Tendencias actuales del procedimiento administrativo en el marco del gobierno abierto
Por Leandro G. Salgan Ruiz [1]
I. Introducción [arriba]
Tradicionalmente el procedimiento administrativo ha sido desarrollado por el Estado a través de un expediente en soporte papel. Sin embargo, la reciente puesta en la marcha del Plan de Modernización del Estado cuyo eje central es el ciudadano ha modificado este escenario.
Frente a los fenómenos actuales de desburocratización y simplificación normativa de la actividad de la Administración nos proponemos dilucidar qué principios jurídicos podemos aplicar y como operan estos en el nuevo expediente electrónico.
Analizaremos para ello tres nuevos principios del procedimiento administrativo: simplificación administrativa, digitalización y accesibilidad.
Comenzaremos con el principio de simplificación donde indagaremos como el intercambio electrónico de datos entre las jurisdicciones del Sector Público Nacional elimina las cargas al ciudadano cuando se le exige suministrar información o datos producidos por organismos administrativos.
Continuaremos con el principio de digitalización donde ponderamos como el expediente electrónico agiliza los trámites en el desarrollo del procedimiento administrativo con la incorporación de las Tecnologías de Información.
Culminaremos con el principio de accesibilidad donde examinaremos como la plataforma permite el acceso directo del ciudadano a sus trámites electrónicos y como ese acceso remoto fortalece la relación directa con la Estado.
II. Desarrollo [arriba]
2.1. Simplificación administrativa: el intercambio electrónico de datos entre las entidades del Sector Público Nacional elimina las cargas del ciudadano derivadas de su obligación de suministrar de información
Para reducir las cargas del administrado el Estado disminuye los requisitos en el suministro de información. Así se pretende lograr que el ciudadano presente documentación que ya aportó con anterioridad a otro organismo del Sector Público Nacional.
El Decreto N° 1759/72 encomendaba al ciudadano la carga de presentar información, documento o certificado emitido por otra jurisdicción del Sector Público Nacional, en los siguientes supuestos:
Cuando la sustanciación del trámite requería de un informe producido por otro órgano administrativo, la parte lo solicitaba en esas actuaciones directamente o por oficio cuyo cumplimiento carecía de un plazo cierto[2].
Siempre que el escrito acompañaba un documento, esa presentación del interesado implicaba su gestión previa ante la autoridad previa competente para expedir esa documentación[3].
Cuando el padre o cónyuge representaba el interés de la parte en el expediente, se requería la certificación de las partidas que acredite la calidad invocada correspondiente[4].
En caso de que el representante acreditaba personería en el expediente, esa primera gestión exige la copia certificada del título original que formaliza el mandato[5].
Así aparece el interrogante central acerca como reducimos las cargas del ciudadano derivadas del suministro de información o documentos durante el trámite del procedimiento administrativo.
La primera etapa tiene que con obligación del intercambio electrónico de información pública entre entidades del Sector Público Nacional bajo pautas de interoperabilidad.
El 19 de diciembre de 2016 el Decreto N° 1273/2016 prescribió la obligación de intercambiar información pública de las entidades y jurisdicciones[6] del Sector Público Nacional[7].
El 10 de enero de 2017 la Secretaría de Modernización Administrativa del Ministerio de Modernización fijó las pautas de interoperabilidad y estableció los procedimientos para ese intercambio electrónico en el territorio nacional[8]. El organismo que solicita la información -recurrente y poder de otro organismo- deberá utilizar para ese requerimiento el Sistema de Comunicaciones Oficiales.
Avanzamos hacia una segunda etapa cuyo eje central se perfila en una simplificación normativa que la promueve dentro del elenco de buenas prácticas hacia dentro de la Administración Pública.
El 1° de noviembre de 2017 el Decreto N° 891/21017 aprobó las buenas prácticas en el funcionamiento del Sector Público Nacional. Entre ellas destacamos la simplificación normativa, mejora continua de procesos y gobierno digital.
Para que comprendamos esa nueva perspectiva de regulación su redacción deberá clara, precisa y sencilla y evaluar periódicamente su impacto[9].
La simplificación normativa apunta a que se actualice el inventario normativo[10] con una clara tendencia a la reducción de su existencia así como a la eliminación de costos innecesarios[11].
Los objetivos perseguidos por la política de desburocratización del Poder Ejecutivo se materializan en una simplificación permanente de la Administración Pública a través de la derogación y el dictado de nuevas regulaciones. En esta dirección se inscriben el Decreto N° 27/2018 y las recientes leyes N° 27.744, N° 27.445 y N° 27.446.
Con el objetivo de simplificar el Decreto N° 27/2018 introdujo modificaciones en materia de obra pública y bienes del Estado.
De un lado, apunta a una mayor concurrencia, transparencia y celeridad en la subasta como procedimiento de selección de contratista estatal.
De otro, se precisó el alcance de la competencia de Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE)[12] y se eliminaron trámites en la asignación y transferencia del uso de inmuebles del Estado Nacional.
Por su parte el procedimiento de mejora continua se apoya en la incorporación de herramientas tecnológicas como medio para innovar los instrumentos existentes[13].
Con la implementación del Sistema de Gestión de Documentación Electrónica (GDE) se incorporaron “Comunicación Oficiales” (CCOO)[14], “Generador de Documentos Electrónicos Oficiales” (GEDO) [15] y “Expediente Electrónico” (EE) [16].
Más adelante se adicionaron los Módulos de Interoperabilidad (INTEOPER.AR)[17]; SUBAST.AR[18], Registro Legajo Multipropósito (RLM)[19] y el Registro Único de Documentos Oficiales (RUDO)[20].
Finalmente, el gobierno digital se sustenta en el fomento de interoperabilidad entre el Gobierno Nacional y las administraciones públicas provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[21].
La Provincia de Buenos Aires la Ley N° 14.828 puso en marcha el Plan Estratégico de Modernización de la Administración. Asimismo, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la Ley N° 3304 implementó la modernización de su respectiva Administración.
Con la simplificación administrativa comienza una tercera etapa que se detiene en algunos los trámites del procedimiento. Especialmente en la colaboración entre oficinas que conduce a la eliminación de ciertas cargas del administrado.
El Decreto N° 894/2017 bajo este nuevo estándar actualizó la reglamentación del procedimiento administrativo.
Actualmente cuando el trámite requiere de un informe de otros órganos administrativos, la autoridad pública lo solicita directamente por comunicaciones electrónicas oficiales[22].
Esa dependencia de la Administración queda obligada a expedirse sobre ese requerimiento con celeridad bajo el apercibimiento de responsabilidad[23]. Podemos apreciar un fortalecimiento del deber de colaboración activa entre reparticiones del Estado.
Ahora cuando una jurisdicción del Sector Público Nacional necesita algún dato, documento o certificado de otra entidad, la autoridad con responsabilidad primaria en el procedimiento lo solicita por GDE directamente al organismo lo produce y certifique[24].
Hoy cuando el padre o cónyuge representa el interés de la parte interesada en el expediente electrónico quedan dispensados de la obligación de presentar las partidas, así como de su certificación para acreditar la calidad invocada[25].
Cuando el representante acredite personería en el procedimiento, esa primera gestión queda exenta de la copia certificada del título original que formaliza el mandato. Ello en la medida de que se encuentre agregado a otro expediente que tramite ante la misma repartición[26].
Concretamente la simplificación del Decreto N° 1759/72 consistió no solo en el fortalecimiento del deber de colaboración entre reparticiones del Estado, sino que fue acompañado de una eliminación de cargas del administrado en el suministro de la información.
Culminamos este recorrido con la incorporación de tecnología que se instrumenta recientemente con el uso obligatorio de la firma digital que extiende el valor probatorio y eficacia jurídica a la documentación electrónica.
El 10 de enero de 2018 el Decreto N° 27/2018 extendió el alcance de la firma digital del Sistema de Gestión Electrónica a toda respuesta de oficio[27] vinculado a un procedimiento administrativo o proceso ante el Poder judicial que gozará de eficacia jurídica y valor probatorio.
El 2 de marzo de 2018 la Resolución N°19/2018 instrumentó el Módulo de interoperabilidad que facilitó a los organismos[28] el intercambio de información segura y directa. Así se redució las cargas del administrado en el caso que se requiere una información, dato o documento, sino que también se facilita una respuesta rápida, segura, con información actualizada y valor jurídico.
El 18 de junio de 2018 la Ley N° 27.446 consolidó la idea de la simplificación del procedimiento administrativo a través del uso exclusivo de la firma digital en la documentación electrónica derivada de los oficios judiciales[29].
Como podemos apreciar, la construcción del principio de simplificación del procedimiento administrativo pasó por varias etapas. La primera etapa tiene que con obligación del intercambio electrónico de información pública entre entidades del Sector Público Nacional bajo pautas de interoperabilidad.
La segunda avanza hacia una simplificación normativa que promueve una buena práctica de la Administración Pública. La tercera se proyecta hacia una simplificación administrativa que se detiene en algunos los trámites del procedimiento. Especialmente en la colaboración entre oficinas que conduce a la eliminación de ciertas cargas del administrado.
Finalmente culminamos con la incorporación de tecnología en la estructura de la organización del Estado que se canaliza con el uso obligatorio de la firma digital que extiende el valor probatorio y eficacia jurídica a la documentación electrónica.
2.2. Digitalización: el expediente electrónico agiliza los trámites del procedimiento administrativo por la incorporación permanente de Tecnología de Información (TIC)
Para acelerar los trámites del procedimiento administrativo Estado implementó un sistema electrónico de gestión documental.
Recordemos el Decreto N° 1759/72 concebía el expediente como un soporte papel que acumula la documentación administrativa para resolución definitiva de los asuntos del Estado. De hecho, se caracterizada por ser instrumental, material y escrito.
Ciertamente su noción debíamos buscarla en el Decreto N° 333/85 que aprobó las normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación administrativa.
Este reglamento autónomo definía el expediente como un conjunto de documentos o actuaciones administrativas, originados a solicitud de parte interesada o de oficio y ordenados cronológicamente, en el que se acumulan informaciones, dictámenes y todo otro dato o antecedente relacionado con la cuestión tratada, a efectos de lograr los elementos de juicio necesarios para arribar a conclusiones que darán sustento a la resolución definitiva.
Para sustanciar un expediente administrativo debemos detenernos en algunos aspectos centrales.
En primer lugar, identificamos inicialmente el expediente a través de la carátula del organismo de origen que es responsable primario de su trámite y resolución[30]. Pero la actividad técnica de algunas reparticiones oficiales[31] distribuidas en el territorio del país prescindía de su localización geográfica lo que restaba operatividad.
En segundo lugar, compaginamos la documentación administrativa con foliatura correlativa[32] en cuerpos de hasta 200 fojas[33]. Esta regla cede en aquello supuestos en que esa división deviene inconveniente.
En tercer lugar, si durante el trámite regular del expediente se presenta una solicitud[34] verbal o escrita desglosamos aquellos antecedentes dejando constancia de las piezas procesales[35].
En cuarto lugar, si eventualmente incorporamos expedientes que portan un volumen importante de antecedentes confeccionamos anexos[36] con foliatura independiente para su tratamiento separado del principal[37].
Lo hasta aquí expuesto pone de relieve que desde la perspectiva del régimen jurídico existían dos normas centrales de derecho administrativo.
De un lado, el Decreto N° 1759/72 recepta las cuestiones generales de un expediente administrativo inherentes a su inicio, desglose, foliatura, cuerpos y anexos. De otro, una disposición más específica que apuntó a las formalidades de la documentación administrativa.
Ahora bien, pese a que toda actuación administrativa[38] cuyo contenido registre información, libros y registros oficiales tiene valor de prueba en juicio[39] lo cierto es que el soporte papel ofrecía dificultades en cuanto a su autenticidad, veracidad de su contenido y fuerza probatoria.
En efecto, las disposiciones del Código Civil ponían de relieve los requisitos propios de los instrumentos públicos. En efecto, el legislador exigía que una norma de rango legal establezca su autenticidad[40], forma[41] y de un sujeto que lo extienda[42].
La interpretación del inciso 2 del artículo 979 del Código Civil equiparó a cualquier actuación de la Administración Pública a un instrumento público. De este modo, el expediente administrativo estaba dotado de una especial eficacia probatoria y autenticidad.
De un lado, las actuaciones de un expediente administrativo tienen el valor de instrumento auténtico[43] y hacen plena fe de los hechos a que se refieren mientras no sean argüías de falsas[44].
De otro, sus constancias se encuentran amparadas por la presunción de la veracidad de su contenido toda vez que son verdaderos instrumentos públicos dispensando al Poder Ejecutivo de aportar pruebas para sustentarlas[45].
Todavía más para que esa presunción iuris tantum ceda ante cualquier cuestionamiento era imprescindible la redargución[46] de falsedad[47]. Si bien se reconoce su valor probatorio[48] del expediente administrativo en juicio ello es posible en la medida que no implique una restricción a la prueba útil[49].
Ello se sustenta en la íntima fuerza de convicción de sus constancias[50] toda vez que se encuentran amparas por la presunción de verdad de su contenido[51]. Precisamente por esa razón actuación judicial[52] no pueden prescindir de ellas[53] así como no hay obligación de aportar más pruebas para sustentarlas[54].
En efecto, el particular litigante tiene amplia libertad de prueba a fin de desvirtuar las constancias de las informaciones y registros oficiales cuya doctrina se extiende al sumario administrativo[55].
El Código Civil exigía otros recaudos para que se configure válidamente un instrumento público. Ciertamente esta norma de derecho privado rige las relaciones entre particulares donde gobierna la idea de la libertad de las formas.
En la especie, el legislador determinó concretamente que la autenticidad depende no sólo de la observancia estricta de las formalidades sino también de la intervención de un sujeto legitimado dotarlo de fe pública.
A nuestro modo de ver aparece una cuestión relevante acerca de cómo digitalizamos en este contexto el procedimiento administrativo diseñado para un expediente soporte papel.
Con el objetivo de alcanzar una progresiva despapelización en el año 2001 la Ley N° 25.506 promovió el uso masivo de la firma digital en los expedientes administrativos de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional[56].
El 25 de enero de 2001 el Decreto N° 103/01 aprobó el Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública Nacional.
Destacamos que una de las líneas de acción a partir de ese año apuntaba a los procedimientos administrativos digitalizados que eliminen progresivamente el uso de papel como portador de información.
En esta dirección una línea de continuidad ocurrió el 1° de marzo de 2016 cuando el Poder Ejecutivo dictó el Decreto N° 434/16 implementando una plataforma horizontal informática de generación de documentos y expedientes electrónicos, registros y otros contenedores que sea utilizada por toda la administración.
El 6 de abril de 2016 el Poder Ejecutivo implementó un Sistema de Gestión de Documentación Electrónica (GDE)[57] para la caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos del expediente electrónico en el Sector Público Nacional.
El 15 de mayo de 2017 el Decreto N° 336/17 estableció los lineamientos de estilo para que redactemos una Comunicación Oficial, Dictamen, Disposición, expediente electrónico, informe, mensaje, providencia, proyecto de decisión administrativa, proyecto de decreto y resolución.
Cada documento -producido o digitalizado- por el GDE con firma digital tiene el carácter de original y puede reproducido en soporte papel conservando esa condición[58].
El 02 de noviembre de 2017 el Decreto N° 894/17 precisó cuestiones sobre el inicio, desarrollo y conclusión del expediente electrónico.
En primer lugar, en el inicio del procedimiento adquiere relevancia los deberes de la autoridad pública. Cuando la Administración Pública inicia de oficio[59] el trámite la autoridad pública competente adquiere ciertos deberes jurídicos exigibles en ese procedimiento administrativo.
Ciertamente lo impulsará de modo ordenado[60] a través del uso exclusivo[61] de los medios electrónicos[62] que disponga en el Sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE)[63]. Así nos aseguramos no sólo el control del tiempo sino también la identificación del órgano responsable incluso más: el trámite ordenado del expediente[64].
En segundo lugar, iniciado el procedimiento, continuamos con su desarrollo en cuya instancia nos interesa indagar acerca algunos aspectos que nos parecen centrales.
En este orden de ideas, primero como vinculamos el documento electrónico, luego como lo sustanciamos según el trámite del procedimiento, continuamos con su reconstrucción, y finalmente acerca de cómo protegemos la confidencialidad que limita su acceso.
El primer aspecto exige que vinculemos de modo ordenado[65] cada documento electrónico firmado digitalmente a su expediente electrónico[66].
Esta regla se extiende a los medios de prueba[67] conducentes así como a los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y constatación de los hechos sobre los cuales existe hay que expedirse a través de una resolución.
El segundo aspecto apunta sustancialmente al asunto del trámite ya que de ello dependerá que vinculemos los expedientes electrónicos por asociación, fusión, conjunta y paralela respectivamente.
Cuando vinculamos dos o más expedientes electrónicos por asociación esa modalidad de trámite permite únicamente su consulta[68].
Cuando vinculamos dos o más expedientes electrónicos con igual objeto por fusión esa modalidad de trámite los agrupamos y cada uno que incorpora a ese conjunto pierde su individualidad[69].
Cuando vinculamos dos o más expedientes electrónicos por un trámite conjunto esa modalidad los agrupa y cada uno de ellos se incorpora a ese conjunto conservando su individualidad[70].
Cuando vinculamos dos o más órganos competentes por un trámite en paralelo esa modalidad que opera con pase múltiple de cada uno de ello y se sustanciarán simultáneamente con control del usuario habilitado[71].
El tercero aspecto tiene ver con pérdida o extravío del expediente original en soporte papel. Cuando lo localizamos[72] o finalizamos su reconstrucción[73] ese procedimiento deberá hacerse por soporte electrónico de acuerdo a la materia vigente en materia de digitalización de documentos administrativos.
Finalmente, para proteger la reserva de un trámite se hace necesario ponderar la necesidad de que el expediente digital o documento electrónico sea reservado[74] o secreto[75] exige de un acto administrativo cuya motivación suficiente derivada de la normativa que justifica su confidencialidad.
De hecho, se trata de una excepción a pedido del órgano competente y requiere de un previo asesoramiento del Servicio Jurídico en cuyo caso el Subsecretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado emitirá la declaración que declara reservada ciertas actuaciones[76].
Finalmente, una vez sustanciado el trámite de las actuaciones, no podemos pasar por alto a la vista, alegatos y la resolución que nos muestran la necesidad detenernos en el examen de la conclusión del expediente electrónico.
Cuando el interesado o su apoderado peticiona expresamente la vista acceso requerido en el expediente electrónico suspende los plazos[77] y se lo instrumentará por soporte digital[78] o papel[79].
Corrida la vista, la parte interesada podrá alegar[80] sobre el mérito sobre el trámite impreso a las actuaciones así como la prueba producida a cuyo efecto podrá retirar excepcionalmente el expediente en soporte papel.
Finalmente, cada titular del órgano administrativo competente[81] para resolver el asunto será responsable directo por el incumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa sobre el asunto de su incumbencia dentro el plazo[82].
El Superior Jerárquico podrá impulsar la acción del inferior jerárquico mediante órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos. Asimismo, puede delegar facultades, intervenir en el trámite y avocarse en el conocimiento y decisión de un asunto a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior[83].
El 8 de agosto de 2018 el Decreto N° 733/2018 estableció la tramitación digital completa, remota, simple, automática e instantánea para las entidades y jurisdicciones del Sector Público Nacional[84].
Como hemos apreciado, el objetivo del principio de digitalización consiste agilizar y acelerar el trámite del procedimiento administrativo. Para ello cambiamos desde un expediente en un soporte papel hacia uno electrónico como nueva plataforma tecnológica para la gestión de documentación.
Superamos con la implementación de la firma digital en los nuevos trámites las dificultades que generadas su valor probatorio y autenticidad. Sumamos también las ventajas acerca de su reconstrucción ante el extravío o pérdida.
En el inicio adquiere relevancia el impulso de oficio de los deberes por la autoridad competente.
En el desarrollo ocupa un rol relevante el documento electrónico especialmente su vinculación y trámite unificado. Ello permite la sustanciación de los medios de prueba para determinar la materialidad y existencia de los hechos en aras de concretar el principio de verdad material.
El expediente digital finaliza con una resolución del trámite del ciudadano que se ve reforzado por dos herramientas. La primera tiene que ver con el control del Superior jerárquico sobre la autoridad que entiende en el asunto. La segunda con la responsabilidad disciplinaria del funcionario que se activa ante dilación injustificada durante el desarrollo del procedimiento.
2.3. Accesibilidad: la plataforma electrónica permite el acceso remoto del ciudadano a los trámites electrónicos fortaleciendo una relación directa con la Estado
Para incrementar la relación directa de la Administración con el ciudadano el Estado implementó la Plataforma de Trámites a Distancia (TAD).
Con esta herramienta de acceso necesitamos que el interesado del trámite electrónico sea habilitado como usuario de la plataforma para que realice con certeza su presentación[85] con fecha y cargo. Asimismo, constituya un domicilio especial electrónico[86] donde se le enviará la notificación electrónica[87].
Así aparece la cuestión acerca de cómo accede al ciudadano a los trámites electrónicos del procedimiento administrativo a través de la Plataforma de Trámite a distancia.
El 4 de octubre de 2016 el Decreto N° 1063/16 incorporó el Módulo de “Trámites a Distancia” (TAD) al Sistema de Gestión de Documentación Electrónica (GDE). A través de este medio electrónico el ciudadano no solo recibe, sino que remite sus presentaciones, solicitudes, escritos, notificaciones y otros documentos.
El 1° de noviembre de 2017 el Decreto N° 891/17 aprobó las Buenas Prácticas en materia de simplificación. Especialmente nos interesan aquellas vinculadas especialmente a la participación ciudadana, buena fe y la comunicación fehaciente.
La primera buena práctica se vincula a la incorporación de la tecnología por parte de los organismos del Sector Público Nacional. Ello incrementa los mecanismos que permiten la participación del ciudadano en los asuntos públicos[88].
La segunda guarda relación con el reconocimiento expreso del principio de buena fe lo que permite que el ciudadano justifique su situación fáctica a partir de una presentación ante el Estado de una declaración Jurada[89].
Finalmente, la tercera buena práctica se conecta con alcanzar una comunicación eficiente, clara y precisa tanto hacia dentro como fuera del ámbito de las jurisdicciones del Sector Público Nacional[90].
En la actualidad el Decreto N° 894/17 proyecta el principio de accesibilidad cuya esencia reside en el fortalecimiento de una relación directa entre ciudadano y la Administración.
Su aplicación apunta a la plena operatividad de la Plataforma Electrónica de Trámites a Distancia (TAD) en trámites concretos del procedimiento administrativo.
Ello nos exige que nos detengamos en aquellos puntos acceso al expediente electrónico: legitimación, presentación de escritos, vista, domicilio especial, vista, notificaciones y recursos.
En el punto anterior nos dedicamos al principio de digitalización del soporte papel y analizamos detenidamente la gestión integral del expediente electrónico poniendo el acento en el impulso de oficio de la Administración.
Precisamente por esa razón ahora nos vamos a detener en la legitimación para ser parte interesada[91] en el expediente.
En primer lugar, más allá de que la redacción actual utiliza el término persona humana conserva todavía la noción reducida en el derecho subjetivo y al interés legítimo.
En efecto, la nueva reglamentación prescinde de la afectación de los derechos de incidencia colectiva[92] en sede administrativa. Así queda como asignatura pendiente de una ley formal la recepción del interés simple, bien colectivo y el interés jurídico homogéneo.
De hecho, estas nuevas categorías aparecen actualmente consagradas en la recientes Ley N° 27.347 de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores[93] y N° 27.275 de Acceso a la Información Pública[94].
Por el principio de capacidad progresiva los menores de edad podrán ser parte en el procedimiento administrativo[95].
El legislador distingue dos categorías: de un lado, los menores adultos a partir de los 16 años y de otro, los menores a partir de los 14 años respectivamente. Para su representación en sede administrativa este sujeto de derecho podrá representado en sede administrado por el abogado del niño[96].
En segundo lugar, el particular por derecho propio presenta su escrito[97] en forma electrónica a través de la TAD. Cuando ingresa información a la plataforma aporta los datos necesarios exigidos por la normativa aplicable[98].
También cuando carga los documentos[99] que acompañan ese escrito dado que aporta prueba para el estado de tramitación. Con el ingreso de información y carga de documentos el sistema le otorgará un número de expediente[100].
Podrá eventualmente iniciar ese trámite su representante legal siempre que se trate de una persona autorizada[101] que acredite desde la primera gestión su personería[102].
En tercer lugar, la parte interesada -o su apoderado- podrá consultar las actuaciones administrativas sin suspensión de plazo.
Accederá automáticamente al expediente electrónico (fecha de última modificación, estado y ubicación) así como a los documentos vinculados a su trámite. El sistema emitirá una Constancia de Toma de Vista que registra esa consulta[103].
En cuarto lugar, el domicilio especial electrónico quedó formalizado en la plataforma con el uso de la cuenta de usuario que se utilizó para la presentación del escrito. Así desde el inicio del trámite quedó configurada la sede electrónica del particular donde recibirá válidamente las notificaciones y comunicaciones en las actuaciones administrativas.
En quinto lugar, adquiere eficacia la notificación enviada al domicilio especial electrónico del usuario desde el momento en que su contenido se encuentre disponible en su cuenta. Precisamente se considera notificado al primer día hábil siguiente de la fecha de ingreso de la notificación[104].
Finalmente, se incorpora la figura del Jefe de Gabinete de Ministros en el procedimiento de los recursos reconsideración[105], jerárquico[106], alzada[107] y revisión[108].
Como podemos apreciar, el principio de accesibilidad fortalece la relación directa entre ciudadano y la Administración con el uso de la Plataforma Electrónica de Trámites a Distancia (TAD) de trámites electrónicos del procedimiento administrativo.
En el expediente electrónico aparece en los puntos de acceso centrales del ciudadano: legitimación, presentación de escritos, vista, domicilio especial, vista, notificaciones y recursos.
2.4. Silencio positivo digital: una buena práctica permite la continuidad del trámite remoto del procedimiento administrativo ante la ausencia de pronunciamiento expreso y oportuno
En 1959 el legislador consagró normativamente la fuente, caracteres y desplazamientos de la competencia en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Ciertamente en el artículo 3º de la Ley N° 19.549 reconoció que su fuente reside en una norma de rango reglamentario, legal y constitucional.
Asimismo, la caracterizó como objetiva, obligatoria e improrrogable. Finalmente precisó en ese pasaje normativo que la sustitución, delegación y avocación son excepciones al principio de improrrogabilidad.
Con la aplicación del artículo 3º de la Ley Nº 19.549 en el orden federal adquirió relevancia el estudio de los criterios para determinar el alcance de la competencia.
De un lado, la permisión amplia la extendió a lo razonablemente implícito en lo expreso[109]. De otro, el principio de especialidad[110] la limitó hacia el fin perseguido por la creación de la persona jurídica pública.
La Procuración del Tesoro de la Nación los sintetizó en la aptitud[111] de cada órgano del Estado para hacer todo aquello que está expresamente permitido[112] y lo razonablemente implícito[113] de la norma cuyo contenido queda definido por el principio de especialidad[114].
Como podemos apreciar la autoridad pública competente[115] tiene el deber de dictar el acto administrativo. Para ello cuenta el ejercicio de las facultades del órgano emisor se ajusta a la finalidad[116] de la norma que habilita su competencia.
Precisamente por esa razón posee un presupuesto normativo[117] que se exterioriza en un conjunto de facultades, poderes y atribuciones[118]. Extendemos su alcance a lo razonablemente implícito en lo expreso con las delimitaciones impuestas por el principio de especialidad[119].
Cuando la Administración Pública no se pronuncia de modo concreto sobre un asunto esa inactividad de la autoridad pública configura el silencio administrativo[120]. Así aparece la cuestión acerca de cómo configuramos el silencio positivo ante la morosidad en el deber de respuesta de la Administración.
En 19.549 el legislador configuró la regla del silencio negativo para la actuación formalizada y no formalizada de la Administración Pública.
Nos interesa detenernos en el carácter obligatorio de la configuración del silencio de la Administración frente a un acto de alcance individual, hechos y omisiones y disposiciones reglamentarias
Cuando opera el plazo de resolución del recurso contra el acto administrativo el silencio negativo se configura automáticamente por denegación tácita toda vez que la norma establece un periodo específico para su resolución por la autoridad competente.
Cuando opera el plazo de 45 días del reclamo administrativo previo contra el hecho u omisión de la Administración Pública el silencio negativo se configura obligatoriamente a partir del vencimiento del pronto despacho[121]. Ello así dado que ya se excedió el plazo específico originario fijado por el legislador para su resolución por la autoridad competente.
Si se deniega el reclamo administrativo previo expresamente comenzará a correr el plazo de caducidad de 90 días para la interposición de la demanda contenciosa contra el Estado. Si se lo tácitamente comienza a correr el plazo de prescripción previsto en el artículo 26 de la Ley N° 19.549 como límite para demandar al Estado.
Cuando impugnamos un acto de alcance general podemos instrumentar esa impugnación directamente a través del reclamo impropio[122] o indirectamente[123] a través del recurso contra el acto individual de aplicación de ese reglamento regulados en los artículos 73 y 75 del Decreto N° 894/2017.
En una segunda etapa el silencio de la Administración se convirtió en positivo por cuanto la medida que se presentaba de modo acotado y excepcional frente a la regla consagrada en el artículo 10 de la Ley N° 19.549 para el procedimiento general. Así el silencio positivo formó parte de las opciones del administrado frente a la morosidad administrativa.
La primera opción consiste en esperar que transcurra los 60 días desde la interposición del reclamo impropio siempre que se trate de un pronunciamiento que carece de plazo cierto.
La segunda opción consiste en interponer el pronto despacho para configurar el silencio negativo de la Administración.
La tercera opción es el amparo por mora[124] donde el juez previo informe sobre las razones de las demoras conmine a la autoridad pública a dictar el acto en un plazo razonable.
La cuarta opción es el recurso queja[125] ante el Superior Jerárquico por demora injustificada en el procedimiento.
Finalmente, en lo aquí interesa, el silencio positivo aparece como una opción más cuando legislador expresamente lo consagró en una norma especial. A modo de ejemplo así ocurrió en el transporte de pasajeros[126] y en materia de defensa de la competencia[127].
En el año 2009 la Corte Suprema de Justicia de la Nación extendió el silencio de la Administración del artículo 10 de la Ley N° 19.549 al recurso directo.
En efecto, en ese precedente “Avila Felix”[128] nuestro Máximo Tribunal señaló que configura un medio adecuado para el objetivo fijado por el legislador cuando exigió una forma sumarísima para el procedimiento administrativo.
A partir del año 2017 el Poder Ejecutivo Nacional consagró el silencio positivo como una buena práctica en materia de simplificación administrativa del Sector Público Nacional.
Ciertamente el artículo 10 del Decreto N° 891/2017 prescribe que en lo sucesivo la norma regulatoria deberá tenerse en cuenta la posibilidad de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración. Ello en la medida que atienda la naturaleza de la relación jurídica tutelada por la norma de aplicación y siempre que sea en beneficio del requirente.
Más cercano en el tiempo en el año 2018 el Poder Ejecutivo determinó un silencio positivo digital del organismo. En efecto, el artículo 4° del Decreto N° 733/2018 dispone que ante la ausencia de información ello no impide la continuidad del trámite en el procedimiento administrativo. En igual sentido, el artículo 6° de la reciente Ley N° 27.437 dispone un silencio positivo digital para el certificado de validación de bienes no nacionales[129].
Como podemos apreciar el silencio negativo de la Administración nace como una obligación para el agotamiento de la instancia administrativa. Esto aparece anudado al recurso para el acto administrativo, al reclamo administrativo previo para los hechos y omisiones de la autoridad pública y al reclamo impropio para los reglamentos.
Luego pasó a ser una opción más del administrado cuando una norma especial así lo consagró expresamente como positivo y finalmente se inscribe dentro de la desburocratización y simplificación administrativa del Estado como una buena práctica que se proyecta digitalmente en el procedimiento administrativo.
III. Conclusión [arriba]
Con la ejecución del plan de modernización del Estado se consolidó el proceso de despapelización del Estado. La simplificación normativa y desburocratización de la actividad de la Administración nos conduce hoy a un trámite del procedimiento administrativo que sea más simple, rápido y accesible.
Bajo estas nuevas pautas de orientación se construyen actualmente los principios de simplicidad, digitalización y accesibilidad.
En primer lugar, el principio de simplicidad nace con obligación del intercambio electrónico de información pública entre entidades del Sector Público Nacional bajo pautas de interoperabilidad.
Se consolida con la simplificación normativa que promueve una buena práctica de la Administración Pública y avanza hacia los trámites del procedimiento. Aplicamos este principio en la colaboración entre oficinas que conduce a la eliminación de ciertas cargas del administrado.
En segundo lugar, el principio de digitalización agiliza y acelera el trámite en el inicio, desarrollo y finalización del expediente electrónico como nueva plataforma tecnológica para la gestión de documento electrónico.
Cuando comienza adquiere relevancia el impulso de oficio de los deberes por la autoridad competente. Durante su desarrollo ocupa un rol relevante el documento electrónico especialmente su vinculación y trámite unificado.
En tercer lugar, el principio de accesibilidad fortaleció la relación directa entre el ciudadano y la Administración a través del uso de la Plataforma Electrónica de Trámites a Distancia (TAD).
En el expediente electrónico alcanza un significativo número de trámites y se concreta en la legitimación, presentación de escritos, vista, domicilio especial, vista, notificaciones y recursos como puntos de acceso centrales del ciudadano.
En cuarto lugar, el silencio negativo de la Administración que nació como una obligación para el agotamiento de la instancia administrativa. Esto aparece vinculado al recurso para el acto administrativo, al reclamo administrativo previo para los hechos y omisiones de la autoridad pública y al reclamo impropio para los reglamentos.
Actualmente pasó de ser una opción más del administrado prevista en norma especial a convertirse en positivo digital que se inscribe dentro de la desburocratización y simplificación administrativa del Estado que lo adopta como una buena práctica que se proyecta al expediente administrativo digital.
Notas [arriba]
[1] Abogado (UBA). Magister en Derecho Administrativo (Universidad Austral). Especializado en Abogacía pública, Contratos Administrativos y Derecho Procesal en la Procuración del Tesoro de la Nación (ECAE). Diplomatura en Contrato de Participación Pública y Privada y Cooperación Internacional (Escuela de Formación de Abogacía Pública CABA y Colegio de Abogados de Buenos Aires). Docente de Instituciones de Derecho Administrativo del Dr. Alberto Biglieri (UNLZ). Miembro del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
[2] Ver el artículo 14 del Decreto N° 1759/72.
[3] Ver el artículo 27 del Decreto N° 1759/72.
[4] Ver el artículo 31 del Decreto N° 1759/72.
[5] Ver el artículo 32 del Decreto N° 1759/72.
[6] Ver el artículo 8° de la Ley N° 24.156.
[7] Ver el artículo 1° del Decreto N° 1273/2016.
[8] Ver Resolución N° 6 E-2017.
[9] Ver el artículo 5° del Decreto N° 891/17.
[10] Ver el artículo 3° del Decreto N° 891/17.
[11] Ver el artículo 4° del Decreto N° 891/17.
[12] Ver la Ley N° 22.359.
[13] Ver el artículo 4° del Decreto N° 891/17.
[14] Ver el artículo 1° de la Resolución N° 3/2016.
[15] Ver el artículo 1° de la Resolución N° 3/2016.
[16] Ver el artículo 1° de la Resolución N° 3/2016.
[17] Ver el artículo 2° de la Resolución 19/2018.
[18] Ver el Decreto N° 29/18.
[19] Ver el Decreto N° 1036/2016.
[20] Ver el Decreto N° 1131/2016.
[21] Ver el artículo 8° del Decreto N° 891/17.
[22] Ver el artículo 14 del Decreto N° 894/17.
[23] Ver el artículo 26 del Decreto N° 894/17.
[24] Ver el artículo 107 del Decreto N° 894/17.
[25] Ver el artículo 31 del Decreto N° 894/17.
[26] Ver el inciso a) del artículo 32 del Decreto N° 894/17.
[27] Ver el Capítulo XI del Decreto N° 27/2018.
[28] Ver el Decreto N° 1273/16.
[29] Ver el artículo 8° de la Ley N° 27.446.
[30] Ver el artículo 7° del Decreto N° 1759/72.
[31] Ver Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
[32] Ver el artículo 9° del Decreto N° 1759/72.
[33] Ver el artículo 8° del Decreto N° 1759/72.
[34] Ver el artículo 12 del Decreto N° 1759/72.
[35] Ver el artículo 13 del Decreto N° 1759/72.
[36] Ver el artículo 11 del Decreto N° 1759/72.
[37] Ver el artículo 10 del Decreto N° 1759/72.
[38] Cfr. CSJN; “Banco Hipotecario Nacional c/ Provincia de Buenos Aires. Nación c/ González, René Ilma”; Fallos 271:96 (1968).
[39] Cfr. CSJN; “Bravo, Abel Antonio c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales.”; Fallos 253:406 (1962).
[40] Ver el artículo 974 del Código Civil.
[41] Ver el inciso 2 del artículo 979 del Código Civil.
[42] Ver el artículo 980 del Código Civil.
[43] Cfr. CSJN; “Sposito, Natalio c/ Provincia de Mendoza”; Fallos 138:348 (1923).
[44] Cfr. CSJN; “Cremaschi, Antonio c/ Provincia de Buenos Aires”; Fallos 136:24 (1922).
[45] Cfr. CSJN; “Becquerel, Antonio M. J. c/ Nación”; Fallos 224:488 (1952).
[46] Cfr. CSJN; “Baerwindt, Ernesto c/ Quiroz, Josefa. Baerwindt, Ernesto c/ Quiroz, Gerónimo”; Fallos 77:430 (1899).
[47] Ver los artículos 993, 994 y 995 del Código Civil.
[48] Cfr. CSJN; “Banco Hipotecario Nacional c/ Provincia de Buenos Aires. Nación c/ González, René Ilma”; Fallos 271:96 (1968).
[49] Cfr. CSJN; “Nación c/ Ghigliano, Florentino. Bravo, Abel Antonio c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales”; Fallos 246:194 (1960).
[50] Cfr. CSJN; “Transporte de Buenos Aires c/ Unión Tranviarios Automotor. Fiscal c/ Novoa, Ricardo, y otros. Empresa Ferrocarriles del Estado Argentino E.F.E.A. c/ Provincia de La Pampa, y otro”; Fallos 262:130 (1965).
[51] Cfr. CSJN; “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c/ Buenos Aires, Provincia de y otros s/ interdicto de obra nueva”; Fallos 321:3005 (1998).
[52] Cfr. CSJN; “Nación c/ González, René Ilma”; Fallos 275:436.
[53] Cfr. CSJN; “Fiscal c/ Novoa, Ricardo, y otros”; Fallos 264:120 (1966).
[54] Cfr. CSJN; “Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) c/ La Rioja, Provincia de s/cobro de pesos”; Fallos 336:480 (2013).
[55] Cfr. CSJN; “Bravo, Abel Antonio c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales.”; Fallos 253:406 (1962).
[56] Ver los artículos 47 y 48 de la Ley N° 25.506.
[57] Ver el Decreto N° 561/16.
[58] Ver el Decreto N° 1131/2016.
[59] Ver el artículo 1° del Decreto N° 894/17.
[60] Ver el artículo 46 del Decreto N° 894/17.
[61] Ver el inciso a) del artículo 5° del Decreto N° 894/17.
[62] Ver el artículo 4° del Decreto N° 894/17.
[63] Ver el inciso c) del artículo 5° del Decreto N° 894/17.
[64] Ver el artículo 46 del Decreto N° 894/17.
[65] Ver los incisos a) y b) del artículo 7° del Decreto N° 894/17.
[66] Ver el artículo 9° del Decreto N° 894/17.
[67] Ver el artículo 46 del Decreto N° 894/17.
[68] Ver el apartado 1) del inciso c) del artículo 10 del Decreto N° 894/17.
[69] Ver el apartado 2) del inciso c) del artículo 10 del Decreto N° 894/17.
[70] Ver el apartado 3) del inciso c) del artículo 10 del Decreto N° 894/17.
[71] Ver el inciso e) del artículo 10 del Decreto N° 894/17.
[72] Ver el inciso c) del artículo 106 del Decreto N° 894/17.
[73] Ver el inciso b) del artículo 106 del Decreto N° 894/17.
[74] Ver el artículo 11 del Decreto N° 894/17.
[75] Ver el artículo 12 del Decreto N° 894/17.
[76] Ver el artículo 38 del Decreto N° 894/17.
[77] Ver el inciso 2) del artículo 38 del Decreto N° 894/17.
[78] Ver el inciso 3) del artículo 38 del Decreto N° 894/17.
[79] Ver el inciso 4) del artículo 38 del Decreto N° 894/17.
[80] Ver el artículo 60 del Decreto N° 894/17.
[81] Ver el artículo 1° del Decreto N° 894/17.
[82] Ver el artículo 26 del Decreto N° 894/17.
[83] Ver el artículo 2° del Decreto N° 894/17.
[84] Ver los incisos a), b), c) y d) del artículo 8° de la Ley N° 24.156.
[85] Ver el artículo 9° del Decreto N° 1063/16.
[86] Ver los artículos 6°y 7° del Decreto N° 1063/16.
[87] Ver el artículo 8° del Decreto N° 1063/16.
[88] Ver el artículo 6° del Decreto N° 891/16.
[89] Ver el artículo 7° del Decreto N° 891/16.
[90] Ver el artículo 11° del Decreto N° 891/16.
[91] Ver el artículo 3° del Decreto N° 894/17.
[92] Ver el artículo 43 de la Constitución Nacional.
[93] Ver el artículo 21 de la Ley N° 27.347.
[94] Ver el artículo 4° de la Ley N° 27.275.
[95] Ver el artículo 26 del Código Civil y Comercial de la Nación.
[96] Ver el artículo 27 de la Ley N° 26.061.
[97] Ver el inciso a) del artículo 15 del Decreto N° 894/17.
[98] Ver el artículo 108 del Decreto N° 894/17.
[99] Ver el inciso b) del artículo 27 del Decreto N° 894/17.
[100] Ver el inciso b) del artículo 30 del Decreto N° 894/17.
[101] Ver el inciso b) del artículo 31 del Decreto N° 894/17.
[102] Ver el inciso b) del artículo 32 del Decreto N° 894/17.
[103] Ver el apartado 1) del inciso a) del artículo 38 del Decreto N° 894/17.
[104] Ver el inciso h) del artículo 41 del Decreto N° 894/17.
[105] Ver el artículo 84 del Decreto N° 894/17.
[106] Ver los artículos 90 y 92 del Decreto N° 894/17.
[107] Ver el artículo 96 del Decreto N° 894/17.
[108] Ver el artículo 100 del Decreto N° 894/17.
[109] Cfr. CSJN; “Amengual, Francisco Antonio c/ Universidad Nacional de Cuyo”; Fallos 279:65 (1971).
[110] Ver Dictámenes PTN 274:63. En igual sentido, Dictámenes 270:169.
[111] Cfr. Dictámenes PTN 270:169.
[112] Cfr. CSJN; “Cima, María Cristina c/ S.A. Télam”; Fallos 298:172 (1977).
[113] Cfr. CSJN; “Amengual, Francisco Antonio c/ Universidad Nacional de Cuyo”; Fallos 279:65 (1971).
[114] Ver Dictámenes PTN 274:63. En igual sentido, Dictámenes 270:169.
[115] Ver el inciso a) del artículo 7° de la Ley N° 19.549.
[116] Ver el inciso f) del artículo 7° de la Ley N° 19.549.
[117] Cfr. CSJN; “Cima, María Cristina c/ S.A. Télam”; Fallos 298:172 (1977).
[118] Cfr. Dictámenes PTN 270:169.
[119] Cfr. CSJN; “Fiscalía Investigaciones Administrativas (ex. 21.637/457) c/ EN - MO Interior - PFA - nota 176/07 – sumario 226/05 s/ proceso de conocimiento"; sentencia del 10 de diciembre de 2013.
[120] Ver el artículo 10 de la Ley N° 19.549.
[121] Ver el artículo 31 de la Ley N° 19.549.
[122] Ver el artículo 24 inciso a) de la Ley N° 19.549.
[123] Ver el artículo 24 inciso b) de la Ley N° 19.549.
[124] Ver los artículos 28 y 29 de la Ley N° 19.549.
[125] Ver los artículos 71 y 72 del Decreto N° 894/17.
[126] Ver el artículo 5° del Decreto N° 1842/87.
[127] Ver el artículo 14 de la Ley N° 25.156.
[128] Cfr. CSJN; “Avila Felix Esteban c/ Ministerio de Justicia y Recursos Humanos s/ art. 3° de la Ley 24.043”; Fallos 332:611 (2009).
[129] Ver los artículos 15 y 16 del Decreto N° 800/2018.
| 
