La salud democrática (también en crisis)
Un Análisis desde el Derecho Constitucional
Por Pablo Andrés Figueroa [1]
Introducción [arriba]
El coronavirus COVID-19 es para el sistema de salud mundial una pandemia, y para el Derecho, un desafío de adaptación de sus instituciones democráticas en el marco de un Estado de Derecho.
Este enemigo invisible impacta e impactará por mucho tiempo en la sociedad argentina y serán las herramientas jurídicas que procurarán dar un cierto orden, previsibilidad y respuesta ante la exigencia de enfrentar del mejor modo posible una realidad desconocida.
El pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el brote del nuevo coronavirus como una pandemia, luego de que el número de personas infectadas por el COVID-19 a nivel global llegara a 118.554 y el número de muertes a 4281, afectando hasta ese momento a 110 países. Lo que vino después es una triste historia reciente que todos los ciudadanos protagonizamos, atónitos, con miedo y llenos de incertidumbres.
El presente artículo intentará realizar un provisorio análisis de una herramienta constitucional que se usa (y abusa) debido a la falta de funcionamiento (inexplicable) del Congreso de la Nación Argentina.
Considerando las muchas decisiones adoptadas durante el primer mes de emergencia sanitaria en nuestro país por esta enfermedad, es dable realizar una indagación de lo resuelto, afirmando a primera instancia que no resulta positivo –solamente- gobernar, decidir y transitar esta crisis (como cualquier otra) con la utilización de Decretos de Necesidad y Urgencia. Así, se está tornando normal la excepción.
La Constitución Argentina establece que el Poder Ejecutivo sólo puede dictar Decretos de Necesidad y Urgencia en circunstancias "excepcionales". Ante esto, es válido preguntarnos si todas las decisiones adoptadas cumplen con los requisitos de excepción contemplados por la carta magna.
El interés para la preparación de este artículo se fundamenta en que es una temática que no se cuestiona en estos tiempos, de este tema sencillamente no se habla y es hasta lógico que así sea para la enorme sociedad en virtud al temor que ha generado el virus y que solo se divulgue acerca de la “curva de contagio”, cantidad de infectados y muertos, medidas de prevención o el debate acerca de uso (o no) del barbijo.
No obstante, desde la Ciencia del Derecho, estimo que es un deber y responsabilidad analizar y ponderar todas las aristas de la pandemia, sus repercusiones y consecuencias generadas y así lograr visualizar como el Estado ha intentado dar orden a la sociedad en medio de la emergencia sanitaria.
Se intentará abordar un tema muy debatido por el Derecho y que resulta imperioso considerar para nuestra Republica en el respeto de las instituciones y de los Poderes Constituidos.
La finalidad de este escrito no será brindar un análisis exhaustivo de la herramienta constitucional, sino que su objetivo será realizar un análisis de la emisión de este tipo de normativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional en el marco de esta crisis sanitaria.
La salud democrática [arriba]
La salud democrática requiere el funcionamiento pleno y permanente de todos los Poderes del Estado. (Ejecutivo, Legislativo y Judicial).
La Pandemia que estamos atravesando nos interpela (o debería hacerlo) a realizar un análisis poco debatido aun, el referido a que, para enfrentar esta crisis, el Gobierno nacional han apelado exclusivamente a facultades excepcionales, validas y legales, pero excepcionales al fin.
Cierto es que, debido a este virus y la recomendación de salud pública vinculada al aislamiento obligatorio, la actividad parlamentaria ha tenido un extenso e inexplicable paréntesis.
El virus es invisible y la gravedad de la falta de funcionamiento normal del Parlamento Nacional es para muchos, imperceptible y para otros, inexplicable.
No se puede ni se debe desatender la pandemia, pero tampoco descuidar el funcionamiento y rol de todas las instituciones constitucionales de nuestro país.
Esta crisis sanitaria debería ser una oportunidad única para fomentar el dialogo y construcción entre el partido político oficialista y el arco político opositor
Pandemia y Decretos de Necesidad y Urgencia [arriba]
Había que actuar. Había que hacerlo rápido, con premura y sin mayores dilaciones y la herramienta para el encausamiento de esta situación de urgencia eran los Decretos de Necesidad y Urgencia. Pero todas las medidas que se adoptan están siendo asumidas por parte de miembros del Poder Ejecutivo y por el excesivo uso de Decretos de la tipología reseñada, convirtiéndolo en casi un abuso de la excepción.
Trascurrido más de un mes del primer caso registrado en nuestro país, es valedero realizar un análisis y (por qué no) generar un debate de la utilización de este tipo de Decretos en el marco de esta pandemia en nuestra nación.
El COVID-19 y los Decretos de Necesidad y Urgencia, son claramente de excepción. Nuestro país ha pasado durante muchas crisis, de variada índole y envergadura. Esta Pandemia mundial nos enfrenta a un enorme desafío a la Republica y a los Poderes Constituidos.
Estimo que es momento de también considerar lo importante además de lo urgente: Para nuestro país también tiene que ser importante el funcionamiento más allá de las contingencias, de las instituciones.
No deberá existir la urgencia que pueda solapar la transparencia y se niegue o rehúse al debate y acuerdos de sectores políticos dispares.
Ninguna respuesta por más urgente que sea deberá alejarse del carril que debería llevar en el marco de un Estado de Derecho.
Es necesario asumir que todas las instituciones de la Democracia tienen que cumplir su rol, y el Congreso de la Nación no es la excepción.
Los Decretos de Necesidad y Urgencia [arriba]
Este tipo de normas constitucionales forman parte de la nómina clásica de temas de álgido debate legal y merecedores de críticas de la sociedad.
En la Constitución histórica, el presidente solo podía dictar dos tipos de decretos: los denominados “autónomos o independientes” (art. 86 inc. 1°) y los “de ejecución o reglamentarios de las leyes” (art. 86 inc. 2°). No obstante, desde la doctrina y jurisprudencia, se le reconoció al presidente la posibilidad de dictar Decretos de Necesidad y Urgencia.
Mediante la Reforma de la Constitución Nacional operada en el año 1994, en el articulo 99 inciso 3° se brindó al Presidente de la Nación, expresamente la atribución de dictar este tipo de decretos con expresa exclusión en temáticas puntuales (Materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos).
El artículo alude a específicas y taxativas circunstancias excepcionales para habilitar su uso.
Un interesante informe de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral[2] indica que desde el año 1983 hasta el 31-12-2018 se dictaron 1139 DNU. La cantidad de decretos de necesidad y urgencia dictados entre esas fechas representa un 25,5 % del total de las leyes sancionadas por el Congreso en el mismo período. Un DNU por cada 3,9 leyes. Aproximadamente un DNU cada 12 días.
DNU y pandemia en la Argentina [arriba]
El 12 de marzo, se dictó el primer Decreto de Necesidad y Urgencia[3] sobre esta temática. El mismo refería acerca de ampliar la emergencia sanitaria vigente, otorgar una serie de facultades a la autoridad sanitaria, e incipientemente se empezaba a regular el aislamiento obligatorio a determinados grupos de personas además de la suspensión de vuelos internacionales de zonas de riesgo.
Días posteriores, un nuevo Decreto de Necesidad y Urgencia[4] prohibiría el ingreso a nuestro país de personas extranjeros no residentes.
En función de la pandemia y el registro de nuevos casos en nuestro país, se dictaron sin pausa nuevos Decretos de Necesidad y Urgencia. El 19/03/2020 se dictó el decreto[5] por medio del cual se dispuso el aislamiento social, preventivo y obligatorio. Días posteriores y sin demora, se sucedieron muchos decretos regulando diferentes necesidades, actividades y sectores (Abstención de corte de Servicios en caso de mora o falta de pago[6], regulación de entidades financieras y cuentas bancarias[7], ampliación de alcances de la prohibición de ingreso al territorio nacional[8], prorroga de plazo para regularización de deudas tributarias[9], congelamiento de valor de cuotas mensual de créditos hipotecarios, suspensión de ejecución de créditos hipotecarios[10], suspensión de desalojos de inmuebles en locación, prorroga de contratos de alquiler de locación, congelamiento de precios de alquiler, subsistencia de fianza[11], se dispuso la prórroga del asilamiento social preventivo y obligatorio hasta el 12 de abril[12], constitución de un Fondo de Afectación Específica[13], prohibición de suspensiones y despidos[14], prorroga al plazo de ingreso al país[15], creación del Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción para empleadores y trabajadores y trabajadoras afectados por la emergencia sanitaria[16], diferimiento de los pagos de los servicios de intereses y amortizaciones de capital de la deuda pública nacional instrumentada mediante títulos denominados en dólares estadounidenses[17] y creación del comité de evaluación y monitoreo del Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción)[18].
En síntesis, en un brevísimo espacio de tiempo se han dictado 16 decretos de Necesidad y Urgencia referidos a esta pandemia que regulan diferentes ámbitos, sectores y actividades de nuestro país. Todas las normas dictadas comparten en común en sus considerandos el argumento relativo a la dinámica del virus que torna imposible seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes y que diversos factores han generado una situación de necesidad y urgencia que justifica el dictado de los decretos de necesidad y urgencia aludidos en los términos del artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional.
La realidad de la propagación del virus, la inmediatez y la urgencia de (algunas) medidas para contener la crisis ha facilitado que el titular del Poder Ejecutivo haya hecho uso de esta herramienta constitucional, situación generada también por la (inexplicable) parálisis de funcionamiento del Poder Legislativo.
Por eso, se puede decir: firmar un DNU puede ser legal, pero gobernar mediante ellos no lo es. Ya el Poder Judicial, representado por la Corte de Suprema de Justicia de la Nación, se expidió acerca de la temática en el caso “Verrocchi” de 1999[19] y también en “Consumidores Argentinos”[20] se manifestó en el sentido que el uso de Decretos de Necesidad y Urgencia debe ser excepcional. Con la opinión coincidente de todos sus ministros, el Tribunal sostuvo que los Decretos de Necesidad y Urgencia fueron establecidos para atenuar el presidencialismo y que su uso por parte del Poder Ejecutivo debe ser limitado.
DNU y Congreso de la Nación Argentina [arriba]
El Poder Legislativo es ejercido por el Congreso Nacional, que está compuesto por dos cámaras: la de Diputados y la de Senadores. Si bien ambas cámaras se fundan en la representación popular (todos sus miembros son elegidos en forma democrática en base al sufragio universal, secreto y obligatorio), los diputados representan directamente al pueblo argentino y los senadores a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires.
El Congreso ejerce su función legislativa a partir de la deliberación y sanción de leyes que tengan en cuenta el bien común de todos los habitantes, para lo cual pueden también modificar la legislación preexistente.
Además de legislar, el Congreso tiene la función de ejercer el control del Poder Ejecutivo. Ambas Cámaras del Congreso se reúnen en sesiones ordinarias, que son inauguradas por el presidente de la Nación el 1° de marzo y se extienden hasta el 30 de noviembre de cada año.
La paralización de sesiones ordinarias por parte del Congreso no resulta comprensiva ni justificada. Según información oficial, en la Cámara de Diputados se han realizado solamente reuniones por medio del sistema de teleconferencia. Además, en el marco de la cuarentena, el presidente de la Cámara de Diputados, Sergio Massa, firmó la resolución N° 0615/20 para adherir a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional. De esa manera, la Cámara dispuso la suspensión de toda actividad administrativa.[21]
Este paréntesis provoca que no se estén realizando reuniones en las comisiones permanentes como así tampoco el necesario debate en el desarrollo de sesiones ordinarias. Por otro lado, en el Senado de la Nación solo se consigna la puesta en funcionamiento de una plataforma de trabajo a distancia[22]
Por otro lado y no menos grave, tampoco se están desarrollando las reuniones de la Comisión Bicameral de Tramite Legislativo prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, regida por Ley N° 26.122[23] y las disposiciones de su reglamento interno[24]. Dicha comisión es la que tiene competencia para pronunciarse respecto de los decretos:
a) de necesidad y urgencia;
b) por delegación legislativa;
c) de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los artículos 99, inciso 3; 76; 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional.
Según la Constitución reformada en 1994 los decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3) deben ser revisados, aprobados o rechazados por el Congreso Nacional, previo paso por la Comisión Bicameral Permanente mediante el procedimiento que establece la Ley N° 26.122.
Esta crisis debería ser la oportunidad de reformar definitivamente los reglamentos internos del Congreso, posibilitando la actividad legislativa remota, de comisiones y sesiones.
La utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia no es ni buena ni mala, sino que dependerá del tipo de uso que se le dé y la prudencia con la que se los aplique.
El Congreso de la Nación es una institución fundamental del sistema democrático, la importancia de la limitación de un poder con otro nace de la misma constitución cuando en su artículo 1º dice: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según establece la presente constitución”. Discutir, desde la fría letra del texto reglamentario nos puede llevar a no recabar en la grave situación que se encuentra el país y nuestras instituciones, por ello, frente a esta emergencia resulta necesario utilizar todas las herramientas que existen para hacer efectivo el normal funcionamiento del mismo, así cuando se define el “ámbito para sesionar”.[25]
Sería saludable para nuestro sistema democrático que el Congreso Nacional imite lo que están realizando los Poderes Legislativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[26] [27] y de la Provincia de Córdoba[28] en la adecuación de sus reglamentos internos de funcionamiento y en la posibilidad de reunión de comisiones y el desarrollo de sesiones de manera virtual.
El aislamiento instaurado y prorrogado es para los ciudadanos, no para las instituciones.
Pasados varios días de aislamiento, algunas voces han empezado a escucharse[29] [30] solicitando la convocatoria para analizar los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) dictados por el Poder Ejecutivo en el marco de la emergencia por la pandemia de COVID-19.
Conclusiones [arriba]
A propósito del extenso (y necesario) aislamiento instaurado para detener el crecimiento de la curva de contagios, se dio inició a un férreo y comprensible debate acerca de la economía en crisis y de la necesidad de impulsar los mecanismos para empezar a movilizar la economía frenada por las medidas de confinamiento obligatorio. Discusiones que trascendían el tema sanitario y se enrolaban detrás de las clásicas y enquistadas crisis económicas de nuestro país.
Ojalá que similar impulso e interés se cristalizara en relación a la necesaria puesta en funcionamiento de todos los Poderes del Estado, como por ejemplo el Poder Legislativo y así, mas tarde que temprano, comenzar a sesionar el Congreso de la Nación y lograr los acuerdos y propuestas de la ciudadanía en representación de los miembros del Congreso Nacional.
Para nuestro país debería ser tan relevante cuidar la economía en crisis como así también proteger la normal división de Poderes en un estado de Derecho, funcionamiento y cumplimiento de la función de todos los Poderes constituidos. Esta es una crisis difícil, compleja y sin precedentes que precisa la toma de decisiones consensuadas y enriquecidas por la técnica, la salud, la política y el Parlamento.
Es criticable y preocupante la rutina de los Presidentes de turno, consistente en hacer normal lo que es constitucionalmente excepcional.
En la República Argentina debe haber equilibradas relaciones entre los tres poderes del Estado para garantía de la ciudadanía, imponiéndose la debida mesura por parte de los gobernantes, sea cual sea la crisis, la necesidad o la urgencia.
Córdoba, 08 de abril de 2020
Notas [arriba]
[1] Abogado egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba.
[2] Una de cada cuatro normas fueron decretos de necesidad y urgencia (DNU). https://www.a ustral.edu.ar/ contenido/ 2019/07/una -de-cada-cu atro-normas-fu eron-decretos- de-necesida d-y-urge ncia-dnu/
[3] Boletín Oficial. Suplemento de la Edición N° 34327 del jueves 12/03/2020. Emergencia Sanitaria. Decreto 260/2020. Coronavirus (COVID-19).
[4] Boletín Oficial. Suplemento de la Edición N° 34330 del lunes 16/03/2020. Prohibición de Ingreso al Territorio Nacional. Decreto 274/2020.
[5] Boletín Oficial. Edición N° 34334 del viernes 20/03/2020. Aislamiento Social, preventivo y obligatorio. Decreto 297/2020.
[6] Boletín Oficial. Edición N° 34338 del miércoles 25/03/2020. Emergencia Sanitaria. Decreto 311/2020.
[7] Boletín Oficial. Edición N° 34338 del miércoles 25/03/2020. Decreto 312/2020. BCRA - Suspende cierre de cuentas bancarias.
[8] Boletín Oficial. Edición N° 34341 del sábado 28/03/2020. EMERGENCIA SANITARIA. Decreto 313/2020 - Amplía los alcances de la prohibición de ingreso al territorio nacional.
[9] Boletín Oficial. Edición N° 34340 del miércoles 27/03/2020. Régimen de regularización de deudas. Decreto 316/2020. Prorrogase plazo.
[10] Boletín Oficial. Edición N° 34342 del domingo 29/03/2020. Emergencia Pública. Decreto 319/2020– Hipotecas.
[11] Boletín Oficial. Edición N° 34342 del domingo 29/03/2020. Emergencia Pública. Decreto 320/2020 – Alquileres.
[12] Boletín Oficial. Edición N° 34344 del martes 31/03/2020.Aislamiento Social, preventivo y obligatorio. Decreto 325/2020. Prórroga.
[13] Boletín Oficial. Edición N° 34344 del martes 31/03/2020. Fondos de Garantía Argentino. Decreto 326/2020.
[14] Boletín Oficial. Edición N° 34344 del martes 31/03/2020. Prohibición despidos. Decreto 329/2020.
[15] Boletín Oficial. Edición N° 34345 del miércoles 01/04/2020. Prohibición de Ingreso al país. Decreto 331/2020.
[16] Boletín Oficial. Suplemento de la Edición N° 34345 del miércoles 01/04/2020. Decreto 332/2020.
[17] Boletín Oficial. Edición N° 34349 del lunes 06/04/2020. Deuda Pública. Decreto 346/2020. Diferimiento de los pagos de intereses y amortizaciones de capital.
[18] Boletín Oficial. Edición N° 34349 del lunes 06/04/2020. Decreto 347/2020 - Créase el Comité de Evaluación y Monitoreo
[19] Fallos: 322:1726.
[20] Autos “Consumidores Argentinos c/ EN –PEN- Dto. 558/02 –Ley N° 20.091 s/ amparo ley 16.986”. Buenos Aires 19/05/2010
[21] Emergencia Sanitaria. La Cámara de Diputados suspende actividades administrativas hasta el fin de la cuarentena. https://www.hcdn .gob.ar/pre nsa/notici as/notici as-podio/notici as_1243.h tml
[22] Senado móvil. http://www.senado .gov.ar /prensa/1 8310/noticias? verNoti cia
[23] Boletín Oficial. Edición N° 30957 del viernes 28/07/2006. Régimen legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación Legislativa y de promulgación parcial de leyes.
[24] Reglamento interno de la Comisión Bicameral Permanente https://www.dip utados.go v.ar/expor t/hcdn/comisi ones/es peciales/ cbtlegislativo/ Reglame nto_Bica meral_Perm anente_de _Trxmite _Legisl ativo_Le y_26.122 -convertido.pdf
[25] Reglamento Cámara de Diputados de la Nación. Artículo 14.
[26] Infobae. La legislatura porteña romperá el aislamiento con una sesión inédita en su historia. https://www.infob ae.com/ politica/20 20/04/07 /la-legis latura-po rtena-ro mpera-el-aislamie nto-con -una-sesion- inedita-en -su-hi storia/
[27] Legislatura C.A.B.A. https://www.legislatur a.gov.ar/po sts/ratifica n-los-dnu -del-jef e-de-gobierno-p or-l a-pande mia110 9.html
[28] Legislatura de la Provincia de Córdoba. La Legislatura de Córdoba podrá sesionar de manera virtual. https://www.legisla turacba.g ob.ar/la-le gislatura-d e-cordoba –podra –sesio nar-de-m anera-v irtual/
[29] Diputados de la Coalición Cívica piden que el Congreso trate los DNU dictados por la emergencia. https://www.ncn .com.ar/d nu-cc/
[30] Télam Agencia Nacional de Noticias. “Negri pidió que "vuelva a sesionar el Congreso". https://www.tela m.com.ar/ notas/20200 4/4486 23-negri- pidio-que- vuelva-a- sesiona r-el-congreso. html#.XosIdV MfzyY.twi tter
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