Responsabilidad del Estado por las Entidades Autárquicas

Javier Pretel

I. Introducción [arriba] 

Cuando el Estado responde por su actividad administrativa, asume una responsabilidad directa por los hechos u omisiones de los agentes de la Administración Pública Central. Nos proponemos indagar, en qué medida responde por la actividad u omisión de los entes descentralizados, que cuentan con personería jurídica y patrimonio propio, con capacidad para estar en juicio y con responsabilidad frente a terceros.

II. Entidades Autárquicas [arriba] 

II.1. Noción conceptual:

Recordamos, con Rafael Bielsa, que la entidad autárquica es toda persona jurídica pública que dentro de los límites del derecho objetivo y con capacidad para administrarse, es considerada respecto del Estado como un de sus órganos, porque el fin de la entidad autárquica es la realización de sus propios intereses, que son también intereses del Estado[1].

El maestro Marianhoff, nos enseña, que por entidad autárquica debe entenderse persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos esenciales de tales entidades son: 1º constituyen una persona jurídica; 2º trátase de una persona jurídica “pública”; 3º es una persona jurídica pública estatal, vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración Pública e integra los mismos; 4º realiza o cumple fines “públicos”, que son fines propios del Estado; 5º su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme a la norma que le dio origen; 6º siempre es creada por el Estado[2]. No cabe duda que de la naturaleza del ente, definida como “persona jurídica pública” se derivan caracteres particulares que interesa puntualizar aquí entre varios que señala este autor, como el 4º (realiza o cumple fines públicos, que son fines propios del Estado), donde podemos remarcar que una parte, un área de los fines públicos que asume el Estado, los realiza a través de este ente creado al efecto, y sin dudas en miras a una mejor prestación del servicio o cumplimiento del fin propuesto; y en el inciso 5º donde Marianhoff dice que “su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse a si misma”, o sea, no es concebible (no habrá razón practica ni teórica para ello) que se cree un ente que no tenga una capacidad mínima de hecho y de derecho que le permite actuar por sí el área de fines del Estado que le han sido fijados a su cometido.

II.2. Origen histórico de la autarquía:

Juan Carlos Cassagne, nos instruye, que el vocablo autarquía, que se usa entre nosotros, deriva de la palabra italiana “autarchia”, que traduce dos diferentes términos griegos y que tiene por tanto una significación distinta, según cuál sea el sentido que se la atribuya: a) la condición de un sujeto capaz de bastarse a sí mismo (auto-suficiencia) y, b) la posición de una entidad a la cual se la atribuye la facultad de auto-gobernarse, de administrar sus propios intereses[3] … la autarquía significa “gobierno por sí mismo”, confundiéndose entonces con la “autonomía”, que implica la facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas[4] … Por obra de la doctrina italiana, el significado jurídico de la autarquía fue privado de su contorno original, dando lugar a que se configurase la institución autárquica, con los perfiles que hoy día se la reconocen, es decir, no ya como la entidad que se gobierna a sí misma (concepto éste susceptible de ser confundido con el de autonomía) sino como aquella que tiene competencia para autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella potestades de contralor y vigilancia. En nuestro país, durante mucho tiempo ni la legislación ni la jurisprudencia utilizaron la expresión “autarquía”, como tampoco lo hicieron aquellos que escribieron las primeras obras de derecho administrativo argentino. Su introducción se debió a la predica de los autores del siglo XX, influenciados notoriamente en las teorías italianas, que dio lugar a un proceso que provocó su paulatina asimilación por la legislación y la jurisprudencia hasta culminar con el reconocimiento actualmente de la entidad autárquica como persona jurídica pública, en la reforma efectuada al art. 33 del Cód. Civ. (texto según Ley 17.711)[5].

Miguel S. Marienhoff, nos exterioriza que desde el punto de vista histórico, en el derecho administrativo originariamente solo se conocía lo que hoy se denomina “entes territoriales” (Estado, Provincia, Comuna); no existían los entes instituciones. La idea de dotar de personalidad jurídica ciertas entidades, llamadas entonces “establecimientos”, surgió con la necesidad de atraer las liberalidades que los particulares llevasen a cabo en su favor. En efecto, existe una gran diferencia entre dejar una manda o legado a un Municipio para su posterior inversión en un fin benéfico, o legar directamente al establecimiento dedicado precisamente al desarrollo de tal fin; en el primer supuesto, el heredero o legatario es el Municipio, si bien sujeto a una cláusula modal; pero en todo caso los bienes pasarían por la tamiz de la Administración municipal, entremezclados normalmente con la hacienda de la misma; por el contrario, en el segundo supuesto, los bienes de manera directa e inmediata se adscriben a la entidad benéfica o cultural. Este es el verdadero origen del concepto de establecimiento público como persona jurídica. Tal “establecimiento público” es lo que hoy se conoce como “entidad autárquica institucional”[6].

II.3. Soberanía, autonomía, autarquía y autarcía.

Atento lo delineado en los parágrafos precedentes, hace necesario diferenciar la noción de “autarquía” de las de otras locuciones que originan ideas afines aquella, y podrían dar lugar a confusiones.

Juan Carlos Cassagne, nos dice que tanto la “autonomía” como la “soberanía” constituyen conceptos políticos pero mientras la primera se refiere a una relación Estado – miembro (las Provincias) la soberanía constituye la expresión de una voluntad omnímoda y la afirmación de una personalidad “erga omnes”, es decir, es un concepto que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminación, comprendiendo el poder constituyente fundamental. La “autarcía” es un concepto económico y se define como la facultad de autosuficiencia económica – financiera, coincidiendo con uno de los sentidos atribuidos en Italia al vocablo autarquía[7].

Nos dice el autor citado precedentemente, que para poder comprender el proceso a través del cual se opera en nuestro país la crisis del a noción clásica y la recomposición posterior del concepto de entidad autárquica es preciso ubicarse en la época en que la idea de autarquía comenzó a tener aplicación en un Estado típicamente abstencionista que había limitado su intervención a las funciones consideradas esenciales, dejando la mayoría de las actividades libradas a la iniciativa de los particulares. La autarquía entonces, al constituir una descentralización de funciones administrativas que el Estado consideraba conveniente fueran ejercidas por entidades con personalidad jurídica propia y facultad de auto-administración, se configura por la existencia de un fin o cometido típicamente estatal (el servicio público) y la articulación de un régimen publicístico, semejante al que regía par la Administración Central[8] … La autarquía adopta, pues, el contenido de la entidad autárquica e implica no solo la facultad de auto-administrarse sino que reúne también otras condiciones: a) satisfacción de un fin estatal, típicamente administrativo; b) administración de la entidad bajo un régimen integral de derecho público[9].

Manuel María Díaz, nos enseña que el Estado como sujeto de derecho, al realizar la función administrativa puede hacerlo en forma centralizada o descentralizada. Las nociones de centralización, descentralización y desconcentración tienen un origen común que se sitúa en el plano de la organización del Estado. Ellas se inspiran a la vez en consideraciones políticas relativas a la independencia de las colectividades internas y a necesidades técnicas que parecen impedir que un solo órgano pueda tomar por sí todas las decisiones que requiere la existencia de la comunidad estatal. Para la satisfacción de un interés general, el Estado puede actuar en forma centralizada. En este supuesto, las facultades de decisión están otorgadas a los órganos superiores de la administración. Se dice, entonces, que hay centralización administrativa cuando la atención de los fines del Estado es directamente realizada por el ente o entes centrales. La centralización implica reunir todas las atribuciones en el ente central, lo que tare aparejado la subordinación jerárquica entre los distintos órganos de este ente. En este sentido se ha dicho que la centralización es un ordenamiento jerárquico. La desconcentración implica que el ente central, en base de una ley, ha transferido en forma permanente parte de su competencia a órganos que forman parte del mismo ente. Pero ese órgano desconcentrado al que el entre central transfiere parte de sus atribuciones propias, carece de personalidad jurídica y la desconcentración es simplemente un procedimiento a los efectos de agilizar la actividad de la administración central. La palabra desconcentración es la que usa la termología francesa. Los autores italianos y argentinos hablan de descentralización burocrática o jerárquica. Ejemplos de órganos desconcentrados en el derecho argentino son la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional de Aduanas. Asimismo las distintas facultades y departamentos académicos de las Universidades, son ejemplos de desconcentración. La descentralización corresponde a un modo de administración en el cual se reconoce a los entes descentralizados una personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado y un poder de decisión que corresponde a los órganos del ente. Centralizar, entonces, significa reunir todas las atribuciones en un ente supremo central y descentralizar implica transferir a entes dotados de personalidad jurídica, una parte de las atribuciones que corresponden al ente central, creándose un nuevo ente independiente de aquél. Estas atribuciones que se otorgan al entre descentralizado le confieren una cierta libertad de acción y los correlativos poderes de iniciativa y de decisión[10].

Mientras “soberanía” y “autonomía” implican conceptos políticos, “autarquía” y “autarcía” traducen conceptos administrativos. El concepto de soberanía puede ser analizado de dos puntos de vista: a) En el orden externo, significa “autodeterminación”, “independencia”, b) en orden interno tradce la “potestas” del Estado sobre las personas y bienes existentes en su territorio. La Nación Argentina es soberana. “Autonomía” significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Nuestras provincias son autónomas, pero no soberanas. La autonomía, en suma, denota siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto “político”, porque “político” es el poder de propia legislación. Autarquía, en cambio, significa que el ente tiene atribuciones a si mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta. Así, una entidad autárquica, se administra a si misma, pero de acuerdo a la ley de su creación. Autarcía, traduce la idea de autosuficiencia económica[11] … Toda institución autonómica es autárquica, pero no a la inversa; la autarquía es solo una autonomía parcial y limitada a determinadas materias[12] … La “autarquía” implica descentralización, pero la inversa no es exacta; no toda descentralización apareja autarquía. ¿Cuál es el signo que distingue a esos conceptos? La autarquía traduce idea de un ente dotado de “personalidad”, con facultades para administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación. En cambio, en la mera descentralización no existe esa “personalidad”, pues la descentralización solo consiste en la atribución de funciones de la autoridad central a una repartición o funcionario, quienes las ejercen con relativa libertad, pues continúan estando “jerárquicamente” subordinados al órgano central, con todas las consecuencias de ello. En la autarquía desaparece la relación jerárquica del ente autárquico con el órgano central, relación que es reemplazada por el “control administrativo”. En la mera descentralización sigue imperando la relación jerárquica. En la autarquía, además de la respectiva descentralización funcional, existe descentralización subjetiva u orgánica, pues la actividad correspondiente será realizada por una nueva persona jurídica: la entidad autárquica. En la mera descentralización solo existe una separación funcional[13] … En las relaciones del órgano autárquico y el poder central no hay, pues, relación jerárquica. La capacidad de administrarse a sí mismo que implica la autarquía, excluye teóricamente la posibilidad de que entre el órgano autárquico y el pode central exista relación jerárquica, que, por principio, expresa la idea de “subordinación” del inferior hacia el superior[14] ... Pero como autarquía no significa “independencia”, y como las funciones del ente autárquico son, en definitiva, funciones del Estado, la vigilancia que se cumpliría a través del poder jerárquico, en materia de entidades autárquicas también se cumple, pero en forma y grado distintos, a través del “control administrativo”[15].

Lo relatado en los párrafos precedentes, nos obliga a recurrir al magisterio de Olga Pura Arrabal de Canals, quien comenta que en nuestro ordenamiento jurídico federal existen dos modos básicos de organización administrativa: la administración centralizada y la descentralizada, la primera está compuesta por órganos que no poseen personalidad jurídica propia, cuyo vínculo de interrelación es la jerarquía entre superiores e inferiores. Esta jerarquía existe aunque no éste establecida expresamente y permite ejercer un control tanto de legitimidad como de oportunidad de la actuación del inferior. Los entes autárquicos que integran la administración descentralizada, se caracterizan por tener personalidad jurídica, patrimonio y por estar afectados a un fin público. El vínculo de estos entes con el Estado Central se denomina control administrativo o, al decir de Balbín, tutela administrativa, porque no están en relación jerárquica, lo que implica que éste ejerce sobre aquellos un control restringido a principios de legitimidad[16].

Tomando las palabras de Rafael Bielsa[17], la distinción entre centralización administrativa y centralización burocrática supone siempre administración directa del Estado, se reconoce, ante todo, por un signo esencial: la personalidad jurídica. Por eso, la descentralización administrativa existe cuando el órgano descentralizado tiene esa personalidad, es decir, cuando es sujeto de derecho, sus actos no son del organismo central; en consecuencia puede obligarse contractualmente y actuar en juicio como actor y como demandado.

II.4. Condición jurídica y elementos constitutivos de la entidad autárquica:

Conforme lo determina el Código Civil en su art. 33, la entidad autárquica, es una persona jurídica de carácter pública, que además reviste de palabras de Juan Carlos Cassagne carácter estatal[18].

El carácter estatal del ente, si bien no se discute, deriva del análisis conjunto de sus características y régimen jurídico, uno de cuyos aspectos más importantes consiste en su pertenencia a la organización administrativa[19].

Miguel S. Marienhoff nos dice que para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres elementos esenciales: 1º “personalidad” del ente, 2º “patrimonio” afectado para el cumplimiento de sus fines; 3 “fin público”[20] … La “personalidad” del ente, al convertirse en “un centro de intereses socialmente protegidos”, es lo que le permite adquirir derechos y contraer obligaciones, de acuerdo a la norma que le dio origen. Esa “personalidad” es la que le permite estar en juicio. El “patrimonio” afectado al ente es el que, desde el punto de vista material, le permite cumplir sus fines y desenvolver su acción[21] … El “fin público”, que constituye la esencia de la actividad del ente autárquico, es de substancia idéntica a la de los fines cuya satisfacción es propia y característica del Estado, y más concretamente de la Administración Pública[22].

Atento lo delineado precedentemente, los aspectos que caracterizan a un ente autárquico son: a) tiene personalidad jurídica propia; b) cuenta con una asignación de recursos; c) su patrimonio es estatal; d) tiene capacidad de administrase a sí mismo; e) está sometido al control estatal; f) es creada por el Estado.

II.5. Clasificación:

Hay dos tipos básicos de descentralización, que serían la descentralización territorial o por región y la descentralización institucional o por servicios.

II.5.1. La descentralización territorial:

Ésta supone una base geográfica en la cual el ente desarrolla su actividad. El ejemplo típico de las entidades descentralizadas territorialmente son las comunas provinciales, cuya acción se desarrolla dentro de un ámbito geógrafo determinado. Dentro de éste ámbito, el ente descentralizado desenvuelve su actividad administrativa. La descentralización territorial proporciona oportunidad al Estado para dar satisfacción a las ideas democráticas y hace más eficaz la realización de sus atribuciones[23].

Las entidades autárquicas territoriales que pueden ser las comunas, tiene los siguientes elementos que las caracterizan: 1) Asuntos locales propios que deben resolver; 2) Organismos locales con competencia para resolver esos asuntos, actuando con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio y cierta independencia del órgano central; 3) Estos organismos están sometidos a un control muy limitado del órgano central[24].

Respecto a la entidad autárquica territorial el territorio es siempre elemento integrante y esencial de la personalidad de aquélla; dentro del territorio ella tiene por principio autoridad administrativa general. Consecuencia de esto es que la entidad autárquica territorial ejerce atribuciones y derechos en diversas materias de administración y finanzas, v. gr., dictar normas legales en sentido substancial; ordenanzas, etc.; crear contribuciones. En nuestro sistema institucional las entidades autárquicas territoriales pueden ser a la vez entidades políticas autónomas, por lo que en ellas la autonomía coincide con la autarquía. Las típicas entidades de esta última clase son las provincias. Las entidades “autónomas” son a fortiori “autárquicas”, pues la autonomía importa una potestad más extensa y comprensiva; pero las entidades autárquicas son solamente administrativas[25].

La reforma de la Constitución Nacional, acontecida en nuestro país en el año 1994, consagró la autonomía de los municipios (art. 123), los cuales fueron habilitados a establecer sus propias formas de gobierno por medio de la redacción de Cartas Orgánicas Municipales y de acuerdo a los alcances determinados por cada provincia en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

II.5.2. La descentralización institucional:

La descentralización institucional o por servicios, también llamada técnica o especial, reposa sobre una base técnica. La doctrina francesa entendió que esta descentralización consistía en conferir una cierta autonomía a un servicio público determinado, dotándole de personalidad jurídica propia. Son los establecimientos públicos del derecho francés. En las entidades autárquicas institucionales o por servicios, si bien el territorio puede ser un elemento importante, lo esencial es la institución de servicio público[26].

En la autarquía institucional el elemento básico y característico no es el “territorio”, sino el “fin” que debe satisfacer en ente. En este tipo de autarquía puede hallarse también el elemento “territorio”, pero no como elemento esencial, sino como nota accesoria expresiva del ámbito físico dentro del cual la entidad autárquica puede actuar para el cumplimiento del fin concreto que motivó su creación[27].

El 17 de junio de 1993, apareció publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Mendoza la Ley 6.015, la que estableció la descentralización autárquica de los Hospitales Públicos de Alta y Mediana Complejidad, entre los que encontramos a los siguientes nosocomios: Central, dr. Humberto Notti, Luis Lagomaggiore y Teodoro J. Schestakow.

II.6. Responsabilidad jurídica:

Por lo dicho en los capítulos precedentes, los entes autárquicos son sujetos de derecho, es decir, poseen personería jurídica propia, se administran a si mismos, y ostentan la cualidad de ser parte en un litigio, como actor o demandado.

Lo expresado precedentemente, nos podría inducir a decir, que el Estado no es responsable de los hechos y actos que realicen aquellos entes en el desenvolvimiento de su actividad, siendo la propia entidad la que hará frente a su responsabilidad, utilizando para ello los fondos o bienes de afectación de que dispone.

Pero puede acontecer que los entes autárquicos, carezcan de patrimonio para hacer frente a sus responsabilidades o que aquél resulte insuficiente, lo que haría caer el derecho del damnificado en el desabrigo jurídico.

Ante aquella orfandad, encontramos luz en Marienhoff, que con ardor y erudición nos enseña, que en tales eventos responde el “Estado” creador del ente, ello por aplicación de los principios sobre responsabilidad “indirecta”, que en nuestra legislación aparece contemplada en el artículo 1113 del Código Civil, cuyo texto dice así: “La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado”. En la especia, el ente autárquico sería el “dependiente” y el Estado el “principal”. Trátase de una adaptación del supuesto contemplado en el artículo 1113 del Código Civil, al caso de responsabilidad del Estado por obligaciones – cualquiera sea su origen – de una entidad autárquica, adaptación que juzga plausible, no solo por la similitud de situaciones, sino especialmente porque la propiedad de los bines que la entidad autárquica tiene “afectados” para el cumplimiento de sus fines, le pertenece al Estado. De manera que, en última instancia, la responsabilidad del ente autárquico debe ser cubierta por el Estado. Si bien en derecho privado los autores consideran que el responsable indirecto es solidario con el responsable directo, y que en ese orden de ideas el principal es deudor solidario de lo que resulte adeudar su dependiente, estima que esa solidaridad indirecta no surge expresamente de ley alguna – como ocurre, en cambio, en el derecho privado – sino se recurre subsidiariamente a él al solo efecto de llenar un vacío del ordenamiento jurídicolegal administrativo. En materia de patrón y dependiente la responsabilidad indirecta de aquél surge de texto “expreso”; de ahí que, glosando los textos de derecho privado, la responsabilidad de patrón y dependiente sea solidaria. Pero eso no ocurre respecto a la responsabilidad del Estado por obligaciones de una entidad autárquica: de ahí que no pueda hablarse de responsabilidad “subsidiaria” del Estado por la obligación del ente autárquico. El Estado es responsable, pero no en forma solidaria, sino en forma subsidiaria, o sea únicamente cuando el ente autárquico efectivamente no pueda hacer frente a su responsabilidad con los fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento de sus fines. El acreedor del ente autárquico no puede, por el solo hecho de serlo, requerirle el pago directamente al Estado. La de éste es una obligación “subsidiaria”, no una obligación solidaria[28].

En consecuencia, de esta esencial determinación teórica sobre la naturaleza jurídica del ente autárquico, nos lleva a concluir como lo han hecho la Primera[29] y Cuarta[30] Cámara Civil de la Primera Circunscripción Judicial de Mendoza, que cuando el hecho dañoso proviene de una entidad autárquica, en principio es ella la que está obligada a resarcir, pero el Estado tiene una responsabilidad subsidiaria en el caso de insuficiencia.

Bibliografía 

Arrabal de Canals, Olga Pura:
* Estudios de Derecho Administrativo – XI – La Responsabilidad del Estado, ediciones Dike – Foro de Cuyo 2004.

Bielsa, Rafael:
* Derecho Administrativo, sexta edición, ed. La Ley, Buenos Aires, 1964, Tomo I.

Cassagne, Juan Carlos:
* Derecho Administrativo, ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1977, Tomo I.

Diez, Manuel María:
* Manual de Derecho Administrativo, ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1977, Tomo I.

Marienhoff, Miguel S.:
* Tratado de Derecho Administrativo, ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1977, Tomo I.

----------------------------------------------------------------------
[1] Rafael Bielsa “Derecho Administrativo”, sexta edición, ed. La Ley, Bs. As. 1964, tomo I, parágrafo 60, p. 236/7.
[2] Miguel S. Marienhoff “Tratado de Derecho Administrativo”, ed. Abeledo – Perrot, Buenos Aires, 1977, t. I, parágrafo 109, p. 384.
[3] Juan Carlos Cassagne “Derecho Administrativo”, ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1977, tomo I, parágrafo I, p. 303.
[4] Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, p. 303.
[5] Juan Carlos Cassagne, obra ciada supra 3, p. 303/4.
[6] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 110, p. 386.
[7] Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, parágrafo 2, p. 304/5.
[8] Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, parágrafo 3, p. 305.
[9] Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, parágrafo 3, p. 305.
[10] Manuel María Diez “Manual de Derecho Administrativo”, editorial Plus Ulta, Buenos Aires, 1977, tomo 1, parágrafo 2, p. 131/2.
[11] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 111, p. 387/8.
[12] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 111, p. 389.
[13] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 112, p. 389/90.
[14] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 113, p. 390/91.
[15] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 113, p. 391.
[16] Olga Pura Arrabal de Canals “Estudios de Derecho Administrativo” – XI –, ediciones Dike, Foro de Cuyo, 2004, parágrafo 3, p. 367.
[17] Rafael Bielsa, obra citada supra 1, p. 236.
[18] Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, capítulo VI, parágrafo 5, p. 307.
[19] Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, capítulo VI, parágrafo 5, p. 307.
[20] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 114, p. 391 /// Las notas que caracterizan la descentralización son las siguientes: a) Transferencia de poderes de decisión. No basta que los poderes sean de propuesta o de informe sino que son precisas facultades resolutorias; b) La creación de una persona jurídica distinta del Estado; c) Que esa persona jurídica sea de derecho público, es decir que esté encuadrada en la organización general del Estado, siendo su patrimonio estatal. Este criterio es fundamental por cuanto no basta con la colaboración que puede ser prestada por un concesionario, en mérito de un contrato administrativo, ya que la concesión no implica precisamente una descentralización; d) Existencia de control, que los franceses llaman tutela, sobre los entres descentralizados (Manuel María Díez, obra citada surpra 10, capítulo VII, parágrafo 7, p. 136/7) /// Para Juan Carlos Cassagne, los elementos constitutivos de la entidad autárquica son los siguientes: a) personalidad jurídica propia; b) “substractum” económico financiero que permita la constitución de un patrimonio estatal de afectación a fines determinados; c) cumplimiento de una finalidad específicamente estatal, es decir, no industrial o comercial (Juan Carlos Cassagne, obra citada supra 3, capítulo VI, parágrafo 5, p. 307/8).
[21] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 114, p. 391/2.
[22] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 114, p. 392.
[23] Manuel María Díez, obra citada surpra 10, capítulo VII, parágrafo 9, p. 137.
[24] Manuel María Díez, obra citada surpra 10, capítulo VII, parágrafo 9, p. 137/8.
[25] Rafael Bielsa, obra citada supra 1, p. 240/1.
[26] Manuel María Díez, obra citada surpra 10, capítulo VII, parágrafo 11, p. 138 /// La descentralización administrativa institucional comenzó en el orden nacional a fines del siglo XIX (1984). Los gobiernos de entonces, animados de espíritu de libertad y sin afán de mando, consideraron que las funciones de orden docente y científico, debían realizarse bajo la dirección inmediata de personas de idoneidad moral y profesional reconocida, y de vocación congruente con la índole de esas funciones o actividades. Se trataba de la enseñanza superior (universidades) y de la enseñanza primaria (Consejo Nacional de Educación). En aquella época se consideraba conveniente desprender del Poder ejecutivo la administración de la enseñanza pública correspondiente a esos dos ciclos. De allí nación la ley 1420, llamada de “educación común”, y la ley 1597, de “universidades” (conocida como “ley Avellaneda”), fueron sancionadas en los años 1884 y 1885. Posteriormente se realizó una descentralización administrativa en el orden financiero con la creación de bancos, según expresa Rafael Bielsa, obra citada supra 1, p. 241/2.
[27] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 115, p. 396.
[28] Miguel S. Marienhoff, obra citada supra 2, parágrafo 128, p. 441/2.
[29] 34.934 Medina, Juan Miguel y ots. c/ Dirección General de Escuelas p/ Daños y Perjuicios, fecha: 20/05/2002, ubicación: LS161-160.
[30] 23.934 López Javier Oscar y ot. c/ Dirección General de Escuelas y ots. p/ Daños y Perjuicios, fecha: 12/10/1999, LS153-011.