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El 5 de noviembre pasado la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la causa Gandera, Diego Javier s/ plantea recurso de queja por apelación en Expte. Nº 2248/12 reg. D.G.R. En su fallo –dictado por unanimidad y con remisión in totum al dictamen del procurador–, la Corte hizo lugar a la queja, declaró procedente el recurso extraordinario y revocó la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Misiones, que había convalidado la imposición de una sanción en sede administrativa.
El objeto de este artículo es analizar brevemente los hechos del caso y los argumentos expuestos por el procurador, a los que la Corte remite en su pronunciamiento. Lo más interesante de la sentencia es la ratificación del alto tribunal de su señera doctrina sobre la validez constitucional de los tribunales administrativos, siempre que cumplan con determinados requisitos vinculados de modo directo con la división de poderes y la tutela judicial efectiva.
De acuerdo a nuestra estructura constitucional, la Nación argentina se organizó en un Estado representativo, republicano y federal (art. 1 de la a Constitución Nacional). Uno de los principios fundamentales del sistema republicano es el de división de poderes (funciones), en virtud del cual el Poder Ejecutivo tiene vedado el ejercicio de facultades legislativas (salvo las excepciones del art. 76 y 99 inciso 3) y judiciales (art. 109). En particular y en lo que interesa a este trabajo, este último artículo reza: “En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas”.
Sin embargo, y desde antaño, existen numerosos tribunales administrativos que funcionan en la órbita del Poder Ejecutivo; y que resuelven sobre la existencia o no de infracciones al orden jurídico, imponen sanciones y ejecutan tales decisiones. Solo a modo de ejemplo, basta verificar la existencia de tribunales de faltas municipales encargados de aplicar sanciones ante infracciones de tránsito, habilitación comercial o violación a las reglas de edificación, etc. ¿Cuál es la validez de las decisiones dictadas por estos tribunales?
La Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de avalar la constitucionalidad de los tribunales administrativos en el leading case Fernández Arias (1960). En el caso, la Corte sostuvo que la existencia de tribunales que dictan actos materialmente jurisdiccionales dentro de la administración no violaba el art. 95 (actual 109) de la Constitución Nacional siempre que se permitiera un control judicial suficiente. De tal modo, el máximo tribunal se inclinó por un poder de revisión amplio, tanto sobre los hechos como el derecho aplicable; y que no se satisface con la mera posibilidad de plantear el Recurso Extraordinario Federal donde están vedadas, en principio, las cuestiones de hecho.
Con posterioridad, y a propósito de las facultades de los entes reguladores surgidos luego del proceso de Reforma del Estado, el máximo tribunal mantuvo su doctrina favorable a estos tribunales, pero amplió las condiciones bajo las cuales es válido el ejercicio de tales funciones jurisdiccionales. En Ángel Estrada (2005) la Corte agregó a la condición del control suficiente, expuesta en Fernández Arias los requisitos de que el órgano o tribunal sea creado por ley formal, se trate de un organismo independiente e imparcial y que el objetivo de su creación sea razonable. Como veremos más adelante, la Corte utiliza estos precedentes para arribar a una solución justa en el caso que comentamos.
La Dirección General de Rentas de la provincia de Misiones aplicó a Diego Juan Gandera y/o a P S.A. la sanción de decomiso de un vehículo automotor, reemplazable por multa de $ 37.664,40. Esta decisión fue impugnada por Gandera, mediante la presentación del recurso de apelación previsto a en el Código Fiscal provincial. La apelación fue denegada por el órgano administrativo, con fundamento en que su presentación había sido extemporánea, pues el plazo previsto en la ley para ello había operado el 19 de marzo de 2013. Contra esta denegatoria Gandera dedujo recurso de queja y tomó intervención el Juzgado Correccional y de Menores N°2 de la primera circunscripción judicial, que declaró bien denegada la apelación y luego no hizo lugar a la reposición intentada. El sancionado impugnó entonces ambas resoluciones mediante sendos recursos de casación que, sin embargo, fueron declarados inadmisibles por el Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Misiones, por resolución del 3 de septiembre de 2015.
Contra la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Misiones, que confirmó las decisiones de las instancias anteriores, el actor interpuso recurso extraordinario federal. Declarado inadmisible por el máximo tribunal provincial, el actor interpuso la queja a la que la Corte –finalmente– hizo lugar.
En su recurso extraordinario, el señor Gandera se agravió especialmente de que el órgano administrativo, como luego el juez correccional, habían incurrido en arbitrariedad al computar, en el plazo de tres días hábiles para el recurso de apelación, un día inhábil (el 19 de marzo) y también porque, para fijar el vencimiento del plazo de dos primeras horas del día hábil siguiente, habían dado prevalencia, por sobre el régimen común, a una disposición administrativa interna de la Dirección General de Rentas, dictada pocos días antes y no publicada en el Boletín Oficial, que adelantaba quince minutos el horario de atención al público. También se invocó como razón del rechazo de la apelación que había sido presentada a las 8:47, en vez de a las 8:45 (horario límite), a pesar de que, el propio juez correccional había reconocido que en el cargo asentado en el original figuraba como horario de presentación las 8:45.
En cuanto a la cuestión de fondo, el actor se agravió de que se lo condenaba por un hecho ajeno, pues había sido la firma vendedora, quien había encargado el transporte de la mercadería sin el respaldo documental (motivo del decomiso). Por otra parte, predicó la inconstitucionalidad de las sanciones de decomiso y multa sustitutiva impuestas, por considerarlas desproporcionadas, en relación con la índole formal de la infracción y el valor del vehículo.
El procurador Casal sostuvo la procedencia del recurso extraordinario –a pesar de versar sobre cuestiones de hecho y procedimiento provincial– toda vez que el Superior Tribunal de Justicia fundó su sentencia en afirmaciones dogmáticas y teñidas de un injustificado rigor formal; omitiendo ponderar argumentos conducentes para la solución del litigio, provocando una restricción sustancial de una vía apta para obtener el reconocimiento del derecho invocado (Fallos: 323:1449; 324:3612; 327:4109). En el caso, esa situación se configuró cuando la corte provincial desestimó el recurso local con fundamento exclusivo en las disposiciones del Código Fiscal, sin atender a la particular índole de una de las cuestiones que le había sido presentada para examinar.
En lo que constituye el holding del decisorio, el procurador recordó que:
“De acuerdo con la jurisprudencia de V.E., en casos de jurisdicción administrativa como el presente, el cumplimiento de la garantía de la defensa en juicio requiere, como condición de validez constitucional, que la decisión de los órganos administrativos esté sujeta a un control judicial amplio y suficiente. Ello supone asegurarle al afectado la oportunidad de acudir, por una vía ordinaria, ante un órgano judicial al cual solicitar la revisión de las cuestiones de hecho y de derecho comprendidas o resueltas en la decisión administrativa (conf. doctrina de Fallos 247:646 y 328:651, considerando 12)”.
Como se advierte de la mera lectura del dictamen, el Procurador hace referencia a los dos fallos señeros sobre la constitucionalidad de los tribunales administrativos: Fernández Arias (247:646) y Ángel Estrada (328:651). En el caso concreto sometido a decisión, el Superior Tribunal omitió la consideración de la arbitrariedad, tanto por parte del órgano administrativo como del juez correccional, en el cómputo de los tres días hábiles para la interposición del recurso de apelación. Por lo tanto, sin perjuicio de la razón que pudiera o no llevar su reclamo, los agravios planteados ante el Superior Tribunal de Misiones ameritaban –al menos– ser examinados desde la perspectiva de la doctrina de la arbitrariedad –en los términos de los estándares fijados por la Corte Suprema en “Strada" y "Di Mascio" (Fallos: 308:490 y 311:2478)–, a fin de comprobar si se lo había privado indebidamente de aquel control judicial.
En el final de su dictamen, el procurador señala –obiter dictum– que, en los casos de sanciones administrativas, la garantía de la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 18 de la Constitución Nacional y en el art. 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no requiere de una doble instancia judicial de revisión– Fallos 303:330 Chiura de 1981 y 305:515 Fiscal de 1983–. Al respecto, el dictamen del Procurador y la Corte, por añadidura, parecen adherir nuevamente a la posición más restrictiva, que entiende que la garantía de la doble instancia es exclusiva de la materia penal y no se extiende a otro tipo de procesos, incluso los de materia sancionatoria.
El fallo que comentamos se mantiene en línea con la jurisprudencia tradicional de la Corte Suprema sobre la materia: Los tribunales administrativos no violan la división de poderes prevista en la Constitución Nacional, a condición de que se prevea la posibilidad de una revisión judicial posterior amplia, comprensiva de los hechos y del derecho discutidos (Fernández Arias, Ángel Estrada). Esta revisión, como con acierto lo destaca el dictamen del Procurador, no puede ser soslayada con argumentos dogmáticos o excesivamente ritualistas. Especialmente –agregamos– cuando se trata de un procedimiento administrativo, donde por el contrario debe prevalecer el principio de in dubio pro administrado, claramente eludido en el caso.
De todos modos, lo cierto es que la cuestión de la revisión de la actuación de los tribunales que funcionan en la esfera del poder ejecutivo está lejos de terminar. Y es que un debate fructífero no puede limitarse a la revisión del resultado final (condenatorio) de los procesos contravencionales, sino que debe necesariamente involucrar el ejercicio de las potestades sancionatorias del poder estatal. En muchísimos casos, el ejercicio de estos poderes–deberes no cumple con los estándares de juridicidad, sea por acción o por omisión, generando afectaciones al derecho al debido proceso y a la tutela efectiva de los derechos. A diario se imponen multas, decomisos y sanciones en sede administrativa en los cuales la posibilidad de defensa real de los ciudadanos es prácticamente nula. La opción es clara: se paga la multa más o menos voluntariamente; o se genera una deuda y la imposibilidad del ejercicio de un derecho (p.e., obtención de licencia de conducir, habilitación comercial, etc.). Y en cualquier caso, sin que se permita un verdadero debate sobre la existencia misma de los hechos, su posible encuadre legal o la existencia de causales de justificación o atenuación de la infracción.
En relación a la cuestión de la doble instancia de revisión judicial, a pesar de la brevedad de su mención y al hecho de que no es el fundamento central de la decisión, no podemos soslayarlo. El procurador menciona dos fallos anteriores a la adhesión de nuestro país al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Pero ocurre que a partir de ésa adhesión (reforma de la C.N. del año 1994), art. 75 inciso 22º) y como consecuencia de ella, consideramos que sostener que la garantía de la doble instancia solo tiene vigencia en relación a los procesos penales no es compatible con una interpretación convencional sistémica guiada por el principio pro homine e interpretada por los más altos tribunales.
Y es que la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que las garantías del art. 8.1. del Pacto de San José de Costa Rica (entre las que se encuentra la de la doble instancia), no obligan solo a los jueces, sino a todas las autoridades estatales que tengan funciones de adoptar decisiones que determinan derechos. En el célebre caso Baena la CIDH tuvo ocasión de establecer que:
La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del art. 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso[1].
Por todo ello, y para concluir, es importante reiterar que el derecho a la tutela judicial efectiva, incluye necesariamente la posibilidad de plantear en sede judicial cualquier controversia respecto a derechos de cualquier naturaleza, pero especialmente aquellos reconocidos como derechos fundamentales de las personas en el bloque constitucional y convencional.
* Abogado, Especialista en Derecho Administrativo, Doctor en Derecho. Docente de Derecho Administrativo (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste)
[1] CIDH Baena, Ricardo y otros c/Panamá, sentencia de 2/02/01, parágrafo N°129. Este criterio fue ratificado por el alto tribunal interamericano en fallos posteriores, como Vélez Loor, Jesús c/Panamá, sentencia del 23 de noviembre de 2010, párrafo 108 y Gelman c/Uruguay, sentencia del 24/02/2011. En el mismo sentido de considerar a la doble instancia judicial como garantía exigible en todo tipo de procesos, no podemos dejar de señalar lo resuelto por la Corte Interamericana en su Opinión Consultiva OC–17/2002 del 28/08/2002. Disponible en https://www.cortei dh.or.cr/docs/ opiniones/ser iea_17_esp.pdf
