fondo en el escrito de contestación de la demanda, con lo que sigue un criterio diferente al C.P.C.C. Es que en este último, la excepción de falta de legitimación debe siempre oponerse como previa por el demandado, cuando reviste la condición de manifiesta[59].
Por ello, no queda librado a su propio arbitrio, decidir la oportunidad procesal, en que habrá de oponer esta excepción. Incluso, en el C.P.C.C. la excepción de prescripción debe siempre oponerse como previa por el accionado, cuando también decide oponer otras excepciones. De lo contrario puede oponerla en oportunidad de contestar la demanda[60].
IV. Requisitos formales y sustanciales de la contestación [arriba]
Como se adelantara, los artículos del C.P.C.A. referidos a la contestación de la demanda, se complementan con las disposiciones del C.P.C.C. de aplicación supletoria, siempre que no resulten incompatibles (art. 77 inc. 1). De ambos regímenes procesales, surgen las principales reglas que debe observar el demandado, en oportunidad de contestar la demanda.
1) Recaudos generales de los escritos judiciales. Ante todo la contestación de la demanda, debe cumplir con las formalidades que son comunes a los escritos judiciales, atento que rigen con respecto a esta cuestión las directivas que dimanan del C.P.C.C. (arts. 40, 46, 56, 118, 120 y conc.). De allí surge que debe encabezarse con la expresión del objeto; mencionarse el nombre de quien la presenta; constituirse domicilio procesal; enunciarse con precisión la carátula del expediente; estar firmada por los interesados; acompañarse las copias respectivas; etc.
También resultan aplicables las disposiciones del Acuerdo S.C.B.A. N° 2.514/92, donde se precisa que en los escritos judiciales los profesionales deben consignar su nombre y apellido; tomo y folio de inscripción en la matrícula; carátula completa del juicio; indicar la parte a quien representan o por quien peticionan; mencionar el domicilio constituido; y los datos sobre sus obligaciones previsionales e impositivas (art. 1). Además cuando actúan como patrocinantes, deben indicar al pie de su firma o contiguo a ella la aclaración de la misma, y el tomo y folio de su inscripción en la matrícula (art. 2)[61].
Además el escrito de contestación, debe ser presentado ante el órgano judicial que conoce en la demanda. De lo contrario, cuando se lo presenta ante otro juzgado o cámara, aunque se realice durante la vigencia del plazo pertinente, resultará ineficaz. Existe jurisprudencia reiterada, de donde surge que la presentación de escritos judiciales ante un órgano judicial diferente provoca que se lo tenga por no presentado, por tratarse de un error inexcusable[62].
2) Recaudos específicos de la contestación de la demanda. El art. 37 inc. 1 del C.P.C.A.[63] prescribe sobre esta cuestión: “La contestación de la demanda se efectuará por escrito. Contendrá, en lo pertinente, los requisitos establecidos en el art. 27° del presente Código”[64]. Por consiguiente, no todos los recaudos previstos para la demanda, son aplicables a su contestación. De todos modos, lo expuesto demuestra la conexión que existe, entre ambos actos procesales.
Como vimos, la contestación de la demanda debe cumplir con los requisitos formales, que son comunes a todo escrito judicial. Sin embargo, también debe cumplir con otros recaudos formales que son más específicos, y que comparte en alguna medida con la demanda, los cuales están orientados fundamentalmente a fijar con la mayor precisión posible el objeto del litigio, sobre el que habrá de versar posteriormente la prueba y la sentencia.
En especial del citado art. 27 del C.P.C.A., se desprende que debe mencionarse el nombre y apellido del demandado; indicarse su domicilio; “y demás condiciones personales” (inc. 2), aunque no se brinda ninguna precisión con respecto a esta cuestión. Además, debe realizarse una relación metódica y explicada de las circunstancias del caso, con especial referencia a los hechos en que funde su defensa el accionado, todo expuesto de un modo conciso y claro (inc. 4).
Esto es importante, porque contrariamente a lo que ocurre con el derecho, los jueces no pueden suplir su deficiente enunciación. Así nuestro código sigue el principio (o sistema) de la sustanciación, que impone la mención circunstanciada de los antecedentes fácticos, que sustentan la relación jurídica causal[65]. Cabe puntualizar, que el relato debe ser congruente, lógico y pormenorizado, para anoticiar debidamente al órgano judicial de lo sucedido[66].
Además, debe mencionarse el derecho en que sustenta su defensa el demandado, expuesto sucintamente (inc. 5). Sin perjuicio de ello, conviene aclarar que en caso de error, insuficiencia u omisión de la mención del derecho, por aplicación del principio “iura novit curia” (el juez conoce el derecho), el magistrado debe igualmente fallar subsumiendo los hechos, en la norma jurídica adecuada[67].
Como ha expresado la Suprema Corte de Justicia, por aplicación de aquel principio los jueces deben resolver los juicios sobre la base de las normas vigentes, con prescindencia de las que hubieran invocado las partes en sus escritos de demanda y contestación, pues la determinación del régimen normativo pertinente para su solución constituye una facultad judicial[68].
No obstante ello, consideramos importante mencionar el derecho en la contestación de la demanda, en especial en aquellas contiendas contencioso administrativas, que versan sobre la interpretación de una norma jurídica. De lo expuesto, cabe concluir que la mención del derecho resulta conveniente, aunque no constituye una obligación de cumplimiento ineludible[69].
En otro orden, debe ofrecerse pormenorizadamente toda la prueba cuya producción se propone en la causa (inc. 7), lo que habremos de analizar más adelante. Asimismo debe mencionarse el objeto, y el alcance de la pretensión, expuestos con claridad y precisión. Se procura evitar así, que se utilicen expresiones ambiguas alejadas del principio de buena fe procesal, cuyo cumplimiento resulta insoslayable en todo proceso judicial.
Conviene puntualizar, que la mención de la pretensión no tiene para el demandado la misma estrictez, que se exige para el actor. Es que en el caso del accionado, su pretensión consistirá esencialmente en el pedido de que se desestime la demanda total o parcialmente, en oportunidad de dictarse la sentencia[70].
3) Manifestación sobre hechos y documentos de la contraparte. Agrega el art. 37 inc. 2 del C.P.C.A.:
“En ese escrito, el demandado deberá reconocer o negar en forma categórica cada uno de los hechos expuestos en la demanda, así como pronunciarse en la misma forma sobre la autenticidad de los documentos que se le atribuyen. El silencio o la ambigüedad en la contestación de tales extremos, podrá considerarse como reconocimiento de los hechos, de la autenticidad de los documentos y de su recepción”[71].
La contestación de la demanda, además de tener que reunir recaudos formales similares a los previstos para el escrito de iniciación de la causa, debe referirse concretamente a los hechos y documentos traídos al juicio por el actor. Por ello, el art. 37 inc. 2 del C.P.C.A. se refiere una carga procesal típica del demandado, como es reconocer o negar categóricamente los hechos expuestos en la demanda, y también la autenticidad de los documentos que le son atribuidos[72].
En caso de no cumplirse con esta carga procesal, se prevé una sanción específica que consiste en que el juez puede llegar a estimar en su sentencia los hechos como verdaderos, y los documentos como reconocidos. De este modo, se pretende forzar al demandado a lograr su cooperación, para facilitar el encuadre del litigio[73]. Conviene poner de resalto, que el reconocimiento o desconocimiento, tanto de hechos como de documentos, deben relacionarse con el demandado, y no con un tercero.
En nuestra opinión, esta carga procesal juega en el proceso contencioso administrativo de un modo diferente, que en el proceso civil y comercial. Es que en general, la actividad estatal que cuestiona el actor en el pleito, surge de actuaciones administrativas. Allí obran los antecedentes fácticos, e incluso los argumentos jurídicos de la parte demandada, además de servir como medio de prueba. Por ello, en oportunidad de contestarse la demanda, no son desconocidas esas constancias públicas, que brindan sustento al escrito de responde.
Siguiendo similar orden de ideas, se ha expuesto por autorizada doctrina en oportunidad de comentar el Código Varela, que la posición jurídica de la autoridad administrativa en un proceso contencioso administrativo, no es equiparable a la del demandado de un juicio civil[74]. Se agrega en esta dirección, que el reconocimiento ficto de los hechos de la demanda en un juicio civil, responde a la circunstancia de ser hechos personales atribuidos al demandado, y de los que debe estar instruido su apoderado al comparecer al litigio.
Por tal circunstancia, está obligado a responder al interrogatorio judicial, que lleva aparejado el traslado de la demanda. De lo expuesto se concluye que
“no se encuentra en esas condiciones el representante legal o el apoderado de la autoridad demandada, y sería contradictorio que el silencio o evasiva de dicho representante pueda tener la virtud de desautorizar los hechos o comprometer el derecho que se ha expuesto en el acto administrativo que se impugna en la demanda”.
En otro orden, cabe advertir que el art. 354 inc. 1 del C.P.C.C., regula esta cuestión de un modo similar, pero con una diferencia importante. En nuestra materia, el silencio o la ambigüedad, provoca que el juez pueda considerar reconocidos los hechos, y auténticos los documentos. De modo que ambos casos quedan sujetos al arbitrio judicial. En cambio en el proceso civil y comercial, lo mismo ocurre con respecto a los hechos, pero no con relación a los documentos, que deben tenerse directamente por reconocidos.
Además la carga procesal en examen, ha sido impuesta imperativamente, y debe ser circunstanciada. Por ello, se estima que la negativa general formulada en el responde, carece en principio de significación[75]. Sin embargo para cumplirla, no resulta indispensable impugnar cada una de las manifestaciones y relatos que se realizan en la demanda, aún cuando sirvan de sustento a la pretensión del actor. Resulta suficiente, referirse a los hechos esenciales sobre los versa el litigio, y esto comprende otros complementarios[76].
Asimismo merece subrayarse, que puede evitarse una negativa pormenorizada, con la afirmación de hechos incompatibles[77]. Es que en estos casos, no se requiere usar términos sacramentales, y la carga procesal se debe considerar cumplida, cuando del examen en conjunto del escrito de contestación, se infiere que la intención del demandado constituye una negativa o desconocimiento de los extremos, que fueron invocados por el actor[78].
4) Exposición de hechos opuestos y argumentos de derecho nuevos. Finalmente, el art. 37 inc. 3 del C.P.C.A., expresa lo siguiente: “Podrán invocarse hechos que se opongan a los alegados por el actor o argumentos de derecho que no se hubieran planteado en el procedimiento administrativo, siempre que se relacionen con el objeto de la pretensión”.
En oportunidad de contestar la demanda, el demandado no sólo puede negar los hechos afirmados por el actor, sino que también puede esgrimir otros (impeditivos, extintivos o modificatorios) que estima favorables, sobre los que habrá de fundar su defensa. Desde luego, que los hechos que incorpore a la causa con la contestación de la demanda, deberá probarlos[79]. Esto suele hacerse en nuestra materia, con las constancias obrantes en el expediente administrativo, o con alguna otra prueba documental.
Conforme a reiterada jurisprudencia, el demandado no sólo tiene la carga procesal de reconocer o negar los hechos expuestos por el actor, sino que también tiene el deber suministrar a la justicia los antecedentes necesarios, para que ésta adquiera conocimiento exacto de los mismos[80]. Por ello, una negativa general no basta como expresión de desconocimiento de la pretensión de la demanda, atento que no constituye una verdadera pieza de defensa. La contestación de la demanda, debe permitir al juez tener certeza sobre cuál es la posición procesal, que asume el accionado[81].
Sin perjuicio de lo expuesto, también se ha sostenido que la expresión de las razones de hecho y de derecho que sustentan la postura del demandado, no tiene en nuestra materia la misma importancia que un proceso civil y comercial, cuando se controvierte en el juicio un acto administrativo. Es que sus fundamentos, surgen normalmente de sus propios términos, por lo que la carga de rebatirlos pesa sobre el actor, lo que debe ser tenido en cuenta al momento de dictarse la sentencia[82].
Por otro lado, merece destacarse que las posibilidades defensivas del demandado, no se agotan con lo expuesto. Así es pues, la normativa en examen brinda ahora expreso sustento normativo a una consolidada jurisprudencia emanada de la Suprema Corte de Justicia, según la cual en oportunidad de contestar la demanda puede esgrimir tanto hechos como derecho novedosos, que no fueron tenidos en cuenta tenidos en cuenta en el procedimiento administrativo. Ello, debe ser motivo de réplica por el actor al contestar el traslado pertinente, o en oportunidad de presentar su alegato[83].
De acuerdo al art. 42 del C.P.C.A., después de contestada la demanda o reconvención, si ocurriesen o llegasen a conocimiento de las partes “hechos nuevos”, que tuviesen relación con la cuestión que se ventila en el juicio, existe la posibilidad de alegarlos hasta cinco (5) días después de notificada la providencia de apertura a prueba. En este supuesto, se debe dar traslado a la otra parte, para que dentro del plazo para contestarlo, también pueda invocar otros hechos, en contraposición a los alegados[84]. El plazo de prueba, queda suspendido hasta la notificación de la resolución, que los admita o deniegue.
5) Falta de contestación de la demanda. El art. 37 inc. 2 del C.P.C.A. ha previsto específicamente la responsabilidad del demandado, y la eventual sanción que su conducta puede acarrear ante ausencia de negativa o respuestas evasivas respecto de los hechos afirmados por el actor, lo mismo que sobre la documentación acompañada a la demanda.
Sin embargo en el C.P.C.A., al igual que ocurre en el C.P.C.C., no se contempla puntualmente la situación que se presenta, cuando directamente no se contesta la demanda. Tampoco una situación parecida, como es la contestación de la demanda, que se presenta extemporáneamente. En general en la jurisprudencia, se considera que las situaciones que examinamos, crean una presunción a favor de la pretensión del actor, pero esto no basta para hacer lugar a la demanda.
Así se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia, cuando ha expuesto que la falta de contestación de la demanda, constituye una circunstancia que por sí sola no resulta suficiente para admitir el progreso de la acción. Ello es así, conforme se puntualiza en los mismos precedentes, atento que en nuestra materia los argumentos expuestos por el actor, pueden quedar desvirtuados por los hechos que surgen del expediente administrativo, y también por la normativa que resulta aplicable al caso[85].
Sentado lo anterior, pasemos a analizar la documentación que debe acompañar el demandado a su escrito de contestación de la demanda, y las pruebas que puede ofrecer producir durante la sustanciación del proceso. Asimismo, otras cuestiones que se relacionan con las pruebas acompañadas y ofrecidas en la causa, por su contraparte.
1) Acreditación de la personería. El art. 28 del C.P.C.A. comienza por mencionar, que con la demanda debe acompañarse toda la prueba documental que estuviese en poder de la parte, y esta misma exigencia en su último párrafo se hace extensiva a su contestación y reconvención.
Esta misma disposición, en oportunidad de individualizar la prueba que debe acompañarse (art. 28 inc. 1 ap. a del C.P.C.A.), menciona el instrumento que acredite la representación invocada, y agrega que debe presentarse con arreglo a lo dispuesto en el C.P.C.C. (arts. 46 y sgtes.). Por lo tanto, la personería puede justificarse, con un poder general o especial (art. 47 del C.P.C.C.).
También se admite para casos urgentes la figura del gestor, que está prevista en el art. 48 del C.P.C.C. Por consiguiente podrá comparecer el letrado al juicio, sin el instrumento que acredite su personería, pero deberá ser agregado o ratificarse la gestión en sesenta (60) días, pues de lo contrario será nulo lo actuado[86].
En nuestra materia, la cuestión en examen presenta algunas particularidades, que merecen destacarse. Cuando el Fiscal de Estado se presenta en un pleito, no necesita acompañar ningún documento para acreditar su personería[87]. Ello es así, debido a que su calidad de representante en juicio de la Provincia, surge acreditado con normas de raigambre constitucional y legal[88].
Además, este funcionario puede sustituir la representación en juicio de la Provincia que tiene asignada por aquellas normas, en abogados del Organismo Constitucional a su cargo (art. 3 del Decreto Ley N° 7.543/69). E incluso, puede encomendar a letrados que no pertenezcan a la Fiscalía de Estado, la promoción de acciones judiciales que deban tramitar por vía de apremio (art. 4 del mismo Decreto Ley).
En ambos supuestos, la sustitución de la representación puede acreditarse mediante escritura pública como en cualquier juicio, pero también mediante una nota poder suscripta por el Fiscal de Estado. Desde luego que en estos casos, los representantes sustitutos deben ajustarse a las instrucciones, que les imparta dicho funcionario (arts. 5 y 6, respectivamente, Decreto Ley N° 7.543/69).
En cuanto al Asesor General de Gobierno, por los mismos fundamentos precedentes mencionados con relación al Fiscal de Estado, tampoco debe acreditar su personería cuando se presenta en un juicio, atento que su competencia surge del ordenamiento jurídico (art. 9 inc. 2 del C.P.C.A.)[89].
Distinta es la situación de los letrados de las municipalidades, quienes deben acreditar su personería acompañando un poder general o especial emanado intendente de la comuna, por ser quien está legitimado para designarlos (art. 108, Ley Orgánica de las Municipalidades, Decreto Ley N° 6.769/58 y modif.).
Cuando la cuestión litigiosa versa sobre materias de empleo público o previsional, se admite por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia por aplicación de la normativa laboral, que el letrado del agente activo o pasivo pueda acreditar su representación en juicio, mediante la presentación de una simple carta poder autenticada la firma por escribano o funcionario judicial[90].
2) Otros documentos que pueden acompañarse. Como se adelantara el art. 28 del C.P.C.A., establece que con la demanda, contestación y reconvención, las partes deben acompañar toda la prueba documental que tienen en su poder[91]. Ello, con más sus copias para el traslado a la parte contraria (art. 28 inc. 1 ap. c del mismo Código), excepto cuando se trate de un expediente administrativo, donde no cabe exigir dicha carga procesal (art. 122 del C.P.C.C; y 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
En los procesos contencioso administrativos, la principal prueba suele ser el expediente administrativo, lo que constituye otra particularidad de nuestra materia. Es una pieza clave en esta clase de procesos, no sólo cuando el actor pretende la anulación de un acto administrativo, sino también cuando deduce otras pretensiones (vgr. restablecimiento o reconocimiento de un derecho o interés, declaración de certeza, etc.). Máxime, cuando la actividad de los organismos administrativos se prueba como regla, con documentos[92].
La particularidad que tienen estas actuaciones, reside en que allí obra la génesis de la actuación administrativa, que se está cuestionando judicialmente por el actor. Sólo excepcionalmente, la conducta administrativa que se impugna en el litigio, no está documentada en un expediente administrativo. Por ello en los procesos contencioso administrativo, la prueba gira fundamentalmente en torno a estas actuaciones, donde por lo general el actor tuvo alguna intervención, y debe encargarse de desvirtuar alguna de sus constancias[93].
Por lo común, la remisión del expediente administrativo al órgano judicial, se produce al inicio del proceso (art. 30 del C.P.C.A.). Por lo tanto, cuando el accionado contesta la demanda le basta ofrecerlo como prueba, aclarando dicha circunstancia. A nuestro criterio, el ofrecimiento como prueba de la parte demandada en estos casos, resulta recomendable. Es que así, se disipa cualquier duda sobre que constituye una prueba propia del demandado, y esto puede legitimarlo en el futuro para oponerse a que sea remitido a otro lugar, se lo reemplace con copias parciales, etc.[94]
Además de acuerdo a nuestra experiencia, resulta recomendable que el demandado mencione con absoluta precisión, todas las actuaciones administrativas que tuvo a la vista, en oportunidad de contestar la demanda. Con otras palabras, conviene indicar el número y año de cada expediente, también en su caso todos sus alcances, e incluso hasta sus agregados. Esto puede ser de gran utilidad, si posteriormente se extravían, se dispone la remisión a otro órgano judicial, etc.
En el eventual supuesto, de que el expediente administrativo no hubiera sido remitido al órgano judicial, en la situación que contempla el art. 30 inc. 2 del C.P.C.A., y por esta circunstancia se hubiera seguido adelante con la tramitación de la causa, puede ser acompañado con la contestación de la demanda, conforme la autorización que dimana del citado art. 28 del C.P.C.A.
Por otra parte, cabe señalar que de acuerdo a la jurisprudencia, cuando el expediente administrativo obra en poder de la parte demandada, y ésta se niega a acompañarlo al juicio, tal circunstancia puede estimarse como una presunción en su contra[95]. Sin embargo, también se ha decidido que cuando se ha destruido el expediente administrativo, de conformidad con normativa vigente, esto no puede traer aparejada aquella consecuencia, y tampoco una inversión de la carga probatoria[96].
En cuanto al valor probatorio del expediente administrativo, conviene recordar que en la doctrina existen posturas diferentes, con relación a esta cuestión[97]. Sin embargo, prevalece el criterio de considerar que sus constancias son documentos públicos, aunque no instrumentos públicos en los términos del Código Civil[98]. Su valor probatorio no obstante ello, exige que quien pretenda desvirtuarlas, deba acreditarlo mediante cualquier medio de prueba convincente en contrario, no bastando sólo su desconocimiento.
Sólo excepcionalmente, alguna actuación administrativa podría configurar un instrumento público, cuando su autenticidad fuese impuesta por ley formal, material o refrendo de autoridad[99]. En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia, cuando ha expuesto que las constancias de las actuaciones administrativas tienen pleno valor probatorio, mientras no se acredite su falsedad mediante pruebas en contrario, sin que sea necesario promover un incidente de redargución de falsedad[100].
Después de la demanda y su contestación, no pueden en principio las partes presentar más documentación, salvo que se encuentre en las condiciones previstas por el art. 29 inc. 1 del C.P.C.A.[101], que se refiere a
“nuevos documentos”. Conforme sus términos deben: “a) Ser de fecha posterior a la demanda y su contestación y tener relación directa con la cuestión sometida al proceso; b) Ser de fecha anterior, pero con juramento de la parte que los presente, de no haber tenido antes noticia de su existencia; c) Habiendo sido individualizados en la demanda o contestación, la parte sólo los haya podido obtener después de presentado el escrito respectivo”.
Como se puede advertir, en rigor sólo el primer supuesto, trata de documentos “nuevos”. Por supuesto, que todos estos documentos deben tener relación directa con la cuestión litigiosa, aunque esta exigencia sólo se menciona en el primer caso. Como toda la prueba documental, debe acompañarse como regla por las partes a la demanda, excepciones, contestación o reconvención, esta prerrogativa es excepcional, y debe interpretarse restrictivamente[102].
Agrega el art. 29 inc. 2 del C.P.C.A. que en estos casos se debe dar vista a la otra parte, lo que estimamos debe hacerse por el plazo de cinco (5) días[103], y con el objeto de que consienta o se oponga a la agregación de aquella documentación, y para que cumpla eventualmente con la carga prevista en el art. 37 inc. 2 del mismo Código, o sea para que reconozca o niegue en forma categórica su autenticidad, cuando así corresponda. De modo que en estos supuestos se sustancia un incidente[104].
3) Ofrecimiento de las restantes pruebas. El ofrecimiento de prueba, implica proponer los medios probatorios que las partes tienen planeado producir durante la sustanciación del proceso, con el objeto de demostrar la verdad de los hechos que afirman como ciertos. En el C.P.C.A. los litigantes en los escritos de demanda, excepciones, contestación y reconvención, deben adjuntar los documentos que detentan, individualizar los que no están en su poder, y también ofrecer la prueba que pretenden producir en el litigio.
En el caso de la contestación de la demanda, esta regla surge del art. 37 inc. 1 del C.P.C.A., que remite al art. 27 inc. 7 del mismo Código[105]. Lo expuesto, constituye una diferencia muy importante, con el proceso ordinario que regula el C.P.C.C. Es que en el proceso contencioso administrativo, con la contestación de la demanda debe ofrecerse toda la prueba, que pretenda hacer valer en el juicio el demandado.
Después de aquellos actos procesales, precluye la posibilidad de ofrecer nuevas pruebas, excepto que se trate de los respondes de las excepciones[106], contestación de la demanda[107], y reconvención[108], cuando se hubieran introducido nuevos hechos a la causa, por el excepcionante, demandado o reconviniente respectivamente. Otras excepciones, se pueden presentar con los “nuevos documentos” (art. 29 del C.P.C.A.), y también con los “hechos nuevos” (art. 42 del mismo Código)[109].
Como ocurre en cualquier litigio, la carga probatoria en el proceso contencioso administrativo pesa especialmente sobre el actor, por el rol que desempeña en el juicio (arg. art. 375 del C.P.C.C. y conf. art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.), y también en nuestra materia, porque debe desvirtuar la presunción de legitimidad que caracteriza a la actividad administrativa[110].
Por estos fundamentos, en la práctica la prueba de la parte demandada, suele consistir sólo en el expediente administrativo, o eventualmente alguna otra prueba documental. Sin perjuicio de ello, puede ofrecer otras pruebas como informativa, testimonial, pericial o reconocimiento judicial (conf. arts. 394 y sgtes. del C.P.C.C.; y 77 inc. 1 del C.P.C.A.), aunque esto debe hacerlo en el escrito de contestación de la demanda.
4) Oposición a pruebas de la parte actora. En oportunidad de contestar la demanda, el accionado puede cuestionar la admisibilidad de las pruebas de su contraparte, en especial cuando las considera “manifiestamente improcedentes o superfluas o meramente dilatorias” (art. 362 del C.P.C.C.; y 77 inc. 1 del C.P.C.C.).
Como particularidad en nuestra materia, puede señalarse que cuando el actor en su demanda pretende que absuelva posiciones un funcionario público, resulta frecuente que se oponga expresamente en su contestación el demandado a la producción de esta prueba, con sustento en lo que establece el art. 45 del C.P.C.A.[111]
Conforme esta disposición procesal, cuando la Provincia, un municipio, o un ente provincial o municipal, son parte en un juicio contencioso administrativo, sólo se pueden formular preguntas a los funcionarios públicos por oficio, que debe dirigirse a la autoridad superior que corresponda, debiendo ser contestado por escrito dentro de los veinte (20) días posteriores.
Por lo tanto la prueba confesional se convierte en una suerte de prueba informativa. Lo expuesto, también debe tenerse en cuenta cuando el actor, pretende que declare como testigo un funcionario público. Sin perjuicio de ello, cabe puntualizar que aquella prohibición sólo rige mientras el funcionario público se encuentre en ejercicio de sus funciones, por lo que habiendo cesado en las mismas puede declarar como testigo[112].
Con relación a la prueba testimonial, conviene recordar que puede ofrecerse hasta un máximo de doce (12) testigos, más otros tres (3) en subsidio para reemplazarlos, excepto cuando se pudiera justificar debidamente el motivo del ofrecimiento de un número mayor (art. 428 del C.P.C.C.; y art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.). Por consiguiente, cualquier apartamiento de lo que dispone esta disposición, autoriza oponerse a esta prueba.
Por otra parte, cuando ofrece prueba pericial el actor, debe indicar la especialidad del perito, y precisar los puntos que habrá de tratar. Por su parte, el demandado en oportunidad de contestar la demanda, puede proponer otros puntos de pericia, además de observar los mencionados por el actor. En este supuesto el juez debe dictar resolución sobre la admisibilidad de esta prueba (arts. 458 y conc. del C.P.C.C.).
En otro orden, debe tenerse en cuenta que de acuerdo al art. 44 del C.P.C.A., no constituye una causal de recusación para los peritos la circunstancia de que sean funcionarios o agentes públicos, excepto “cuando se encontraren bajo la dependencia jerárquica directa del órgano cuya actuación u omisión diera lugar a la pretensión”. En consecuencia, en caso de configurarse esta situación, la recusación será procedente[113].
5) Desinterés en la prueba pericial de la contraria. Resulta frecuente, que cuando el actor ofrece prueba pericial en su demanda, el demandado en su contestación manifieste no tener interés en su producción, y que se habrá de abstener de participar en ella, en los términos del art. 476 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
De este modo, los gastos y honorarios que se pudieran devengar con motivo la producción de la prueba pericial, excepto cuando hubiera sido necesaria para la solución del litigio, y así se hubiera indicado en la sentencia, correrán por cuenta de quien la ofreció.
Sin perjuicio de lo expuesto los párrafos precedentes, corresponde puntualizar que como usualmente intervienen en los procesos contencioso administrativos peritos oficiales, tiene resuelto la Suprema Corte de Justicia en su jurisprudencia, que la Provincia no debe hacerse cargo de sus honorarios por tratarse de agentes públicos[114].
Con respecto esta cuestión, resulta interesante detenerse a examinar cuál es el plazo para contestar la demanda en el proceso ordinario, sus principales características, cómo podría llegar a suspenderse o ampliarse, y finalmente que sucede en los procesos especiales.
1) Plazo general. El art. 38 del C.P.C.A. establece, para el proceso general u ordinario (arts. 1 a 66), que el plazo para contestar la demanda, será de cuarenta y cinco (45) días (inc. 1)[115]. Agrega este artículo, que si fueran dos o más los demandados dicho término será común[116], y que cuando procede la suspensión o ampliación respecto de uno de ellos, el plazo se suspenderá o ampliará respecto de todos[117].
Claro que cuando se opusieron excepciones previas, y éstas fueran finalmente desestimadas por el juez, el plazo para contestar la demanda será sólo de treinta (30) días (art. 36 inc. 1 del C.P.C.A.). Esta disposición alude a la “reanudación” del plazo para contestar la demanda, pero en realidad no debe tenerse en cuenta el día en que fueron opuestas las excepciones, porque en estos supuestos será siempre de treinta (30) días.
En el ámbito nacional, el plazo para contestar la demanda, cuando la parte accionada es el Estado Nacional, Provincial o Municipal, es de sesenta (60) días[118] (art. 338 y 355 del C.P.C.C.N.)[119]. Igual situación, se presenta en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pues el mismo plazo también es de sesenta (60) días (art. 276, Código Contencioso Administrativo y Tributario, Ley N° 189/99). En cambio en los demás códigos contencioso administrativos provinciales, este mismo plazo se fija preponderantemente, entre los quince (15) y treinta (30) días[120].
2) Características. Se aplican las reglas generales que surgen del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.). Así el plazo para contestar la demanda, comienza a computarse desde la notificación de la demanda, ya sea por cédula o en forma personal, y no se cuenta el día en que se practicó esa diligencia (art. 156 C.P.C.C.).
Es continúo desde que se produce la notificación, y corre solamente durante los días hábiles judiciales (art. 152 del C.P.C.C.). Asimismo, se extiende al día hábil inmediato al del vencimiento, dentro de las cuatro (4) primeras horas del despacho (art. 124 C.P.C.C.).
Se trata de un término perentorio y fatal, lo que significa que una vez vencido, se pierde la oportunidad de responder la demanda en el futuro (art. 155, primer párrafo, C.P.C.C.), en función del principio de preclusión, conforme al cual el proceso no puede retrotraerse a una etapa ya cumplida[121].
Su cumplimiento se exige de manera estricta o rigurosa. Sin embargo, en caso de duda sobre si la presentación se hizo o no en forma temporánea (vgr. por extravío de la cédula respectiva), debe considerarse cumplido.
Su vencimiento no sólo impide contestar la demanda en el futuro, sino que también marca un límite temporal para la agregación de prueba documental y para el ofrecimiento de la restante prueba, salvo los casos de nuevos documentos o hechos nuevos articulados en tiempo y forma (arts. 29 y 42 del C.P.C.A.)
Lo expuesto no quiere decir que si el demandado realizó su responde antes del plazo legal, no pueda posteriormente y hasta que venza el plazo para contestar la demanda, ampliar su presentación, lo mismo que ofrecer o ampliar la prueba que haga a su derecho, excepto en el caso de que ya se haya pasado a una etapa procesal posterior que se encuentre consentida.
3) Ampliación por distancia. El plazo para contestar la demanda puede ampliarse por razón de la distancia, cuando la diligencia debe practicarse dentro de la República Argentina, y fuera del lugar de asiento del jugado o tribunal, a razón de un día cada 200 Km o fracción que no baje de 100 (art. 158 del C.P.C.C.).
Esto se produce de manera automática, sin necesidad de requerimiento de las partes, o de una decisión judicial previa[122]. En efecto, no es necesario que el juez fije el plazo de la ampliación, en forma expresa. Si era el término que correspondía por razón de la distancia conforme aquella norma, habrá de estarse a la temporaneidad de la presentación, pues es obvio que el derecho de defensa en juicio no puede ser restringido por error u omisión del órgano judicial[123].
Sobre esta cuestión, conviene puntualizar que en la Resolución N° 966/80, dictada por la Suprema Corte de Justicia en el expediente 3001-185/80, se suprimió el art. 13 de la Resolución N° 760/68, con el objeto de actualizar las distancias respectivas, para fijar con exactitud los plazos legales del C.P.C.A. y C.P.C.C. Para ello, se tuvieron en cuenta las planillas de distancia, que proporcionó el Ministerio de Obras Pública de la Provincia de Buenos Aires.
Como resultado de este trabajo, se dispuso la publicación de un Anexo en el Diario de Jurisprudencia Judicial de la Provincia de Buenos Aires del 15/8/80[124], que debería ser tenido en cuenta por los órganos judiciales. De allí surge las distancias oficiales[125].
4) Suspensión. El plazo para contestar la demanda, puede ser suspendido por las mismas causas previstas en el C.P.C.C., como por ejemplo por acuerdo de los apoderados de las partes en litigio, por un término no mayor de veinte (20) días, sin necesidad de acreditar ante el órgano judicial la conformidad de sus mandantes (art. 157 del C.P.C.C.).
Sin embargo, también existen causas de suspensión, que no resultan aplicables al proceso civil y comercial, que merecen destacarse. Así ocurre en el caso de que se hubieran opuesto excepciones previas. Recordemos que de acuerdo al art. 34 inc. 1 del C.P.C.A., la oposición de excepciones suspende el plazo para contestar la demanda con relación a todos los emplazados, aún respecto de aquéllos que no las hubieran opuesto. Después de resueltas las excepciones, se debe correr un nuevo traslado para contestar la demanda, por el plazo de treinta (30) días.
Además, también procede la suspensión del plazo por pedido exclusivo de la parte demandada, cuando se produce un hecho excepcional que es propio de nuestra materia. Esta situación extraordinaria se presenta, cuando no obstante que las actuaciones administrativas fueron remitidas al órgano judicial, y está corriendo el plazo para contestar la demanda, no pueden ser consultadas por la parte accionada, por causas que no le son imputables (vgr. debido a que están extraviadas, fueron remitidas a otro órgano judicial o dependencia administrativa, etc.).
En estos casos, se ha resuelto por la Suprema Corte de Justicia que corresponde suspender el plazo para contestar la demanda, hasta que se solucione el inconveniente planteado, debiendo posteriormente reanudarlo el juez, sin perjuicio de los días que hubieran corrido, lo que debe notificarse por cédula a la parte accionada[126]. De este modo se resguarda debidamente su derecho de defensa en juicio (arts. 18 Constitución Nacional, y 15 de la Constitución bonaerense)[127].
Esta jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal provincial, tiene sustento jurídico en el art. 157 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.), donde se establece que los jueces y tribunales deberán declarar la interrupción o suspensión de los plazos procesales, cuando circunstancias de fuerza mayor o causas graves, hicieran imposible la realización del acto pendiente. Esta situación se presenta en los casos antes mencionados, atento que para el demandado resulta imprescindible poder compulsar el expediente administrativo, para contestar adecuadamente la demanda.
A diferencia de lo que ocurre en algunos códigos procesales contencioso administrativo provinciales (Chaco, Jujuy y Santiago del Estero[128]), nuestra legislación no admite la suspensión con el solo pedido de la parte demandada, pues se considera por la nuestra doctrina que los plazos son improrrogables, y esto afectaría la igualad de las partes en el litigio[129]. Esta misma solución siguen la mayoría de los demás códigos procesales contencioso administrativos provinciales.
5) Procesos especiales. En los procesos especiales, sumario de ilegitimidad (arts. 67 a 70, Capítulo I, Título II, C.P.C.A.), e impugnación de sanciones en materia de empleo público (arts. 71 a 73, Capítulo II, Título II, C.P.C.A.), el plazo para contestar la demanda es de sólo veinte (20) días (arts. 69 inc. 2 y 72, respectivamente, C.P.C.A.).
Las impugnaciones especiales, contra resoluciones de colegios o concejos profesionales y de cajas de previsiones social para profesionales (arts. 74, 74 bis y 75, Capítulo III, Título II, C.P.C.A.) deben ser tratadas por separado, atento que con relación a esta cuestión siguen soluciones distintas.
Los actos administrativos definitivos de colegios o consejos profesionales, se impugnan mediante un recurso que debe interponerse fundado ante el órgano que dictó el acto administrativo en el término de quince (15) días, y luego se remiten las actuaciones a la Cámara Departamental en lo Contencioso Administrativo competente (art. 74 del C.P.C.A.). De modo que no se contempla ningún traslado de demanda.
Cuando se impugnan actos administrativos definitivos de cajas de previsión social de profesionales, el actor puede optar por el proceso ordinario (arts. 1 a 66 del C.P.C.A.), o por el proceso sumario de ilegitimidad (arts. 67 a 70 del C.P.C.A.). En ambos casos el proceso se sustancia ante un juez de primera instancia (art. 5 inc. 2 ap. b. del C.P.C.A.). Por lo tanto, el plazo para contestar la demanda será de cuarenta y cinco (45) días o de veinte (20) días, respectivamente (conf. arts. 38 inc. 1 y 69 inc. 2 del C.P.C.A.).
En el caso del amparo por mora (art. 76, Capítulo IV, Título II, C.P.C.A.), luego de promovida la demanda, el juez debe pronunciarse sobre su admisibilidad, y requerir a la autoridad administrativa accionada, que un término no mayor de cinco (5) días, informe sobre la causa de la demora aducida por el actor (inc. 2 art. cit.). Por lo tanto, sólo se ha previsto legalmente la presentación de aquel informe, por parte de la autoridad administrativa demandada (véase art. 76 cit.).
Por lo común, este informe se requiere directamente a la autoridad administrativa, acompañándose una copia de la demanda. Si se trata de una autoridad provincial, ésta se encarga de poner en conocimiento a la Fiscalía de Estado de la existencia de la causa, para que la represente en el juicio. Sin perjuicio de ello, constituye una práctica frecuente, que los jueces corran traslado de la demanda a la Fiscalía de Estado, también por el término de cinco (5) días, para resguardar el derecho de defensa en juicio.
En las ejecuciones tributarias provinciales (art. 76 bis, Capítulo V, Título II, C.P.C.A.), regidas por las disposiciones de la Ley N° 13.406, no se contempla la posibilidad de contestar la demanda. Es que la defensa de la parte demandada, cuando recibe el mandamiento de intimación de pago, se circunscribe a la oposición de excepciones (art. 9).
La pretensión declarativa de certeza, debe tramitar con arreglo a lo previsto en el art. 322 del C.P.C.C. (art. 12 inc. 4 del C.P.C.C.). Por lo tanto, puede sustanciarse por las reglas del proceso ordinario, sumario o sumarísimo. De ahí que, el plazo para contestar la demanda, pueda ser de quince (15), diez (10) o cinco (5) días, respectivamente (arts. 337, 484 y 496 inc. 2 del C.P.C.C.).
Si la pretensión deducida es de cesación de una vía de hecho, debe sustanciarse de acuerdo a las reglas del proceso sumarísimo del C.P.C.C. (arts. 12 inc. 6 y 21 inc. 2 del C.P.C.A.). En consecuencia, el plazo para contestar la demanda, será siempre de cinco (5) días. Sin perjuicio de lo expuesto, en algunas ocasiones se ha considerado aplicable el plazo de treinta (30) días, previsto en el art. 31 del Decreto Ley N° 7.543/69, con relación a las pretensiones de vías de hecho y declarativas de certeza[130].
En oportunidad de contestar la demanda, el demandado no solo puede esgrimir defensas contra el actor, sino que también puede accionar contra él en el mismo proceso judicial, mediante la figura de la reconvención (o contrademanda como también la llama alguna doctrina), que se autoriza en los arts. 39 y 40 del C.P.C.A.
1) Concepto, fundamentos y efectos. El vocablo “reconvención” proviene del derecho romano, donde se denominaba “conventio” a la demanda, y “reconventio” a la contestación[131]. Se la puede definir como una nueva acción deducida por el demandado contra el actor en el escrito de responde, con el objeto de que el mismo juez que conoce la demanda originaria principal la resuelva, por los mismos trámites y en una sola sentencia[132].
Por lo tanto, se trata de una demanda autónoma, que el accionado al contestar la demanda originaria, decide por su propia decisión introducir en el mismo proceso y dirigir contra el actor, con independencia de la pretensión de éste. En caso de no promoverse la reconvención, el derecho se conserva porque es autónomo, y podrá hacerse valer en un proceso diferente[133]. Este nuevo pleito, podría eventualmente llegar a ser acumulado, al juicio anterior (conf. art. 188 del C.P.C.C.; art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
Merece destacarse, que en realidad no constituye una oposición a la demanda, sino una acción independiente (contraataque). Es que el demandado introduce al proceso un objeto nuevo, y reclama un pronunciamiento positivo del órgano judicial, que le reconozca un derecho susceptible de efectivizase contra el actor, con independencia del pedido de rechazo de la pretensión deducida por éste[134].
Como se demandan mutuamente las partes, cada una de ellas reúne el doble carácter de actor y demandado. Se trata de dos litis distintas dentro del mismo proceso[135]. Se ha señalado con acierto que esto a tal punto es así, que ambos litigantes podrían ganar o perder el juicio conforme sus respectivas pretensiones, como si se hubieran dado dos procesos entre las mismas partes[136].
Como consecuencia de la reconvención, se incorpora al proceso un nuevo objeto, pues al representado por la pretensión originaria, viene añadirse por vía de inserción, el constituido por la pretensión del demandado. De ahí que pueda afirmarse que constituye un supuesto de acumulación sucesiva de acciones[137].
Debido a que la demanda y la reconvención, deben sustanciarse en el mismo proceso y decidirse en una única sentencia, lo que evita que se multipliquen los pleitos, su principal fundamento lo constituyen razones de economía procesal[138]. Esto debe ser tenido muy en cuenta por el juez (por ejemplo, para determinar la legitimación activa y pasiva, entre otros recaudos), porque sus ventajas desaparecen cuando debido a la heterogeneidad de las pretensiones, se complica seriamente la sustanciación del juicio. En estos casos la reconvención debe ser rechazada.
Sus principales efectos son los siguientes: se amplía el objeto del proceso con la nueva demanda y su contestación; el actor se convierte en demandado y viceversa; produce consecuencias similares a la demanda (vgr. interrumpe la prescripción); el desistimiento de la demanda o reconvención no concluyen con el proceso, porque debe comprender ambas pretensiones; entre otros[139].
2) Regulación normativa. El Código Varela no contemplaba la figura de la reconvención, por lo que mientras se mantuvo vigente este régimen procesal, la Suprema Corte de Justicia decidió reiteradamente en su jurisprudencia, que no resultaba procedente. Ello así, no sólo por no estar autorizada en aquel Código, sino también por considerar inaplicable supletoriamente las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, y fundamentalmente por estimar que no resultaba congruente con el sistema general de lo contencioso administrativo[140].
Por su parte la doctrina, tanto nacional como extranjera, se dividía entre quienes consideraban procedente la reconvención[141], en el proceso contencioso administrativo, y aquellos otros que rechazaban rotundamente esa posibilidad[142]. Para la primera postura, la ausencia de una norma que autorizara expresamente la reconvención en el proceso contencioso administrativo, debía solucionarse mediante la aplicación supletoria de las disposiciones previstas para el proceso civil y comercial, pues de lo contrario se cercenaba el derecho de defensa en juicio. Mientras que para la segunda, la reconvención resultaba improcedente porque el proceso contencioso administrativo, estaba orientado a examinar la legalidad de decisiones administrativas, y la parte demandada era siempre la autoridad administrativa emisora de tales actos.
Sin embargo, con la vigencia de un nuevo régimen procesal contencioso administrativo muy diferente al anterior, ya no ofrece ninguna duda que la reconvención resulta admisible en nuestra materia, pues se la autoriza en los arts. 39 y conc. del actual C.P.C.A.[143]. En efecto, esta disposición expresa en su primera parte, lo siguiente:
“Al contestar la demanda, la demandada podrá deducir reconvención, siempre que las pretensiones planteadas deriven de la misma relación jurídica o guarden conexidad con las invocadas con la demanda. Deberán observarse las formalidades establecidas en el Capítulo V del Título I del presente Código” (es decir las previstas para la demanda).
Teniendo en cuenta los términos de esta norma, conviene recordar nuestros procesalistas, distinguen dos clases de reconvención, como son la conexa e inconexa.
En la primera que es más restringida, se exige un nexo causal con la demanda. Tiene lugar cuando se sustenta en la misma relación jurídica, que menciona el actor en su demanda, o tiene conexidad con ella. Por lo tanto, debe existir un vínculo con el objeto litigioso, o “conexidad” entre la acción y la reconvención. Esta es la reconvención prevista en nuestro C.P.C.A. (art. 39 inc. 1). En el proceso civil y comercial provincial, se contempla para el proceso sumario (arts. 485 y conc. del C.P.C.C.). En el proceso civil y comercial nacional para el proceso ordinario (arts. 357 y sgtes. C.P.C.C.N.).
En la segunda, por el contrario, que es más amplia, ya que no existe el límite anterior, y se abre la posibilidad de deducirla en muy diversas situaciones. Sólo requiere para su admisibilidad, que se sustancie ante el mismo juez de la demanda; la identidad de las partes en el proceso; y que ambas pretensiones (demanda y reconvención), puedan sustanciarse por igual trámite (arts. 87 incs. 2 y 3 del C.P.C.C.). Sin embargo, no se exige ninguna relación, entre ambas pretensiones. Esta prevista en el proceso ordinario provincial (art. 355 y sgtes. del C.P.C.C.).
La reconvención inconexa, ha recibido fundadas críticas por parte de la doctrina, pues su necesidad no está totalmente justificada, y podría desnaturalizar o desviar por causas insospechadas el proceso primitivo[144]. En igual sentido, se sostuvo con acierto que si bien parece lógico autorizar al actor a acumular todas las pretensiones que tenga contra el demandado, no se estima natural permitir a éste último deducir una reconvención con todas sus pretensiones, cuando puede obstaculizar seriamente el trámite de la demanda[145].
Cuadra señalar en otro orden, que no obstante que la reconvención no es frecuente en los procesos contencioso administrativos, podemos igualmente mencionar algún ejemplo que permita vislumbrar su aplicación. Así ocurrió en una causa promovida por varias empresas, luego de haber configurado el silencio administrativo, donde se pretendía la rescisión del contrato por culpa de la Administración, y también el pago de una importante indemnización.
Cuando se contestó la demanda en este juicio, la parte demandada no sólo opuso defensas a aquellas pretensiones, pues también dedujo una reconvención con el objeto de que la rescisión se decretara judicialmente por caso fortuito o fuerza mayor, y reclamó la devolución del anticipo abonado oportunamente a las empresas actoras, porque no habían cumplido toda la provisión que habían prometido[146].
3) Condiciones de admisión. Como con la reconvención se produce una acumulación objetiva de acciones[147], porque se trata de una acción independiente que se acumula a la otra existente, donde el demandando pasa a ser actor y el demandante originario se convierte en accionado, para que resulte admisible se debe reunir los presupuestos propios que surgen del C.P.C.A., y también los que dimanan del art. 87 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.)[148], a saber:
a) Debe deducirse en oportunidad de contestarse la demanda (art. 39 inc. 1 del C.P.C.A.). Debe realizarse el planteo de reconvención en el mismo plazo previsto para contestar la demanda. Preferentemente debe hacerse en el mismo escrito, sin perjuicio de que se admita por separado. Se interpreta por la doctrina, que ni antes ni después de la contestación de la demanda, resulta admisible. Cuando se opusieron excepciones previas, no habrá reconvención hasta que se corra traslado de la demanda, nuevamente. Cuando la demanda fue contestada, y venció el término para hacerlo, esto impide reconvenir después[149].
b) El planteo debe formularse por la parte demandada (art. 39 inc. 1 del C.P.C.A.). En principio, sólo puede ser deducida por el demandado, contra el actor. Cuando existen varios demandados (litisconsorcio pasivo), cualquiera de ellos o en conjunto, pueden reconvenir. Como regla no puede reconvenirse a un tercero, porque a su vez podría reconvenir a otros, lo que desvirtuaría el orden del proceso[150]. Sin embargo, no debe desecharse la posibilidad de que terceros o coadyuvante actúen como sujetos (pasivos o activos)[151], cuando pueden ser considerados litisconsortes necesarios[152]. Por lo común, no se admite la figura de la “contrareconvención”, es decir del actor reconvenido al demandado reconviniente, porque las demandas podrían multiplicarse indefinidamente.
c) La pretensión planteada debe surgir de la misma relación jurídica o guardar conexidad con la invocada en la demanda (art. 39 inc. 1 del C.P.C.A.). De este modo, se pretende evitar en el proceso contencioso administrativo la reconvención inconexa, que puede complicar seriamente el desarrollo del juicio. Igual solución se sigue en los Códigos Procesales Civiles y Comerciales, tanto nacional como provincial, aunque en este último caso sólo con relación al proceso sumario. Por lo expuesto, debe rechazarse la demanda reconvencional, cuando carece de un vínculo jurídico o conexidad con la pretensión principal[153].
d) Deben observarse las formalidades establecidas en el Capítulo V del Título I del C.P.C.A. (art. 39 inc. 1 del mismo Código). En cuanto a los recaudos de la presentación, por tratarse de una verdadera demanda, son aplicables los arts. 27 a 33 del C.P.C.A., y todas las demás que a ella se refieren. En especial, el demandado reconviniente debe enunciar en forma clara su intención de provocar una sentencia de condena contra el actor reconvenido, para que su pretensión sea interpretada como una reconvención. No cabe plantearla en subsidio o eventualmente[154]. Además, deberán acompañarse los documentos[155], ofrecerse prueba, adjuntarse copias, abonarse en su caso tasa de justicia, entre otros[156].
e) Debe ser competente por razón de la materia el mismo juez que conoce en la demanda primitiva (art. 87 inc. 2 del C.P.C.C.). Si la reconvención se debe plantear al contestar la demanda, como lo exige el art. 39 inc. 1 del C.P.C.C., resulta por demás evidente que esto debe hacerse ante el juez que viene conociendo en el proceso. Por tratarse de competencia en razón de materia (cuestión de orden público) este principio es absoluto. Además, el órgano judicial debe estar habilitado para emitir el pronunciamiento que se pretende, a través de la reconvención. Cuando el demandado, hace su presentación ante otro juez, está iniciando un nuevo juicio, pero no una reconvención.
f) Tienen que poder sustanciarse por igual trámite procesal (art. 87 inc. 3 del C.P.C.C.). Por razones de orden procesal, resulta esencial que las pretensiones de ambas partes (demanda y reconvención), se sustancien por el mismo trámite procesal. Por lo tanto, cuando les corresponden procesos diferentes, debe rechazarse la reconvención. Así por ejemplo, en un proceso donde se procura por el actor la anulación de un acto administrativo, no podría reconvenir el demandado deduciendo una pretensión declarativa de certeza (arts. 12 incs. 1 y 4 del C.P.C.A.; y 322 del C.P.C.C.), atento que los trámites procesales son diferentes.
4) Trámite procesal. Debido a la naturaleza que reviste la reconvención, el trámite procesal que debe seguirse para su sustanciación, coincide con el previsto para la demanda inicial[157]. Por este motivo en nuestra opinión, luego de promovida el juez debe analizar su procedencia formal (art. 31 del C.P.C.A.), como ocurre con cualquier demanda[158]. Si la considera formalmente procedente, debe ordenar correr traslado al actor por el plazo perentorio de treinta (30) días, para que proceda a contestarla.
Dispone al respecto el art. 39 inc. 2 del C.P.C.A.:
“De la reconvención se dará traslado a la demandante por un plazo de treinta (30) días y la contestación se ajustará a lo dispuesto en el artículo 37°. Es de aplicación en lo pertinente, lo dispuesto en el Capítulo VI del Título I del presente Código”[159].
Este traslado debe notificarse personalmente o por cédula dirigida al domicilio constituido por el actor reconvenido, junto a los documentos acompañados por el demandado reconviniente.
Dentro de los primeros quince (15) días del plazo previsto para contestar la reconvención, el actor reconvenido puede oponer excepciones (conf. arts. 34 a 36, Capítulo VI, Título I, C.P.C.A.)[160]. En este supuesto, el plazo para contestar la reconvención, queda suspendido (art. 34 inc. 1 del C.P.C.A.). En cuanto a la contestación de la reconvención, debe ajustarse a las mismas formalidades previstas para la contestación de la demanda, en el art. 37 del C.P.C.A.[161] Debe limitarse a los hechos y derechos que son materia de la reconvención[162].
Con breve apartamiento del relato precedente, merece señalarse que cuando se desestiman las excepciones, el art. 36 inc. 1 del C.P.C.A. genera alguna duda con respecto al plazo, que tendría el actor reconvenido para contestar la reconvención. Es que esta disposición, por un lado expresa que se debe ordenar la “reanudación” del plazo, y por otro que es de “treinta (30) días”. Por lo tanto, dos son las interpretaciones posibles, y ambas tienen algún sustento.
De acuerdo a la primera el plazo se “reanuda”, y consecuentemente la reconvención se debe contestar en los quince (15) días restantes[163]. Conforme a la segunda, el plazo para contestar la reconvención es de “treinta (30) días”, como surge de la última parte del art. 36 inc. 1 cit. En apoyo de esta última, puede agregarse que en caso de duda sobre le interpretación de esta norma, debe estarse por el criterio que mejor resguarda el derecho de defensa en juicio[164].
Cuando el actor reconvenido acompaña documentos a su contestación de la reconvención, corresponde conferir traslado de los mismos al demandado reconviniente. Así lo exige el art. 40 inc. 1 del C.P.C.A.:
“Si al contestar la reconvención la parte reconvenida agregase nuevos documentos, se correrá traslado de los mismos a la reconviniente, por el término de cinco (5) días, para que reconozca o desconozca su autenticidad, lo que se notificará por cédula” [165].
5) Contingencias posteriores. Con la reconvención se incorpora al proceso una nueva pretensión, que debe sustanciarse y resolverse juntamente con la pretensión originaria. Por este motivo, los trámites preliminares de la reconvención paralizan los correspondientes a la demanda inicial, hasta tanto ambas se encuentren en el estadio procesal que permita sustanciarlas en forma simultánea (apertura a prueba o declaración de puro derecho)[166].
Por ello, el art. 40 inc. 2 del C.P.C.A., expresa:
“Contestado el traslado de la demanda o reconvención, en su caso, o vencidos los plazos para hacerlo, resueltas las excepciones previas, y siempre que se hayan alegado hechos conducentes acerca de los cuales no hubiese conformidad entre las partes, el Juez recibirá la causa a prueba, procediendo a tal fin de acuerdo a lo previsto en el artículo 41” (audiencia de prueba)”.
Por tratarse de un único proceso, habrá una sola apertura a prueba, un solo alegato, y una única sentencia. En suma las pretensiones tienen un tratamiento conjunto. Sin embargo, puede haber un doble pronunciamiento con relación a las costas, e incluso con la regulación de honorarios, atento que las acciones articuladas en la demanda y en la reconvención son autónomas, aunque se sustancien en el mismo proceso[167].
Antes de concluir nuestro trabajo, queremos hacer referencia a dos situaciones especiales, que pueden presentarse cuando se contesta una demanda, en un proceso contencioso administrativo. Como es sabido, el Fiscal de Estado debe emitir su opinión antes de dictarse un acto administrativo provincial, cuando pudiera afectar el patrimonio del Fisco. Asimismo tiene la misión de defender en juicio a la Provincia.
Por lo tanto, puede ocurrir que emita su vista fiscal en sentido favorable al reclamo de un particular, pero posteriormente tal petición sea desestimada cuando se dicta finalmente el acto administrativo. Esto puede provocar, que el particular promueva una demanda con el objeto de que se anule esta decisión administrativa, y el encargado de contestarla sea el Fiscal de Estado.
Lo expuesto plantea el interrogante, si el Fiscal de Estado cuando contesta la demanda, está de algún modo condicionado, por la opinión que emitió en sede administrativa. Sobre esta cuestión, la Suprema de Corte de Justicia se ha encargado de aclarar, que este funcionario puede ejercer su defensa con absoluta libertad, con prescindencia del criterio que haya expuesto en sede administrativa[168].
Se ha considerado razonable y ajustado a derecho este criterio, porque de lo contrario la autoridad administrativa demandada quedaría en estado de indefensión, debido a que su representante en juicio obligado es el Fiscal de Estado. Además en un caso extremo, terminaría prevaleciendo el criterio de este funcionario, por sobre una decisión del gobernador[169].
La otra cuestión que queremos poner de relieve, consiste en si el Estado (provincial o municipal), después de haber dictado una determinada norma jurídica (ley, reglamento u ordenanza), puede o no acusar su inconstitucionalidad en un proceso judicial[170]. Así podría ocurrir por ejemplo, que el Estado tenga necesidad de plantear en un pleito la inconstitucionalidad de una ley arancelaria aplicable a peritos, por considerar que las escalas que allí se contemplan resultan atentatorias de su derecho de propiedad (art. 17 C.N.).
Asimismo, podría suceder que el Estado tenga necesidad de acusar en un litigio la inconstitucionalidad de una norma procesal, por cuanto le impide acceder a una instancia judicial de revisión ulterior, con la consiguiente afectación de su derecho de defensa (art. 18 C.N.). Como se puede advertir con estos ejemplos, aunque desde luego po-drían mencionarse más, podría objetarse a la postura del Estado por considerarse que no debió dictar una norma inconstitucional, o en su defecto que debió vetarla o derogarla.
La Corte Suprema de Justicia, en muy pocos precedentes se ha referido al problema que se origina cuando el Estado solicita en un juicio la inconstitucionalidad de una norma jurídica, que él mismo ha dictado. Su jurisprudencia ha sido siempre adversa a que el Estado, pueda cuestionar en un pleito la constitucionalidad de sus propias normas jurídicas[171], aunque en nuestra opinión -al igual que para calificada doctrina[172]- la solución debería ser diferente.
Conviene remarcar, que la aludida jurisprudencia limitativa de la Corte Suprema de Justicia, está referida a normas jurídicas propias. Es decir, el Estado provincial no puede válidamente de acuerdo al referido criterio jurisprudencial, solicitar en sede judicial la inconstitucionalidad de normas jurídicas que emanan de su propia jurisdicción (leyes o reglamentos), y lo mismo puede afirmarse con respecto a una municipalidad o la Nación.
La aclaración conviene formularla, porque nada impide en principio, que se cuestionen normas ajenas[173]. Es decir, la Provincia puede objetar en sede judicial la constitucionalidad de una norma nacional o municipal, y similar situación puede presentarse con una municipalidad o la Nación. La jurisprudencia restrictiva de la Corte Suprema de Justicia, lo reiteramos una vez más, sólo resulta limitativa con relación a normas jurídicas propias[174].
[1] MORELLO, Augusto Mario, SOSA, Gualberto Lucas y BERIZONCE, Roberto Omar, brindan una definición parecida, en su libro “Códigos Procesales en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación”, Tomo IV-B, Librería Editora Platense – Abeledo Perrot, Buenos Aires 1999, pág. 496.
[2] ALSINA, Hugo “Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial”, Tomo III, Ediar S.A., Buenos Aires 1958, pág. 173.
[3] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Comentado, anotado y concordado con los códigos procesales provinciales”, Tomo 2, Editorial Astrea, Buenos Aires 1999, pág. 399.
[4] CARLI, Carlo “La demanda civil”, Editorial Lex, Buenos Aires 1973, pág. 267.
[5] En especial en el Capítulo VII del Título I, “De la contestación de la demanda” (arts. 37 a 42), donde se regulan formalidades, plazo, reconvención, etc.
[6] Art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.
[7] CASSAGNE, Juan Carlos y PERRINO, Pablo Esteban “El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo en la Provincia de Buenos Aires”, Lexis Nexis, Avellaneda 2006, pág. 354; TRIBIÑO, Carlos R. “La habilitación de la instancia en el proceso contencioso administrativo”, La Ley, Tomo 1993-B, pág. 750; VALLEFIN, Carlos A. “Proceso administrativo y habilitación de la instancia”, Librería Editora Platense, Avellaneda 1994, págs. 127 y sgtes; entre otros.
[8] MONTI, Laura M. y VIEITO FERREIRO, Mabel “La demanda, la contestación de la demanda, la reconvención y las excepciones en el proceso contencioso administrativo”, trabajo publicado en la obra colectiva “Tratado de Derecho Procesal Administrativo”, director Juan Carlos CASSAGNE, Tomo II, La Ley, Avellaneda 2007, págs. 3 y sgtes. Así por ejemplo, puede ocurrir en los casos de las ejecuciones tributarias provinciales (art. 76 bis del C.P.C.A.), entre otros supuestos.
[9] En estos casos, resulta habitual que intervenga en el juicio el tercero directamente favorecido por la actuación administrativa impugnada en calidad de “coadyuvante”, conforme art. 10 del C.P.C.A. (SEARA, Juan Ignacio “Los coadyuvantes y terceros en el Código Procesal Administrativo Bonaerense”, Revista La Ley, Buenos Aires, Año 12, Número 6, julio 2005, págs. 609 a 627).
[10] Conviene recordar, que Luis V. Varela había previsto en el art. 72 de su proyecto de Código, que cuando se accionaba contra el Poder Ejecutivo, “también” debía hacerse saber la demanda al Fiscal de Estado. Sin embargo, lo expuesto fue enmendado por el Poder Legislativo, cuando sancionó el C.P.C.A. de 1905 (Ley N° 2.961; véase su art. 47). Cuando se refirió a lo expuesto Manuel J. Argañarás, sostuvo con acierto que era desde todo punto de vista innecesario, tener que hacer una doble notificación (“Tratado de lo Contencioso Administrativo”, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires 1955, pág. 283). Sin perjuicio de ello, cabe tener en cuenta que la doble notificación, aún se mantiene vigente en el art. 341 del C.P.C.C.N., cuando establece que en las causas en que una provincia fuese parte, la demanda debe notificarse por oficios dirigidos al gobernador y al Fiscal de Estado.
[11] En el proyecto del Poder Ejecutivo, que precedió a la sanción de la Ley N° 12.008, se autorizaba realizar notificaciones a las delegaciones de la Fiscalía de Estado. Sin embargo, esta posibilidad fue suprimida posteriormente, por el Poder Legislativo (RAMOS, Oscar N. “Código Procesal Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires”, Ediciones La Rocca, Buenos Aires 2005, pág. 237).
[12] S.C.B.A., causa A-71.760 “De Caso”, sent. del 29/10/14 (ídem Cám. Apel. Cont. Adm., San Martín, “Lacuadra”, resol. 7/9/04). Cabe agregar, que mientras se sustancia el incidente de nulidad, corresponde suspender el plazo para contestar la demanda (arts. 176 del C.P.C.C.; y 77 inc. 1 del C.P.C.A.), y luego de resuelto favorablemente debe practicarse una nueva notificación, ajustada a las prescripciones legales (S.C.B.A., causa L. 109.571 “Silva”, sent. del 24/10/12).
[13] Existe descentralización administrativa, cuando se atribuye competencia a una persona jurídica estatal, que se encuentra separada de la Administración central. Por ello, la expresión “entes descentralizados”, comprende a las entidades autárquicas y empresas públicas (hay una relación de género a especie). Puede ampliarse este tema, con los libros de Juan Carlos CASSAGNE, “Derecho Administrativo”, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1996, págs. 351 y sgtes.; Miguel S. MARIENHOFF, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1982, págs. 384 y sgtes.; entre otros.
[14] Por ello, defiende en juicio a entidades descentralizadas como Instituto de Previsión Social; Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de las Policías de la Provincia de Buenos Aires; Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires; Dirección General de Cultura y Educación; Instituto de la Vivienda; Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible; entre muchas otras.
[15] Ac. y Sent. 1957-IV-244; 1964-III-795; entre otros.
[16] Leyes nros. 8.587 (art. 7 inc. k), 13.236 (art. 14 inc. a), y 7.943 (art. 3), respectivamente.
[17] La primera Ley Orgánica de la Fiscalía de Estado N° 2.749, expresamente excluía su intervención, en los asuntos del Banco de la Provincia de Buenos Aires (art. 12), y lo mismo ocurrió en otras posteriores (Ley N° 4.371, art. 18; y Decreto Ley N° 7.247/66, art. 18).
[18] Así lo demuestra el caso de Aguas Bonaerenses Sociedad Anónima (A.B.S.A.), que es una empresa provincial creada por el Decreto nº 517/02, ratificado por la Ley Nº 12.989. Se trata de una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria (arts. 308 a 314 de la Ley nacional N° 19.550) que cuenta con sus propios abogados. Sin embargo, como el noventa por ciento (90 %) de su capital accionario pertenece a la Provincia, la Suprema Corte de Justicia ha decidido que el Fiscal de Estado debe asumir su representación en juicio (doct. causas B-65.834, "DE.U.CO.”, resol. del 7/5/08; A-70.011 "Conde”, resol. del 10/11/10; etc.).
[19] Es decir, la parte de esta misma disposición legal, referida a la competencia del Fiscal de Estado.
[20] BOTASSI, Carlos Alfredo “Las legtimaciones activa pasiva en el nuevo contencioso administrativo”, trabajo publicado en el libro colectivo “El nuevo proceso contencioso administrativo”, Librería Editora Platense, Buenos Aires 2011, págs. 331/332.
[21] RAMOS, Oscar N. ob. cit., pág. 238.
[22] BOTASSI, Carlos Alfredo ob. cit. pág. 331.
[23] Arts. 89, 90, 101 y conc. del Código Civil (arts. 73, 74 y 75, nuevo Código Civil, Ley N° 26.994).
[24] Esta es la función más trascendente, desde un punto de vista institucional, que tiene asignada dicho funcionario, porque demuestra que no es un subordinado del Poder Ejecutivo (ARGAÑARÁS, Manuel J. ob. cit, pág. 71; FIORINI, Bartolomé A “Qué es el contencioso”, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1965, pág. 273; entre otros).
[25] Ac. y Sent., Serie 4, tomo I, pág. 521; Serie 6, tomo VII, pág. 467; entre otros.
[26] Explica Carlos R. TRIBIÑO, con apoyo de la jurisprudencia, que esta es la regla general. Sin embargo, aclara que el legislador podría instituir procedimientos especiales (vgr. tributario), donde no se requiera de la vista fiscal, aunque esto no impediría que aquel funcionario, pueda igualmente demandar la nulidad de un acto administrativo (“El Fiscal de Estado. La representación judicial del Estado y el control de la actividad administrativa”, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires 2001, págs. 120 a 123).
[27] Art. 76 del Decreto Ley N° 9.650/80; y art. 8 de la Ley N° 13.236.
[28] SEARA, Juan Ignacio “De la representación estatal y los terceros”, trabajo publicado en el libro colectivo “Código Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires”, dirigido por Diego P. ISABELLA, Tomo I, R.A.P., Buenos Aires 2010, págs. 415 y sgtes.
[29] SEARA, Juan Ignacio “Las excepciones en el Código Procesal Administrativo Bonaerense”, La Ley Buenos Aires 2008, págs. 1.191 y sgtes. (primera parte), y La Ley Buenos Aires 2009, págs. 1 y sgtes. (segunda parte). Asimismo, en el trabajo “Las excepciones en el Código Procesal Contencioso Administrativo bonaerense”, publicado en el libro colectivo “Código Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires”, director Diego P. ISABELLA, Tomo II, R.A.P., Buenos Aires 2010, págs. 207 y sgtes.
[30] ALSINA, Hugo ob. cit., Tomo III, pág. 71; CARLI, Carlo ob. cit., pág. 132; COLOMBO, Carlos J. “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación”, Tomo III, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1975, pág. 208; FALCON, Enrique M. “Tratado de Derecho Procesal Civil, Comercial y de Familia”, Tomo II, Rubinzal – Culzoni Editores, Santa Fe 2003, págs. 143 y sgtes.; entre otros.
[31] Causa B-57.091, "Dell'Orsini”, sent. del 5/4/00.
[32] Causas nros. 13.431 “Fisco de la Provincia (Coady. Villa Linch Fletes)”, resol. del 3/6/14; 14.202 “Fisco de la Provincia (Coady. Seguridad Grupo Maipú S.A.)”, resol. del 23/12/14; etc.
[33] Arts. 60, 62, 63 y conc. del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
[34] Art. 307 del C.P.C.C. (art. 61 inc. 1 del C.P.C.A.).
[35] Ley N° 2.961 y modif. (derogado por la Ley N° 12.008).
[36] Por lo expuesto, consideramos que ha perdido vigencia la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, que no exigía al Asesor General de Gobierno contar con la autorización previa de un funcionario para allanarse a una demanda, por no exigirlo la normativa que regula su competencia (doct. causa B-54.102, “Fiscal de Estado (Coadyuvante: Caselli)”, sent. del 7/3/95, Ac. y Sent. 1995-I-275).
[37] Causas B-51.946, “Fiscal de Estado (Coady. Asurmendi)”, sent. del 4/8/92, Ac. y Sent. 1992-II-729; y B-54.102, “Fiscal de Estado (Coadyuvante Caselli), sent. del 7/3/95, Ac. y Sent. 1995-I-275.
[38] COLOMBO, Carlos J., ob. cit., Tomo I, pág. 556.
[39] Conviene recordar que en los procesos especiales, sumario de ilegitimidad e impugnación de sanciones en materia de empleo público, todas las excepciones se oponen en el término de veinte (20) días en el escrito de contestación de la demanda, y son resueltas en la sentencia definitiva (arts. 69 incs. 2 y 6; y 72 del C.P.C.A.).
[40] Art. 35 inc. 2 del C.P.C.A.
[41] Arts. 155, 156, 158 y conc. del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1º C.P.C.A.).
[42] Similar redacción tiene sobre el particular el art. 348 del C.P.C.C. bonaerense.
[43] Esto constituye una diferencia con el art. 348 del C.P.C.C., que no menciona ningún plazo para correr traslado de las excepciones. Además, con buen criterio en el art. 34 inc. 3 se establece en forma expresa, que el traslado de las excepciones debe hacer mediante cédula, lo que no ocurre en el art. 348 del C.P.C.C.
[44] Art. 362 C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 C.P.C.A.). Este precepto autoriza al juez a desestimar las pruebas siempre que fueran “manifiestamente improcedentes o superfluas o meramente dilatorias”.
[45] Art. 135 inc. 12 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.) y su doctrina. Además, con relación al Fiscal de Estado, por lo que establece el art. 27 inc. 12 del Decreto Ley N° 7.543/69 (t.o. 1987).
[46] Art. 35.1.g. del C.P.C.A. En esta dirección, puede verse la jurisprudencia de la S.C.B.A., sentada en la causa B-65.184 “Carnevale”, sentencia del 8/2/06.
[47] Esta situación, puede presentarse en los supuestos previstos, por el art. 36 inc. 2 ap. b y c del C.P.C.A.
[48] Art. 36 inc. 1. C.P.C.A.
[49] Arts. 34 inc. 6 y 39 inc. 2 C.P.C.A.
[50] Doctr. causas B-49.596, "Fernández Delia", sent. de 3/6/86; B-50.225, "Rodríguez", sent. del 22/11/88; B-55.032, "Miguez", resol. del 6/7/93; entre otras. Siguiendo similar orientación, ha expuesto la Suprema Corte de Justicia que una cosa es admitir, en congruencia con lo dispuesto por la nueva codificación y con el principio de acceso a la jurisdicción (art. 15 de la Constitución Provincial), el valor optativo que de ordinario corresponde asignar al recurso de revocatoria, y otra bien diferente es convalidar que el impugnante haciendo uso de tal facultad, pueda interponer su recurso sin respetar los plazos reglados (causa B-58.745, “Masullo”, sent. del 2/11/05).
[51] LUQUI, Roberto Enrique “Revisión judicial de la actividad administrativa”, Tomo 2, ed. Astrea, Buenos Aires 2005, pág. 89.
[52] Art. 135 incs. 1 y 12 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
[53] Esto es así debido a que un juez provincial no podría atribuir la competencia de un caso a un magistrado de otra jurisdicción.
[54] Esto ocurrirá si el actor incurre en una nueva insuficiencia de personería, o no subsana adecuadamente los defectos que adolece el escrito de demanda.
[55] Esto implica, que el juez debe examinar o analizar el escrito que remedia la excepción, y si no lo hizo no cabe reiterar la excepción, sino impugnar el auto que tuvo por purgado el defecto (FASSI, Santiago C. y MAURINO, Alberto L., “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Comentado, anotado y concordado”, Tomo 3, Editorial Astrea, Buenos Aires 2002, pág. 336).
[56] A nuestro criterio, en caso de falta de agotamiento de la vía administrativa ante tribunales administrativos o entes reguladores (art. 15 del C.P.C.A.) debe seguirse la misma solución, no obstante la falta de precisión del legislador. Con otros términos, debe aplicarse la solución que contempla el art. 36.2.c. del C.P.C.A., y no la del art. 36.2.d. del mismo Código.
[57] Es decir, cuando no se cumplen los recaudos de los arts. 18 y 19 del C.P.C.A.; o se demanda la nulidad de un acto administrativo consentido; o se impugna un acto administrativo no definitivo o asimilable.
[58] Causa B-46.121 “Favaloro”, sent. del 15/11/77, Ac. y Sent. 1977-III-623.
[59] Art. 345 inc. 3 del C.P.C.C.
[60] Art. 344 del C.P.C.C.
[61] Cuando se trata de la primera presentación que se hace en el juicio, también debe acompañarse el bono o derecho fijo previsto en el art. 3 de la Ley N° 8.480 (texto Ley N° 10.596), lo mismo que la constancia del pago del jus previsional que contempla el art. 13 de la Ley N° 6.716 (texto Leyes N° 10.268 y 11.625), en ambos casos cuando así corresponda.
[62] CARLI, Carlo ob. cit., pág. 250; FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 397; etc.
[63] Sigue los lineamientos del art. 354 inc. 3 del C.P.C.C., que en oportunidad de referirse a la contestación de la demanda, remite al art. 330 del mismo Código referido a la forma de la demanda.
[64] Una situación parecida, se presenta con relación a los coadyuvantes, conf. art. 10 inc. 2 del C.P.C.A.
[65] Por oposición al sistema de la individualización, que opera por ejemplo en los procesos ejecutivos, donde basta mencionar la relación jurídica basal (MORTEO, Alberto “Código Procesal Contencioso Administrativo Provincia de Buenos Aires. Concordado y comentado. Jurisprudencia”, director Tomás HUTCHINSON, Scotti, Avellaneda 2005, pág. 191).
[66] FALCON, Enrique M. ob. cit., pág. 533.
[67] Fallos 310:1536; 316:2383; 321:1167; 324:1590, entre otros. En similar sentido, se expresan Laura M. MONTI y Mabel VIETTO FERREIRO (ob. cit., pág. 10), con respecto a la demanda.
[68] Causas B-55.442, “Gallo”, sent. del 11/5/99; B-54.560 “Shuare”, sent. del 9/5/01; B-58.575, “Luque”, sent. del 26/2/03; B-63.059 “Schat”, sent. del 24/8/05, B-63.730, “Vandamme", sent. del 18/4/11; entre otras.
[69] MORELLO, Augusto Mario, SOSA, Gualberto Lucas y BERIZONCE, Roberto Omar ob. cit., Tomo IV-B, pág. 223.
[70] PALACIO, Lino Enrique “Derecho Procesal Civil”, Tomo VI, Avellaneda 2006, pág. 124.
[71] Su redacción es similar al art. 354 inc. 1 del C.P.C.C.
[72] PODETTI, Humberto “Teoría y técnica del proceso civil”, Ediar, Buenos Aires 1963, pág. 227.
[73] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 400.
[74] ARGAÑARAS, Manuel J. ob. cit., pág. 286.
[75] DIEZ, Manuel María “Derecho Procesal Administrativo”, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires 1983, pág. 230.
[76] CARLI, Carlo ob. cit., págs. 254/255.
[77] PEYRANO, Jorge W. “La contestación de la demanda, en la hora actual”, Jurisprudencia Actual, Tomo 2009-III, julio/septiembre, pág. 1.343.
[78] FASSI, Santiago C. y MAURINO, Alberto L. ob. cit., págs 349/350.
[79] Art. 375 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.).
[80] S.C.B.A., causas B-38.416, "Pagliaro", D.J.B.A., tomo 40, pág. 687; Ac. 5284, "Suárez", D.J.B.A., tomo 67, pág. 105; Ac. 16.105, "García Vega", D.J.B.A., tomo 91, pág. 86; entre otras.
[81] Ac. 4613, "Ponzaretti", sent. 31/10/61; Ac. 5035, "Catani", sent. 8/5/62, B-50.121, “Daglio”, sent. del 3/11/87; B-55.077, “Montes de Oca”, sent. del 3/4/08; etc.
[82] TRIBIÑO, Carlos R. “La contestación de la demanda en el proceso contencioso administrativo bonaerense”, La Ley, Tomo 1994-C, pág. 817.
[83] Causas B-48.889 “Coppolillo”, sent. del 21/12/82; B-48.914 “Asociación Personal de Vialidad”, sent. 1/11/83; B- 50.484, "Ulrich", sent. del 25/10/88, B-50.284, "Chocron", sent. de 6/11/90; B-63.263, “Dagllio”, sent. 26/10/10; B-55.127, “Roig”, sent. del 31/8/11; B-57.379, “D.A.C.”, sent. del 9/10/13; entre muchas otras.
[84] Sin perjuicio, que la disposición en examen no lo contempla expresamente, ambas partes pueden ofrecer nuevas pruebas (arts. 363 “in fine” del C.P.C.C.; y 77 inc. 1 del C.P.C.A.). S.C.B.A., causas B-53.708, “Flores García”, resol. 3/11/92; B-52.418, “Piccini”, resol. del 16/3/93; entre otras.
[85] Causa B-50.570 “Fernández”, sent. del 18/10/88; B-48.678 “Zolotnik”, sent. del 22/5/84; B-48.840 “Moyano”, sent. del 31/8/84, B-53.879 “Agosteguis”, sent. del 25/10/94; B-52.141, "Zenzerovich", sent. del 19/8/97; B-57.162, “Trípoli”, sent. del 2/11/05; B-63.881, “Liendo”, sent. del 4/11/09; etc.
[86] S.C.B.A., causa B-48.616, “Tambone”, sent. 4/10/94; 4/10/94; B-49.671, “Empresa P.B.P. S.A.”, resol. 22/5/90; B-53.772, “Mako”, resol. 16/2/93; etc.
[87] ARGAÑARAS, Manuel J. ob. cit., pág. 270; y TRIBIÑO, Carlos R. ob. cit., La Ley, Tomo 1994-C, pág. 816.
[88] Art. 155 de la Constitución bonaerense; y arts. 1 y conc. del Decreto Ley N° 7.543/69. Asimismo, véase la jurisprudencia de la C.S.J.N., Fallos 100:65; 242:278; entre otros.
[89] TRIBIÑO, Carlos R. ob. cit., La Ley, Tomo 1994-C, pág. 816.
[90] Conf. art. 23 de la Ley de procedimiento laboral provincial N° 11.653 (doct. causas B-49.685 “Piña”, resol. del 13/3/84; B-58.340 “Salina”, resol. del 22/9/98; entre otras).
[91] Se trata del mismo criterio que se sigue en los procesos ordinario, sumario y sumarísimo del C.P.C.C. (arts. 332, 484 y 496).
[92] S.C.B.A., causas B-55.016, “Rossia”, sent. del 14/10/97; B-57.013, “Scarabino”, sent. del 9/11/05; etc.
[93] LUQUI, Roberto Enrique ob. cit., pág. 309.
[94] Siguiendo similar orden de ideas, Roberto Enrique LUQUI (ob. cit., Tomo 2, pág. 309) sostiene que cuando se remiten al órgano judicial los antecedentes administrativos, tal circunstancia importa el ofrecimiento de prueba documental por parte de la Administración. De ahí concluye, que si al contestar la demanda el representante del Estado o del ente público, omitiera ofrecer como prueba el expediente administrativo, se debe considerar como ofrecido, pues de lo contrario se incurría en un ritualismo inútil.
[95] S.C.B.A., causas B-53.875, “Monteminoli”, resol. 22/12/92; B-52.952 “Supercemento S.A.”, sent. del 26/4/94; B-57.605 “Bercesi”, sent. del 13/12/00; B-61.399, “José Piazza Construcciones”, resol. del 20/3/02; etc.
[96] S.C.B.A., causa B-48.047 “Roig”, sent. del 14/10/80.
[97] Una buena síntesis de estas posturas doctrinarias, puede verse en el trabajo de Leandro K. SAFI “La prueba en el proceso administrativo”, Jurisprudencia Argentina, Tomo 2004-I, pág. 1262.
[98] Arts 993, 994, 995 y conc. (arts. 289 y sgtes., nuevo Código Civil, Ley N° 26.994).
[99] CASSAGNE, Juan Carlos “Sobre la condición de instrumentos públicos de las actuaciones administrativas y su valor probatorio”, El Derecho, Tomo 63, pág. 899; y LUQUI, Roberto Enrique, ob. cit., Tomo 2, págs. 309 y sgtes.
[100] Fallos 259:398; 260:189; 263:425; 265:235; 268:475; etc.
[101] Similar al art. 334 del C.P.C.C.
[102] Si bien el art. 29 del C.P.C.A., no aclara hasta cuándo pueden acompañarse estos documentos, estimamos que esto puede hacerse hasta el llamado de “autos para sentencia”. Similar opinión tiene Carlo CARLI con respecto al proceso civil y comercial (ob. cit., pág. 93).
[103] Art. 155, segundo párrafo, C.P.C.C. (art. 77 inc. 2 del C.P.C.A.).
[104] Conviene puntualizar, que hay aún una posibilidad más aunque acotada, para acompañar prueba documental, en oportunidad de presentarse un recurso de apelación, conf. at. 255 inc. 3 del C.P.C.C. (SAFI, Leandro K. ob.cit., pág. 1269).
[105] Como se anticipara, el mismo principio se aplica a la demanda (arts. 27 inc. 7 del C.P.C.A.), excepciones (art. 34 inc. 2 del C.P.C.A.), y reconvención (arts. 39 inc. 1, y 27 inc. 7 del C.P.C.A.).
[106] Art. 34 inc. 3 del C.P.C.A.
[107] Arts. 333 y 484 del C.P.C.C. (art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.). S.C.B.A., causa B-52.649 “O’Grandy”, resol. del 23/3/93.
[108] Arts. 39 inc. 2, 37 y 34 inc. 3 del C.P.C.A.).
[109] Asimismo, el supuesto del art. 255 inc. 3 del C.P.C.C., aunque acotado a prueba documental.
[110] S.C.B.A., causas B-50.098 “Plan Obra S.A.”, sent. 8/6/93; B-59.285 “Russo”, sent. del 4/4/12; B-65.216, “Morici”, sent. del 22/8/12; B-64.355, “Casa Vitale”, sent. del 4/9/13; etc.
[111] En igual sentido, se pronuncia la doctrina (ARGAÑARAS, Manuel J. ob. cit., pág. 319; BIELSA, Rafael “Sobre lo contencioso administrativo”, Librería y Editorial Castellví S.A., Santa Fé 1964, págs. 258/265; FIORINI, Bartolomé A. ob. cit., pág. 268; etc.), lo mismo que la jurisprudencia (S.C.B.A., causa B-54.701 “Fernández, Enrique”, sent. del 18/12/02).
[112] BEZZI, Osvaldo Máximo “El contrato de obra pública”, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1982, pág. 541.
[113] El eventual supuesto de que el actor, haya ofrecido un “consultor técnico”, corresponde la oposición de la parte accionada, porque su figura no está prevista en nuestro C.P.C.C. (S.C.B.A., causa B-53.192 “Cores Ponte”, resol. del 12/9/01).
[114] Decreto Ley N° 2.125/62, ratificado por Ley N° 6.736. S.C.B.A., causa B-48.377, “Lastra”, Ac. y Sent. 1980-III-705 (idem Cám. Apel. Cont. Adm. LP, causa 8.547 “González”, sent. del 8/11/12).
[115] En el derogado Código Varela (Ley N° 2.961 y modif.) el plazo para contestar la demanda era de sólo treinta (30) días (art. 47).
[116] Por lo tanto, en estos casos rige el plazo que tenga el último accionado, que fue notificado de la demanda.
[117] De tal modo, existe en nuestra materia una regulación específica sobre esta cuestión, que se aparta de las previsiones del proceso civil y comercial. Aquí el plazo para contestar la demanda es de quince (15) días en el proceso ordinario (art. 337 del C.P.C.C.), diez (10) en el proceso sumario (art. 484 del C.P.C.C.), y cinco (5) días en el proceso sumarísimo (art. 496 inc. 2 del C.P.C.C.).
[118] Ello es así, pues no obstante que el plazo general para contestar la demanda es de quince (15) días, se amplía a sesenta (60) días cuando la parte demandada es el Estado Nacional, Provincial o Municipal. En igual plazo, se deben oponer excepciones (arts. 346 y 356 del C.P.C.C.N.), y en su caso reconvención (art. 357 del C.P.C.C.N.).
[119] Conviene puntualizar que a partir de la Ley nacional N° 25.344 (B.O. del 21/11/00), en los juicios promovidos contra organismos de la Administración (centralizada y descentralizada), se deben suspender los plazos hasta que se comuniquen a la Procuración del Tesoro de la Nación, quien tiene un término de veinte (20) días para tomar la intervención que estime pertinente, vencido el cual se reanudan. En materia previsional de amparo y procesos sumarísimos este plazo es de sólo cinco (5) días (art. 6). Esta comunicación debe hacerse por oficio con copia de la demanda y su documentación (art. 8). Recién después, y siempre que se admita el curso de la acción, se debe correr traslado para que se opongan defensas y excepciones, por el plazo de treinta (30) días o el mayor que corresponda para contestar la demanda (60 días, conf. arts. 338 y 355, C.P.C.C.N.). Este traslado se realiza por oficio dirigido al Ministerio, Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente (art. 9). Puede ampliarse este tema, con la obra citada de Fernando R. GARCÍA PULLÉS (Tomo 2, págs. 644 y sgtes.).
[120] En cuanto a las demás las provincias, los plazos son los siguientes: Catamarca (15 días, art. 22, Ley N° 2.403), Córdoba (10 días, art. 20, Ley N° 7.182), Corrientes (30 días, art. 59, Ley N° 4.106), Chaco (20 días, porrogables hasta 30 días, art. 32 Ley N° 848), Entre Ríos (30 días, art. 52, Ley N° 7.061), Formosa (15 días, art. 52, Ley N° 584), Jujuy (20 días, porrogables hasta 30 días, art. 34 Ley N°1.888), La Pampa (15 días, art. 33, Ley N° 952), La Rioja (15 días, art. 49, Ley N° 4.243), Mendoza (15 días, art. 42, Ley N° 3.918), Misiones (30 días, art. 63, Ley N° 3.064), Neuquén (15 días, art. 46, Ley N° 1.305), Salta (9 días art. 45, Ley N° 793), Santa Cruz (20 días, art. 16, Ley N° 22), Santa Fe (20 días, art. 18, Ley N° 11.330), Santiago del Estero (20 días, porrogables hasta 30 días, art. 33 Ley N° 2.297), Tierra del Fuego (30 días, art. 33, Ley N° 133), y Tucumán (20 días, art. 33, Ley N° 6.205).
[121] HIGHTON, Elena I. y AREÁN, Beatriz A. “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Concordado con los códigos provinciales. Análisis doctrinal y jurisprudencial”, Tomo 7, Hamurabi, Buenos Aires 2007, pág. 2.
[122] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, Astrea, Buenos Aires 1999, pág. 397 (ídem, Cám. Apel. Cont. Adm., Mar del Plata, causa D-797 “Ruau”, resol. del 18/3/10).
[123] HIGHTON, Elena I. y AREÁN, Beatriz A. ob. cit, pág. 2.
[124] Tomo 119, pág. 521.
[125] De allí surgen estas distancias desde La Plata: Azul 292 Km; Bahía Blanca 626 Km; Balarce 369 Km; Miramar 468 Km; Mar del Plata 363 Km; Junín 321 Km; Tandil 345 Km; Trenque Lauquen 505 Km; Pinamar 354 Km; San Martín 72 Km; San Nicolás 297 Km; etc.
[126] S.C.B.A., causas B-65.180 “Empresa Distribuidora S.A.”, resol. del 4/2/03; B-61.567, “Fundación Salud Visual”, resol. del 22/3/04; B-65.123 “Serrano”, resol. del 1/12/05; B-65.727 “Kel Ediciones S.A.”, resol. del 28/8/08, entre otras.
[127] Siguiendo este mismo orden de idas, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata, revocó la decisión de un juez a quo que no había facilitado en préstamo el expediente administrativo a la parte accionada, por considerar que su adecuada compulsa era indispensable para ejercer debidamente su derecho de defensa en juicio (causa 3.595, “Albert Einstein S.A.”, resol. del 4/4/13).
[128] Véase, las Leyes N° 848 (art. 32), 1.888 (art. 34) y 2.297 (art. 33), respectivamente.
[129] ARGAÑAS, Manuel J. ob. cit., pág. 284; y TRIBIÑO, Carlos R. ob. cit., La Ley, Tomo 1994-C, pág. 815.
[130] S.C.B.A., causa B-63.876 “De Castelli”, resol. del 4/12/02 (ídem, J.C.A. N° 1 L.P., causas 917,“Moskovic”, resol. del 28/5/04; 13.111, “ICF S.A.”, resol. del 30/10/07; 23.529, “Blanco Montajes S.A.”, resol. del 29/6/11; 27.062 “Pini”, resol. del 14/5/13; J.C.A. N° 2 L.P., causa N° 792 “Armendariz”, resol. del 176/04; J.C.A. N° 1 M.P., causa N° 44, “Nataly S.A.”, resol. del 5/1/04).
[131] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit. Tomo 2, pág. 410.)
[132] BERIZONCE, Roberto “Le reconvención”, Revista Jus N° 6, pág. 88.
[133] COLOMBO, Carlos J. ob. cit., Tomo I, pág. 591.
[134] PALACIO, Lino Enrique ob. cit., Tomo VI, pág. 137.
[135] DIEZ, Manuel María ob. cit., pág. 232.
[136] AREAL, Leonardo y FENOCHIETTO, Carlos E. “Manual de Derecho Procesal”, Tomo II, La Ley, Buenos Aires 1970, págs. 214/215.
[137] PALACIO, Lino Enrique ob. cit., Tomo VI, pág. 136.
[138] MORELLO, Augusto Mario, SOSA, Gualberto Lucas y BERIZONCE, Roberto Omar ob. cit., pág. 555. También tiene por objeto evitar sentencias contradictorias.
[139] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 417.
[140] Causas B-47.250 “Embón”, sent. del 10/8/76; B-55.259, “Dirección de Vialidad”, resol. del 26/10/93; B-57.078, “Couceiro S.A.”, sent. del 2/9/97; etc.
[141] BIELSA, Rafael ob. cit., pág. 241; DROMI, José R. “Proceso administrativo provincial”, Depalma, Mendoza 1978, pág. 171; FIORINI, Bartolomé A. ob. cit., pág. 278; HUTCHINSON, Tomás “La posibilidad de reconvenir en el proceso administrativo”, Revista Jus N° 29, La Plata 1979, págs. 5 y sgtes.; entre otros.
[142] ALCALÁ ZAMORA, Niceto “Lo contencioso administrativo”, Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires 1943, pág. 119; ARGAÑARAS, Manuel J. ob. cit., pág. 287; GONZALEZ PEREZ, Jesús “Derecho Procesal Administrativo”, Tomo II, Madrid 1965, pág. 436; etc.
[143] También hacen referencia a la reconvención los arts. 28 inc. 2, 34 inc. 6, y 40 incs. 1 y 2 del C.P.C.A.
[144] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 411. Sobre la cuestión en examen, se sostuvo con acierto: “si se admitiese a todo demandado aprovecharse del juicio pendiente para reconvenir al actor con cualquier pretensión imaginable, se vendría a favorecer la condición del demandado más de lo exigido por los derechos de defensa, obstaculizando al mismo tiempo la libertad de obrar del actor, el cual, al momento de presentar una demanda no estaría en condiciones de medir las consecuencias de su actuar, y prever los límites de las futuras condiciones, por lo que las razones de economía procesal, alegadas hasta resultan atentatorias contra el mencionado principio” (CHIOVENDA, José “Principios de Derecho Procesal Civil”, Reus, Madrid 1922, pág. 710).
[145] ALSINA, Hugo ob. cit., Tomo III, pág. 207.
[146] Causa nº 5.919 “Torno Internazionale S.P.C. c/Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos s/Pretensión de restablecimientos o reconocimiento de derechos”, Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo nº 2 de La Plata, resol. del 7/11/06.
[147] PICONE, Humberto “La reconvención en el proceso administrativo”, Revista Jus N° 4, La Plata 1963, pág. 211. En rigor, se trata de una acumulación objetiva de acciones, no originaria (atento que no se propone con la demanda) sino sucesiva (opera durante la tramitación del proceso), lo que también ocurre con en la acumulación de procesos (HIGHTON, Elena I. y AREÁN, Beatriz A ob. cit., pág. 45).
[148] CASSAGNE, Juan Carlos y PERRINO, Pablo Esteban ob. cit., pág. 366.
[149] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 414.
[150] FASSI, Santiago C. y MAURINO, Alerto L. ob. cit., Tomo 3, pág. 367/368; FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 412, etc.
[151] Esto es concordante, con la opinión de algunos calificados procesalistas (ALSINA, Hugo ob. cit., Tomo III, pág. 210; PALACIO, Lino Enrique ob. cit., Tomo VI, pág. 143; etc.), quien entienden que terceros pueden tomar intervención en la reconvención.
[152] GOZAINI, Osvaldo A. “Tratado de Derecho Procesal Civil. Garantía, Principios y Reglas Procesales”, Tomo II, La Ley, Avellaneda 2009, págs. 816/817.
[153] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 416.
[154] MORELLO, Augusto Mario, SOSA, Gualberto Lucas y BERIZONCE, Roberto Omar ob. cit., Tomo IV, pág. 554.
[155] Art. 28 inc. 2 del C.P.C.A. Conviene destacar que, también resulta aplicable a la reconvención el art. 42, referido a “hechos nuevos”.
[156] FENOCHIETTO, Carlos Eduardo ob. cit., Tomo 2, pág. 415.
[157] PALACIO, Lino Enrique ob. cit., Tomo VI, pág. 149.
[158] Sobre este tema, merece señalarse que para alguna doctrina, la reconvención en nuestra materia, no requiere el cumplimiento de la reclamación administrativa previa, y tampoco el agotamiento de la instancia administrativa (LUQUI, Roberto Enrique ob. cit., Tomo 2, pág. 303).
[159] Este plazo procesal, debió haberse fijado en cuarenta y cinco (45) días, y no en tan solo en treinta (30) días. Es decir que debió haberse previsto el mismo plazo que para contestar la demanda. Esto mismo es lo que ocurre en el C.P.C.C., pues en el proceso ordinario la demanda debe contestarse en quince (15) días, lo mismo que la reconvención (arts. 337 y 356). Igual situación se presenta en el proceso sumario, porque la contestación de la demanda debe efectuarse en diez (10) días, lo mismo que la reconvención (arts. 484 y 485) (RAMOS, Oscar N. ob. cit., pág. 271).
[160] Ello es así, conforme el art. 39 inc. 1 “in fine”, y también por lo que dispone el art. 34 inc. 6, ambos del C.P.C.A.
[161] Conf. art. 39 inc. 2 del C.P.C.A.
[162] HUTCHINSON, Tomás “Código Procesal Contencioso Administrativo Provincia de Buenos Aires. Concordado y comentado. Jurisprudencia” cit., pág. 228.
[163] Esta postura, es la que entiende aplicable, Oscar N. RAMOS (ob. cit., pág. 272).
[164] Esta dificultad interpretativa, no se habría generado si en el art. 39 inc. 2 del C.P.C.A., se hubiera previsto un plazo de cuarenta y cinco (45) días, en lugar de treinta (30) días, para contestar la reconvención.
[165] En similar sentido, véase el art. 356 del C.P.C.C.
[166] PALACIO, Lino Enrique ob. cit., Tomo VI, pág. 152.
[167] FASSI, Santiago C. y MAURINO, Alerto L. ob. cit., Tomo 3, págs. 373/374.
[168] Ac. y Sent. 1970-II-62; D.J.B.A. 116:469; 117:49; 118:89; B-52.700 “Garobbio”, sent. del 17/9/91.
[169] TRIBIÑO, Carlos R. ob. cit., La Ley, Tomo 1994-C, págs. 821/822.
[170] Estimamos conveniente puntualizar que por lo tanto, que no nos referimos aquí la actitud que debe asumir en sede administrativa el Poder Ejecutivo o sus órganos dependientes frente a una ley que consideran inconstitucional, pues ésta cuestión ya ha sido examinada por calificada doctrina (COMADIRA, Julio Rodolfo “La posición de la Administración Pública ante la ley inconstitucional”, Revista de Derecho Administrativo nº 1, mayo/agosto 1989, págs. 151/165, entre otros).
[171] Fallos 122:73; 132:101; 134:37; 284:218; 296:723; 303:1.039; 307:630; 311:1237; 312:2.075; y 322:298 (idem S.C.B.A, causas B-48.013, “Giffoni”, sent. del 4/12/79, Ac. y Sent. 1979-IV-368; D.J.B.A., tomo 119, págs. 493, 561 y 586; tomo 120, pág. 309; tomo 124, pág. 54; y tomo 126, pág. 46; entre otras).
[172] BIANCHI, Alberto B. “Control de constitucionalidad”, Tomo 2, Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires 2002, págs. 45 y sgtes.; LINARES, Juan Francisco “Derecho Administrativo”, Astrea, Buenos Aires 1975, pág. 142; LUGONES, Narciso Juan “Recurso extraordinario”, Depalma, Buenos Aires 1992, pág. 411; SAGÜÉS, Néstor Pedro “Sobre el planteamiento de inconstitucionalidad de las normas, por parte de los órganos del Estado”, El Derecho, Tomo 66, pág. 514; SPISSO, Rodolfo R. “Derecho Constitucional Tributario”, Depalma, Buenos Aires 1991, pág. 359; TRIBIÑO, Carlos R. ob.cit., La Ley, Tomo 1994-C, págs. 822/823; entre otros.
[173] En efecto, estos supuestos son admitidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como surge de los precedentes registrados en “Fallos” 183:190; 298:511; 300:690; 304:1.186; etc.
[174] Este tema lo hemos desarrollado con mayor extensión, en nuestro trabajo “El problema de la legitimación del Estado para plantear en un proceso judicial la inconstitucionalidad de sus propias normas”, publicado en la obra colectiva “Derecho Administrativo”, libro en homenaje al Profesor Doctor Julio Rodolfo COMADIRA, coordinadores Julio Pablo COMADIRA y Miriam M. IVANEGA, Ad Hoc, Buenos Aires 2009, págs. 665 y sgtes. Asimismo en nuestro trabajo, “Legitimación del Estado para plantear judicialmente la inconstitucionalidad de sus propias normas jurídicas”, publicado en el libro colectivo “Estado de Derecho y derechos fundamentales. Aportes para la construcción de un derecho público democrático”, director Jorge Luis BASTONS, R.A.P., Buenos Aires 2011, págs. 53 y sgtes.
