Dos fallos de la Corte sobre la estabilidad del empleado público y el derecho a la reincorporación

Por Jorge E. Rizzone

El art. 14 bis de la Constitución Nacional establece que a diferencia del trabajador privado, que goza de protección contra el despido arbitrario, el agente público se halla amparado por la garantía de estabilidad. Ésta puede ser propia, que obliga reincorporar, o impropia, que se traduce en la indemnización. Los términos empleados, que hacen una clara distinción entre ambas categorías de empleados, autorizaban a sostener que la Constitución se refiere a la primera, aunque ese criterio no había recibido hasta el momento consagración en la doctrina judicial de la Corte.

El Tribunal sostuvo reiteradamente que estabilidad del empleado público no es un derecho absoluto a la permanencia en la función sino el derecho a una equitativa indemnización cuando, por razones que son de su exclusiva incumbencia, el Poder Legislativo decide suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo decide remover a un empleado sin culpa de éste (Fallos: 272:99 ; 280: 311; 307: 1082, entre otros).Lo que proscribe el texto constitucional es la remoción arbitraria o discrecional del vínculo por motivos extraños al interés del servicio público (Fallos: 269: 230; 279 : 49, entre otros).

Ahora bien, en la causa M.1488.XXXVI “Madorrán, María Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas”, fallada el 3 de mayo de 2007, la Corte se expidió sobre el tema confirmando la sentencia de la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones que había declaró la inconstitucionalidad del art. 7 del CCT 56/92 y ordenado a la demandada a reincorporar a la actora y a pagar salarios caídos. La cámara sostuvo que no estaban probadas las irregularidades invocadas para fundar la segregación de la agente y que la norma convencional, en cuanto consagra la estabilidad impropia, está reñida con el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

El Procurador General sostuvo que la norma impugnada en cuanto contempla de modo permanente la posibilidad de despedir empleados sin causa y con el sólo requisito de una indemnización sustitutiva, atenta contra la garantía de estabilidad del empleado público, consagrada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

La Corte entendió que su competencia se hallaba circunscripta a la cuestión atinente a determinar el alcance de la garantía de estabilidad. Ésta fue interpretada en función de las circunstancias del caso.

Los doctores Lorenzetti, Fayt y Petracchi sostuvieron que la estabilidad es la propia y que dentro del contexto del litigio, la actora no pudo válidamente ser segregada sin causa justificada y que, por lo tanto, la sentencia impugnada, en cuanto descalifica el precepto convencional, por impedir que el art. 14 bis CN produzca aquel efecto y condena a reincorporar debe ser confirmada.

Dicho voto, en síntesis, sostiene: a) que del examen de la Convención Constituyente del 57 se desprende que al establecer la estabilidad del empleado público se tuvo como finalidad eliminar la reprobable práctica de supeditar los cargos administrativos a los avatares políticos (considerando 4°) ; b) que como expresaron los jueces Aberastury y Zavala Rodríguez en su voto en disidencia “Enrique” (Fallos: 261:336) el propósito de la norma fue garantizar la estabilidad efectiva, pues dentro modo no se hubiese hecho el distingo entre la protección del empleo privado y del público y que de no entenderse así cabría considerar que la Constitución ha empleado términos superfluos en el mismo párrafo y que si alguna duda hubiere la justicia social impone aquella interpretación conforme con doctrina de la causa “Bercaitz”; c) la reforma quiso poner a los empleados públicos al abrigo de la discrecionalidad de las autoridades de turno ; d) sustituir la reinstalación del agente injustamente segregado por una indemnización dejaría intacta las prácticas que el constituyente quiso evitar; e) que sostener la estabilidad propia en las concretas circunstancias de la causa es concorde con los tratados internacionales de derechos humanos y con lo resuelto por la CIDH en “Baena” donde ordenó reincorporar para salvaguardar el principio de resititutio in integrum; f) no cabe predicar que la interpretación que se sostiene desconozca las facultades del presidente (art. 99, 1 y 7 CN), pues estas no pueden ser ejercidas con prescindencia de toda legalidad; g) la objeción fundada en que la estabilidad se halla sujeta a reglamentación no pude prosperar, porque el carácter relativo del derecho no comprende sin más todo supuesto de separación del agente en su cargo. De no ser así cabría aceptar que la cláusula constitucional protege agentes que fueron separados por motivos razonables y justificados. Del carácter relativo del derecho tampoco se sigue el art. 14 bis excluya la estabilidad propia. La norma hace acepción de situaciones y circunstancias que el intérprete deberá desentrañar en cada caso, “ y sobre las cuales no corresponde que esta Corte se pronuncie pues, como órgano jurisdiccional, su cometido debe circunscribirse a resolver la precisa contienda llevada ante sus estrados”. Respecto de la reglamentación, consideró que se imponía afirmar que los derechos constitucionales tienen un contenido dado por la misma Constitución, pues de lo contrario carecería de significado el control de constitucionalidad e importaría afirmar que la Ley Fundamental enuncia derechos huecos que pueden ser llenados por el legislador.

La doctora Highton de Nolasco y el doctor Maqueda también hicieron hincapié disidencia de los jueces Aberastury y Zavala Rodríguez y del voto del juez. Belluscio en “Romero de Martino (Fallos:307:539). Expresaron que la concepción de la estabilidad del empleado público establecida en el texto del art. 14 bis de la Constitución implica la estabilidad en sentido propio que excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y consiguiente reincorporación. Afirmaron que de no ser así el constituyente en el mismo párrafo no hubiera hecho la distinción con la “protección contra el despido arbitrario”. Señalaron que ese razonamiento sólo es levantable mediante el quiebre de elementales pautas exegéticas por cuanto requeriría concluir que la Constitución ha incurrido en un mismo párrafo en el enunciados superfluos por repetitivos. En ese orden de ideas aseveraron que el art. Art. 7 del CCT 56/02, al consagrar la estabilidad impropia, altera la sustancia del régimen constitucional. En el considerando 10°, estimaron que era menester destacar que lo resuelto no es aplicable sin más a todos los empleados de la Administración Pública Nacional y que la solución en cada caso está condicionada por la naturaleza de la vinculación entre el agente y la administración y requiere examinar la forma de incorporación, la normativa aplicable y la conducta desarrollada por las partes durante la vinculación.

La doctora Argibay resolvió en función de las mencionadas disidencias de los jueces Aberastury , Zavala Rodríguez y del voto del juez Belluscio en los precedentes antes referidos.

La Corte reiteró esta solución el 15 de mayo de 2007 en la causa R.129.XXXVII “Ruíz, Emilio David c/ D.G.I.” que fue resuelta por remisión a “Madorrán”, añadiendo que los planteos de la demandada relativos a los salarios caídos y a la tasa de interés aplicable no superaban los requerimientos del art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Como se observa, los fallos en examen se inscriben en la línea de la disidencia del varias veces citado precedente “Enrique”. En ella se afirmó que el pensamiento inspirador de la cláusula fue proveer a la estabilidad efectiva vinculada a la carrera a la administrativa y que tal concepción no se compadece con la interpretación conforme a la a cual no se habría establecido la garantía de la estabilidad en sentido propio. Se puso énfasis en que el derecho a la carrera no puede ser transformado en un mero derecho indemnizatorio que, por ser meramente sustitutivo, debe estar reservado para casos excepcionales de justicia objetiva o reconocerse como derecho opcional del agente ilegítimamente separado del cargo. La mayoría, en cambio, después de señalar que la reglamentación de la estabilidad del empleado público debe juzgarse bajo el estándar de la razonabilidad, sostuvo:”6°) Que la aserción de que la garantía del art.14 ‘nuevo’ se satisface con el reconocimiento del derecho a la indemnización por los eventuales perjuicios derivados de una cesantía discrecional, no es objetable con base constitucional. Importa, en efecto, una categoría conocida de la reglamentación del principio de la estabilidad en el empleo y responde a razones fundadas en requerimientos de buen gobierno, que impiden su descalificación como arbitrario. Se debe, por lo demás, recordar que la tutela de un derecho por la justicia no requiere necesariamente la preservación en especie de las situaciones existentes (Fallos: 249:654; 251:457; causa ‘Borro, R.H. s/ decreto 6666/57”, considerando 9°, sentencia de 22 de junio de 1964).”

En “Romero de Martino” (Fallos: 307:539) la Corte dejó sin efecto la sentencia que había rechazado la demanda de nulidad de resoluciones, reincorporación al cargo y pago de salarios caídos. La alzada había hecho mérito de que Carta Orgánica de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro - ley 21.963 - facultaba al Directorio a dictar el estatuto del personal reglamentando la estabilidad y que el art. 29 inc. g) de dicho Estatuto autorizaba a dar de baja a los agentes por razones de servicio. El Tribunal examinó el ejercicio de las facultades delegadas y expresó que mediante la ley 22140 se reglamentó e hizo efectiva la garantía de estabilidad del empleado público, “estableciendo lo que en la doctrina se denomina “estabilidad propia” para evitar así “los procedimientos discrecionales aplicados sin razón valedera.” (cons.6°). Afirmó que al establecerse con carácter permanente la posibilidad de hacer cesar en su cargo al agente por razones de servicio, medió apartamiento de la política legislativa correspondiente a situaciones de normalidad, orientadas a desterrar la arbitrariedad en la administración pública y al establecimiento de factores de equilibrio y seguridad en la carrera de los agentes estatales, tendientes a asegurar el correcto desempeño de la actividad. Sobre esa base concluyó que el Directorio de la entidad había ejercido abusivamente las facultades delegadas, por lo que declaró la invalidez de la norma por apartarse del espíritu de la ley 21.963 que pretendió reglamentar, revocó la sentencia impugnada y ordenó reenvío al tribunal de origen a fin de que se dicte nuevo fallo “sobre las demás cuestiones propuestas” que incluían la reincorporación y el pago de salarios caídos. El doctor Bellsucio expuso análogas consideraciones sobre el contenido de la norma impugnada, memoró la disidencias de los jueces Aberasturi y Zavala Rodríguez en “Enrique” y señaló que no era óbice a dicha doctrina la circunstancia de que el derecho a la estabilidad no sea absoluto. Al respecto aseveró que esas reglamentaciones, que pueden atender al origen y regularidad de las designaciones, períodos razonables de prueba, causas justificadas de cesantía y otras disposiciones que sistematicen la carrera administrativa, no pueden desnaturalizar la efectiva aplicación de la estabilidad transformando el derecho a ser reincorporado en caso de cesantía injustificada, que es de principio y posibilita retomar el curso de la carrera administrativa en un mero derecho indemnizatorio que es excepcional por su carácter sustitutivo.

En la causa “Cassier” (Fallos: 315:1336) la mayoría de la Corte no se expidió sobre el alcance de la cláusula constitucional. La cámara había declarado la inconstitucionalidad del art. 15 del estatuto del personal de la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires que había consagrado con carácter permanente la posibilidad de disolver la relación de empleo público mediante una indemnización por despido e hizo lugar a la reincorporación y al pago de salarios caídos.

El Tribunal afirmó que la estabilidad propia había sido claramente establecida como un principio general para los empleados públicos de la Nación, de la Provincia de Buenos Aires, y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (que conformaron el Mercado Central) en la legislación de cada una de ellas y que el Directorio incurrió en exceso reglamentario. Los jueces disidentes (doctores Cavagna Martínez, Barra y Nazareno) entendieron que el tema no podía resolverse en base a la legislación de cada uno de los integrantes de la demandada dado el carácter autárquico del ente. Examinaron el concepto de estabilidad y en función de la índole descentralizada de la entidad arribaron a la conclusión de que se había excluido de la estabilidad propia a su personal del que cabía distinguir entre el de conducción, que revestía el carácter de funcionario público, y el de menor jerarquía regido por el derecho laboral común. Sostuvieron que la regla indemnizatoria fijada en el estatuto no era irrazonable ni inadecuada porque era concorde con la de la LCT, no se había alegado que el despido tuviese carácter discriminatorio y la adopción de un sistema resarcitorio similar al del derecho común se adaptaba razonablemente al fin querido por el legislador. Señalaron que el accionante se sometió voluntariamente a la reglamentación que impugnaba.

En la doctrina administrativa, Fiorini , entre otros, había sostenido el criterio que consagra en la estabilidad propia es la única que rige en el régimen administrativo sustentando en la Constitución y la ley pues hace a la esencia de la función que realiza la Administración Pública y sus servicios administrativos. Entiende que la estabilidad impropia es una referencia a las rupturas del contrato laboral y corresponde al derecho privado, pero no es el caso de los agentes públicos, quienes se encuentran insertos en la realización continua y regular de los servicios administrativos del Estado. El art. 14 de la Constitución Nacional expresa en forma bien determinada esta diferencia cuando garantiza la “protección” contra el despido arbitrario, refiriéndose a los contratos laborales o privados, y la distinción siguiente de asegurar “ la estabilidad del empleado público”. Señala que la garantía contra los despidos arbitrarios y la garantía de la estabilidad del agente público son dos categorías jurídicas distintas donde rigen, respectivamente, los mencionados ámbitos constitucionales y el derecho a la estabilidad sólo corresponde a los empleados públicos.

Vanossi expresa que la tesis de la estabilidad impropia arrima en su favor el peso de dos disposiciones constitucionales que vendrían a paliar los efectos rotundos de la redacción del art. 14 bis; se trata del art. 67 inc. 17 (actual 75 inc. 20) que atribuye poder al Congreso para “suprimir empleos”; y el art. 86 inc. 10 (actual 99 inc. 7) que confiere al Presidente poder par remover “por sí solo” a los agentes de la Administración. Pero añade que ambas normas son anteriores a la reforma de 1957 y deberían ser interpretadas a tenor del principio de que la ley posterior modifica o deja sin efecto la anterior que se le opone o contradice. A fortriori, cuando la ley posterior envuelve la norma especial y la anterior sostenía un postulado general o genérico. Después de reseñar la doctrina tradicional de la Corte sobre el tema destaca que el Tribunal dejó a salvo los supuestos de manifiesta arbitrariedad en la cesantía, o sea aquellas medidas dispuestas al margen de toda razonabilidad (sea en la reglamentación, sea en la aplicación al caso). Asevera que la estabilidad propia es la protección que mejor se conjuga con otro de los derechos reconocidos por la legislación a los empleados públicos: el derecho a la carrera. Si la protección se limita a la llamada estabilidad impropia, se hace ilusorio el goce de las posibilidades que ofrece la carrera como marco previsible de desenvolvimiento en los grados del empleo público.

Bidart Campos puntualiza que el autor de la norma (14 bis) no ha dicho, como en la relación de empleo privado, que la ley asegurará la protección contra la cesantía (equiparable termino lógicamente al despido), sino que asegurará la estabilidad. “Es cierto –dice- que ésta no va acompañada en la norma por ningún calificativo, pero el cambio de léxico permite pensar, por lo menos que ‘estabilidad’ apunta acá un derecho a no ser privado del empleo. Creemos que la norma se inclina a la estabilidad propia o absoluta, es decir a la que de ser violada obliga a reincorporar.”

Los pronunciamientos en examen consagran una solución concorde con la finalidad de evitar los despojos que sucedían con los avatares políticos y asegurar el derecho a la carrera que asiste al agente público. Lo resuelto no importa vedar la facultad del Congreso de suprimir cargos o del Presidente de remover empleados. Importa afirmar que esas atribuciones no pueden ejercerse fuera de los límites constitucionales que impiden determinar de antemano y con carácter general la facultad de remoción sin causas justificadas que se vinculen con concretas y reales necesidades del servicio o con la conducta del empleado.

Por lo demás, las decisiones son claras en el sentido de que sus alcances no se extienden sin más a todo agente público sino a los que gozan de estabilidad conforme con el régimen jurídico que rige su vinculación con la administración pública. En consecuencia, esa doctrina no es aplicable a la situación de los contratados en la administración pública que carecen de aquella estabilidad.

Notas:

Artículo publicado en la Revista “Laboral” de la Sociedad Argentina de Derecho Laboral. Año VIII - Nº 35 - Agosto - Septiembre 2007.