Desafíos de Costa Rica de cara al acuerdo de Escazú

Mario Peña Chacón*

El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú, firmado desde el 27 de setiembre de 2018 por Costa Rica, Brasil, Antigua y Barbuda, Santa Lucía, Guyana, México, Panamá, Uruguay, Perú, Ecuador, Guatemala, Argentina, República Dominicana, Haití, Paraguay, Bolivia y abierto a su suscripción por parte de los 33 estados de América Latina y el Caribe miembros de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), representa el mayor avance del multilateralismo y la democracia ambiental regional de las últimas décadas.

Se trata del primer acuerdo regional vinculante sobre derechos humanos y medio ambiente, cuya elaboración contó con el liderazgo de las delegaciones de Costa Rica y Chile, así como con la participación activa de la sociedad civil, siendo su objetivo el de garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales.

De la mano con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) de las Naciones Unidas y la Opinión Consultiva 23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos, instrumentos internacionales con los que guarda una estrecha relación jurídica, el Acuerdo de Escazú reconoce la interrelación e interdependencia existente entre la triada de derechos humanos ambientales de acceso o procedimentales y su aplicación de forma integral y equilibrada, así como su preponderante rol para efectivizar los derechos ambientales sustantivos (derechos al ambiente, salud, alimentación, agua potable, saneamiento, vivienda, paz, entre otros), contribuyendo con ello al fortalecimiento de la democracia, el desarrollo sostenible y los derechos humanos en la región.

Por tratarse de un instrumento internacional de derechos humanos, el Acuerdo de Escazú otorga derechos a las personas y establece obligaciones y responsabilidades a los Estados, considerando la realidad de América Latina y el Caribe, su multiculturalidad, así como a todos aquellas personas o grupos en situación de vulnerabilidad, incluyendo pueblos indígenas y grupos étnicos.

Su implementación se rige por una serie de principios de derechos humanos y derecho ambiental, entre ellos: igualdad y no discriminación, transparencia y rendición de cuentas, no regresión y progresividad, preventivo, precautorio, equidad intergeneracional, máxima publicidad, soberanía de los Estados sobre sus recursos naturales, igualdad soberana de los Estados y pro persona; mientras que su interpretación y aplicación debe darse de la forma más favorable al pleno goce y respeto de los derechos humanos ambientales de acceso.

El Acuerdo desarrolla de forma amplia y progresiva los tres derechos humanos ambientales de acceso y es el primero a nivel mundial en reconocer los derechos de los defensores de derechos humanos ambientales, estableciendo una serie de obligaciones estatales que Costa Rica deberá cumplir, tal y como se analizará a continuación.

Respecto al derecho al acceso a la información ambiental, debe diferenciarse entre sus dos facetas expuestas en el Convenio. Por una parte, Costa Rica cumple a cabalidad con los requisitos de accesibilidad a la información, régimen de excepciones, condiciones aplicables a su entrega y mecanismos de revisión independientes, ello a pesar de no contar con una ley de acceso a la información de interés público. Lo anterior debido al amplio y progresivo desarrollo jurisprudencial de este derecho por parte de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a la luz tanto del derecho constitucional como del derecho internacional de los derechos humanos. Prueba de ello son los votos 2912-2012 sobre dominio público y acceso a la información ambiental radicada en bases de datos estatales, 4117-2018 sobre acceso a la información sobre organismos genéticamente modificados y 15104-2018 sobre acceso a la información climática.

A pesar de lo antes expuesto, alcanzar los estándares establecidos por el Acuerdo de Escazú en relación a la faz activa del derecho al acceso a la información ambiental, sea el deber estatal de generar, recopilar, poner a disposición, difundir, información ambiental relevante de forma sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible, comprensible y actualizada de forma periódica, será un reto que Costa Rica deberá cumplir de forma progresiva, ya que en esta materia los avances han sido, en el mejor de los casos, lentos o incompletos.

A raíz de lo anterior, entre otras medidas, el estado costarricense deberá ajustar su actual Sistema Nacional de Información Ambiental para que logre cumplir gradualmente con los requerimientos establecidos en el artículo 6.3 del Acuerdo; deberá tomar medidas para implementar un registro de emisiones y transferencia de contaminantes; publicar y difundir a intervalos regulares, que no superen los cinco años, un informe nacional sobre el estado del medio ambiente; realizar evaluaciones independientes de desempeño ambiental con miras a evaluar sus políticas nacionales ambientales; asegurar que los consumidores y usuarios cuenten con información oficial, pertinente y clara sobre las cualidades ambientales de bienes y servicios y sus efectos en la salud; establecer y actualizar periódicamente sus sistemas de archivo y gestión documental en materia ambiental e incentivar la elaboración de informes de sostenibilidad de empresas públicas y privadas.

Ahora bien, en relación con el derecho a la participación pública en la toma de decisiones ambientales, el Acuerdo de Escazú dispone que la misma debe ser desde las etapas iniciales, con plazos razonables, debidamente considerada, adecuada e informada y bajo condiciones propicias según las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género del público. A la vez, dispone el deber del Estado de implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones y de garantizar mecanismos de participación en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones de proyectos, actividades y otros procesos de autorizaciones ambientales de impacto ambiental significativo, así como la obligación de promoción de la participación pública en la toma de decisiones sobre ordenamiento del territorio y la elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos, que tengan o puedan tener un significativo impacto sobre el ambiente.

En esta materia, el principal desafío para el cumplimiento efectivo de los estándares impuestos por el Acuerdo de Escazú recae sobre la Sala Constitucional, la cual luego de años de un desarrollo jurisprudencial amplio y progresivo de este derecho humano ambiental procedimental, en los últimos años inició una línea jurisprudencial regresiva y con ello la inédita degradación de rango de la participación pública, de derecho fundamental a principio constitucional (votos 2017-1163 y 2017-17957, entre otros). A todas luces, la Sala Constitucional se verá obligada a ajustar su actual criterio y línea jurisprudencial con el fin de armonizarla respecto a las reglas establecidas al efecto tanto por el Acuerdo de Escazú como por la Corte Interamericana en la OC-23-17.

Por otra parte, el Acuerdo dispone la obligación estatal de garantizar el derecho a acceder a la justicia judicial y administrativa en asuntos ambientales, de acuerdo con las garantías del debido proceso, siendo que para garantizarlo cada Estado debe contar con órganos estatales competentes con acceso a conocimientos especializados en materia ambiental; procedimientos efectivos, oportunos, públicos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos; legitimación activa amplia; posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales; medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba; mecanismos de ejecución y de cumplimiento oportunos de las decisiones judiciales y administrativas y mecanismos de reparación.

Si bien Costa Rica cuenta con múltiples vías jurisdiccionales y administrativas para la solución de conflictos ambientales (constitucional, contencioso administrativo, penal, agrario, civil y administrativa), ninguna de ellas logra cumplir por completo los estándares establecidos por el Acuerdo de Escazú. Aquí es importante citar el criterio, aún de minoría, de algunos magistrados titulares que actualmente conforman la Sala Constitucional, respecto a excluir de la vía del amparo constitucional, salvo muy limitadas excepciones, al grueso de las cuestiones ambientales, siendo esta vía procesal la más cercana a cumplir con los estándares de Escazú. Por ello, el principal reto país consistirá en retomar el camino hacia la creación de una jurisdicción ambiental especializada, o al menos, la implementación de una sección especializada en la materia con su propio procedimiento dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa, que junto con la remozada jurisdicción agraria permitan alcanzar una justicia ambiental efectiva.

Por último, debe tomarse muy en cuenta las obligaciones estatales establecidas por el Acuerdo de Escazú sobre la tutela de los derechos de los defensores de derechos humanos ambientales, así como las implicaciones que conllevará el cumplimiento de los tres derechos de acceso en relación con personas o grupos en situación de vulnerabilidad.

De lo antes expuesto es posible concluir que el cumplimiento efectivo del Acuerdo de Escazú, una vez ratificado por la Asamblea Legislativa, fortalecerá el estado de derecho ambiental costarricense, constituyéndose en una oportunidad de oro para el desarrollo progresivo de los derechos humanos ambientales.

* Profesor del Posgrado en Derecho del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica y de su Facultad de Derecho. Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y corresponsal nacional del Centré International de Droit Comparé de l’environnement (CIDCE). Correo: mariopenachacon@gmail.com.