La indisciplina como causal de destitución

Dr. Max Perkins [1]

I. La Responsabilidad de los Jueces [arriba] 

La acción de los magistrados puede dar lugar a distintos tipos de responsabilidad. Así, pueden verse llamados a responder civilmente ante el damnificado por su desempeño irregular, siendo el objeto de esta responsabilidad la reparación. También deben responder ante los tribunales penales ordinarios cuando la gravedad de su mala conducta esté tipificada como delito por la ley. Responderán asimismo en sede administrativa al cometer infracciones no previstas por el régimen penal y que, consideradas individualmente, no ameriten su destitución. El objeto de las dos últimas responsabilidades es la aplicación de una sanción, aunque de muy diversa índole. Finalmente, tienen los jueces una responsabilidad política, cuyo objeto es asegurar el buen funcionamiento del poder público, mediante la remoción de los obstáculos a su ejercicio adecuado.

Mientras que la responsabilidad civil se da frente a un particular y la administrativa frente al propio cuerpo, la responsabilidad política y la penal se dan frente a la comunidad política.

La responsabilidad política es acotada en razón de la gravedad – ya que el mal desempeño debe revestir importancia suficiente para la destitución – pero lata en razón de la materia. En efecto, impera en ella un régimen de tipicidad laxa: la Ley de Enjuiciamiento de Magistrados y Funcionarios de la Provincia de Buenos Aires prevé de manera no taxativa una larga serie de faltas cuyo alcance, en general, carece de la precisión conceptual propia del régimen penal; se establecen tipos que ponen marco y dan guía a la discrecionalidad característica del proceso, pero sin la pretensión de agotar todas las causales por las que un magistrado podría llegar a ser considerado indigno de permanecer en el ejercicio de sus funciones.

II. La Idoneidad [arriba] 

Resulta de importancia medular para la comprensión del alcance concreto de la responsabilidad política, determinar las condiciones de idoneidad de los magistrados.

En primer lugar, si vamos desde lo material hacia lo formal, un Juez debe tener lo que se ha dado en llamar idoneidad psico-física, que no es otra cosa que la salud corporal y el equilibrio mental necesarios para poder desempeñarse en la función eficaz y adecuadamente. En su resguardo establece la ley que el rechazo a los controles médicos requeridos para determinar la capacidad laboral es causal de remoción.

En segundo lugar, se exige al magistrado la denominada idoneidad ética, que es nada menos que el decoro, la conducta personal digna. Es por ella, por ejemplo, que los jueces pueden ser destituidos si se dedican frecuentemente a los juegos por dinero o por conductas incompatibles con la dignidad y austeridad impuestas por el cargo.

El juez ha de ser, en tercer lugar, idóneo técnicamente, independiente e imparcial y tener un buen desempeño jurisdiccional. Las graves irregularidades en el trámite de los procesos, la inactividad traducida en el exceso de los plazos legales y la ignorancia o falta maliciosa de aplicación del derecho lo hacen, pues, pasible de remoción.

Debe el juez, finalmente, ser idóneo en la gestión del órgano que conduce. No basta con que sus intervenciones directas en los procedimientos sean adecuadas, sino que debe ser capaz de mantener el orden de su repartición, de delegar las tareas según las aptitudes y las funciones propias de sus dependientes, de ejercer, en definitiva, un buen gobierno. Es por esto que las faltas cometidas por los funcionarios y empleados a su cargo, cuando son imputables a faltas de control u organización del magistrado, pueden causar también su destitución.

III. El Mal Desempeño [arriba] 

Alfonso Santiago lo define como « toda pérdida de aptitud funcional por parte de un magistrado judicial que se pone de manifiesto a través de su actuación funcional o extrafuncional. » [2]

Se puede abordar la idea del mal desempeño desde diversas aristas. Su sentido más aparente abarca, desde ya, cualquier incumplimiento grave de un deber propio de la función. Así, es claro que se desempeña mal el juez manifiestamente parcial, o el que, en su indolencia, incurre en una denegación de justicia.

También es posible encarar el concepto desde un punto de vista dinámico, relativo a la idoneidad. Un magistrado puede haber reunido todas las condiciones requeridas para su elevada función al momento de ser designado, e incluso haberlas mantenido por largos años; pero se hace malo su desempeño si con el paso del tiempo deja de ser idóneo.

Finalmente – y este sentido es el más amplio pero no por eso menos correcto – el mal desempeño se puede caracterizar por su oposición al bueno, a la buena conducta referida por la Constitución. Es malo el desempeño del juez que en su obrar, ya en lo propio de su función, ya en lo ajeno, se aleja del ideal del magistrado ejemplar. Claro está que no cualquier apartamiento revestirá la gravedad suficiente para constituir un mal desempeño merecedor de destitución, pues en los casos leves y aislados será sólo digno de reproche administrativo.

Reviste particular interés lo dicho al respecto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación: « Las causales de destitución vinculadas al “mal desempeño” o “mala conducta”, no requieren la comisión de un delito, sino que basta para separar a un magistrado la demostración de que no se encuentra en condiciones de desempeñar el cargo en las circunstancias que los poderes públicos exigen; no es necesaria una conducta criminal, es suficiente con que el imputado sea un mal juez. Las referidas causales de remoción tienen un sentido amplio, son imputaciones de conducta en el desempeño de las funciones ». [3]

Ya enseñaba Joaquín V. González que « pueden los actos de un funcionario no ajustarse al vocabulario de las leyes penales vigentes, no ser delitos o crímenes calificados por la ley común, pero sí constituir “mal desempeño”, porque perjudiquen el servicio público, deshonren el país o la investidura pública, impidan el ejercicio de los derechos y garantías de la Constitución y entonces son resortes del juicio político ». [4]

IV. Régimen Disciplinario [arriba] 

Dijimos más arriba que los magistrados responden disciplinariamente ante el propio cuerpo y que el objeto inmediato del régimen es la aplicación de una sanción. Ahora bien, las sanciones que se puede imponer a los magistrados por vía de superintendencia no son expulsivas sino exclusivamente correctivas y están ordenadas a la consecución de tres fines: 1) superar la disfunción promoviendo la introducción de las medidas operativas necesarias; 2) encauzar al magistrado incurso en la falta hacia la enmienda; y 3) ejemplificar para prevenir incumplimientos futuros. Según la gravedad de la falta enrostrada, se les aplicará un llamado de atención, una prevención, un apercibimiento o una reprensión. [5]

Si, pues, de las sanciones no pudiera seguirse más que el resultado inmediato de afectar, en cierta forma, el prestigio del magistrado, su efectividad para evitar la reiteración de la mala conducta sería harto limitada, sin contar la desproporción entre el daño que con ésta se inflige al prestigio del Poder Judicial y el que retribuye la sanción al de aquél.

Predominando los fines mediatos sobre la mera aplicación de la sanción, surge claramente la necesidad de un marco ulterior de evaluación para los casos en los que estas sanciones se mostraren insuficientes para conseguir los objetivos perseguidos por el régimen disciplinario.

V. Faltas Disciplinarias y Responsabilidad Política [arriba] 

En vista de ello, reformando a la Ley 8.085, la Ley 13.086 le agregó el artículo 21 bis, que facultaba a la Suprema Corte, en los casos de imposición repetida de sanciones a un magistrado en su órbita de superintendencia, a remitir las actuaciones al Procurador General para que lo acusara, dejando en manos de éste la iniciativa cuando se tratara de magistrados del Ministerio Público. La Ley 13.661, que reemplazó al régimen anterior, mantuvo la causal pero estableció que los jueces debían ser denunciados y acusados por un Ministro de la Suprema Corte designado al efecto, pudiendo el Procurador General hacer lo propio sólo con magistrados del Ministerio Público.

Los fundamentos de la citada Ley 13.086, explicando la incorporación de la causal, sostienen que la pluralidad de conductas disvaliosas acreditadas por la multiplicidad de sanciones impuestas en ejercicio de la función de superintendencia configura el mal desempeño del magistrado, pues su mala conducta reiterada se opone al buen desempeño que exige la Constitución para la permanencia en el cargo.

Nos hallamos, pues, frente a un caso en el que la reiteración de la mala conducta es reconocida como prueba o signo de la pérdida de idoneidad.

Esto es así porque la actuación de los magistrados se da en el marco de un procedimiento reglado: su función es la de aplicar el derecho a los casos que se les presentan y no puede decir el derecho y obligar a seguirlo quien se aparta habitualmente de él y, así, demuestra despreciarlo.

En efecto, el sistema jurídico cuida el prestigio del Poder Judicial en general y de los magistrados en particular sin frívola consideración por la vanidad y las apariencias, siendo ello una necesidad grave de su poder de imperio. Mal lograrán el respeto de las partes – y de la comunidad política toda – las decisiones emanadas de funcionarios indignos.

La pérdida de respeto por las sentencias lleva, en definitiva, a la imprevisibilidad de la aplicación del derecho, cosa que hace que incluso éste pierda su fuerza, que se corroa el temor a las consecuencias del mal obrar y, en definitiva, que la sociedad se disgregue.

Resulta necesario destacar, por otra parte, que el impulso de un proceso de destitución con apoyo en la previa aplicación de una pluralidad de sanciones en sede administrativa no conculca el principio non bis in idem.

Esto es así, no sólo por la distinción formal entre la responsabilidad administrativa y la política y la diferente finalidad de estos procedimientos, sino porque la destitución no castiga nuevamente las faltas cometidas sino que las toma como prueba material de la pérdida de idoneidad y sanciona[6] la contumacia, el desprecio por las sanciones administrativas que las desprovee del resultado buscado, la persistencia en la mala conducta.

Clara consecuencia de lo antes señalado, es que no cabe volver a ventilarse ante el Jurado de Enjuiciamiento las inconductas que dieran lugar a sanción en la órbita de superintendencia.

La simple acreditación de los actos administrativos que impusieran sanción es prueba suficiente y perfecta de la causal de destitución del art. 22 de la ley 13.661. Asimismo, el régimen no requiere la firmeza de las sanciones aludidas, toda vez que la norma sólo requiere la reiterada aplicación de sanciones en la órbita de superintendencia y que los actos administrativos que reúnen las formalidades propias gozan de la presunción de validez que los mantiene en pleno vigor mientras no sean anulados. [7]

Sin perjuicio de lo que venimos sosteniendo, corresponde aclarar que no llena la figura en tratamiento la simple pluralidad de sanciones en prescindencia de su gravedad, número y lapso. En efecto, puesto que la razón de la responsabilidad política y del régimen en sí es apartar a quienes no fueren idóneos de seguir invistiendo la magistratura, es necesario que del conjunto de sanciones surja claramente una pauta.

Es por esto que la ley no establece un número preciso de antecedentes disciplinarios ni los categoriza, sino que deja el asunto a la discreción del Jurado de Enjuiciamiento. Discreción que, desde luego, no debe ser arbitraria sino razonable, pero será del resorte del Jurado dilucidar si se encuentra frente a faltas aisladas o a un patrón claro de mal desempeño.

 « En este sentido, el Jurado de Enjuiciamiento de la Provincia de Buenos Aires ha resuelto que “todas y cada una de las conductas a que refieren los arts. 20 y 21 de la ley 8085 no constituyen sino una ejemplificación o enumeración meramente enunciativa de situaciones que configuran mal desempeño según el lenguaje de la Constitución nacional o falta en el desempeño de la función según la fórmula de la Constitución local”. Es decir, a criterio del citado tribunal estas enumeraciones no tienen carácter taxativo, sino meramente enunciativo o ejemplificativo, pudiendo el Jurado de Enjuiciamiento considerar que otros supuestos factores pueden ser encuadrados dentro del concepto de mal desempeño de la función judicial ». [8]

El jurado actúa, pues, en un marco ampliamente discrecional para determinar el alcance concreto del mal desempeño: le corresponde no sólo la verificación de los hechos sino también su calificación. Por ello, bien puede el jurado destituir a un magistrado teniendo por configurado su mal desempeño ante una pluralidad de faltas no previstas específicamente por la ley pero que marquen un patrón de mala conducta.

VI. Recapitulación [arriba] 

Hemos tratado los tipos de responsabilidad de los magistrados y analizado las características y el singular alcance de la responsabilidad política.

Trazamos también una brevísima semblanza del buen magistrado, desde el punto de vista potencial al abordar los distintos aspectos de la idoneidad y desde el punto de vista activo al caracterizar el buen desempeño.

Nos ocupamos también de la idea de mal desempeño y las formas de determinarla.

Tratamos someramente los fines y límites de la potestad disciplinaria.

Todo ello como marco necesario para introducir el objeto que nos ocupa.

VII. Conclusión [arriba] 

Reviste especial importancia la indisciplina contumaz como contraria a la buena conducta y, en consecuencia, como fuente de responsabilidad política.

La causal de destitución introducida en el régimen a este efecto vino a reconocer la singular gravedad para el sistema jurídico, que los magistrados encargados de aplicarlo a la comunidad política no se sometan a él.

La magistratura, elevada misión que el Estado encomienda al investir del cargo, debe ser ejercida de acuerdo a sus fines. Quien no la asume cabalmente, apartándose de dichos fines, se hace indigno de ella.

Poco importa la causa individual de cada sanción disciplinaria: cuando el conjunto muestra que el magistrado no ajusta escrupulosamente su obrar a las reglas que lo ordenan, fuerza es reconocer que, llevando mal o poco la carga, él mismo se ha apartado del cargo y éste ha de ser nuevamente provisto para alcanzar los fines que lo hacen necesario.

Bibliografía [arriba] 

María Angélica Gelli, Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, La Ley, Bs. As., 2018.

Joaquín V. González, El Juicio del Siglo, Ed. Centro Bs. As., 1979.

Alfonso Santiago dtor., La Responsabilidad Judicial y sus Dimensiones, Ábaco, Bs. As., 2006.

Sagüés, Néstor P., El tercer poder, Lexis Nexis, Bs. As. 2005.

Sagüés, Néstor P., Reforma judicial, Astrea, Bs. As. 1978.

Sagüés, Néstor P., Manual de derecho constitucional, Astrea, Bs. As. 2018.

Notas [arriba] 

[1] Titular de la Secretaría de Control Disciplinario y Enjuiciamiento de Magistrados del MPBA
[2]Alfonso Santiago dtor., La Responsabilidad Judicial y sus Dimensiones, Ábaco, Bs. As., 2006, p. 73.
[3]Fallos, 310-III, pág. 399.
[4]Joaquín V. González, El Juicio del Siglo, Ed. Centro Bs. As., 1979, p. 174.
[5]Cfr. en Alfonso Santiago dtor., op. Cit., artículo de Domingo Sesín, p. 659
[6]De manera secundaria, pues, como ya hemos aclarado, la finalidad del proceso político no es el castigo sino la remoción de los obstáculos al eficaz ejercicio del poder público.
[7]Decreto ley 7647/70
[8]Cangelosi, Jorge Eduardo s/enjuiciamiento, fallo del 5/7/91, en Alfonso Santiago dtor., op. cit., p. 88.