Las Provincias Litorales y el Territorio Nacional Marítimo
Rafael L. Breide Obeid
I. Las Provincias Litorales y el mar frente a sus costas. Antecedentes nacionales [arriba]
Veamos Antecedentes Nacionales.
1. El Congreso de la Nación es competente para arreglar los límites de la Nación y fijar los de las Provincias (art. 75 inc. 15 C.N.) y regular lo concerniente al dominio público y privado sobre las cosas (art. 75 inciso 12 de la C.N.),
2. El decreto-Ley N° 17.094, dictado a fines de 1966, estableció que "La soberanía de la Nación Argentina se extiende al mar adyacente a su territorio hasta una distancia de doscientas millas marinas, medidas desde la línea de las más bajas mareas, salvo en los casos de los golfos San Matías, Nuevo y San Jorge, en que se medirán desde la línea que une lo. s cabos que forman su boca.", pero no mencionaba la expresión "mar territorial".
3. El decreto-Ley N° 18.502 en su artículo 1° expresa que "Las provincias ejercerán jurisdicción sobre el mar territorial adyacente a sus costas, hasta una distancia de 3 millas marinas medidas desde la línea de las más bajas mareas, salvo en los casos de los golfos San Matías, Nuevo y San Jorge, en que se tomarán desde la línea que une los cabos que forman su boca."
4. La Ley N° 23.968, fijó las líneas de base de la República Argentina a partir de las cuales se miden los espacios marítimos, se estableció que:
a) el mar territorial argentino se extiende hasta una distancia de doce (12) millas marinas a partir de las líneas de base (Art. 3º);
5. La Convención sobre los Derechos del Mar de 1982 avanzó en el establecimiento de un régimen internacional a fin de regular los regímenes de alta mar, plataforma continental, mar territorial y su anchura, estrechos internacionales, zona contigua, pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar, protección del medio marino, la investigación científica y otras cuestiones conexas, y en nuestro país fue ratificada en 1995 cuando se sancionó la ley 24.543.
6. La Ley N° 23.968 cuando se refiere a la soberanía de los espacios marítimos habla exclusivamente de la Nación Argentina, no haciendo referencia a las provincias y al dominio y jurisdicción de las mismas sobre las tres (3) millas marinas previstas en el Decreto-Ley N° 18.502. Tenemos un solo mar territorial, pero con jurisdicción compartida hasta las 3 millas.
7. LEY Nº 24.145 - Federalización de hidrocarburos. [2]
En su Artículo 1° transfirió “el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos del Estado Nacional a las Provincias en cuyos territorios se encuentren, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una distancia de Doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de base reconocidas por la legislación vigente.
8. La Ley Federal de Pesca 24.922 que en su artículo 3° estableció que eran del dominio de las provincias con litoral marítimo los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de base que sean reconocidas por la legislación nacional pertinente.
Dominio y Jurisdicción. Dice la Ley de Pesca. Ley N° 24.922:
ARTICULO 3°- Son del dominio de las provincias con litoral marítimo y ejercerán esta jurisdicción para los fines de su exploración, explotación, conservación y administración, a través del marco federal que se establece en la presente ley, los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de base que sean reconocidas por la legislación nacional pertinente.
ARTICULO 4°- Son de dominio y jurisdicción exclusivos de la Nación, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la Zona Económica Exclusiva argentina y en la plataforma continental argentina a partir de las doce (12) millas indicadas en el artículo anterior.
La República Argentina, en su condición de estado ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la Zona Económica Exclusiva y en el área adyacente a ella sobre los recursos transzonales y altamente migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la Zona Económica Exclusiva argentina.
Ámbito de aplicación de la Ley de Pesca comprende: ARTICULO 5°:
a) La regulación de la pesca en los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional.
b) La coordinación de la protección y la administración de los recursos pesqueros que se encuentran tanto en jurisdicción nacional como provincial.
c) La facultad de la Autoridad de Aplicación de limitar el acceso a la pesca en los espacios marítimos referidos en el artículo 30 cuando se declare la existencia de interés nacional comprometido en la conservación de una especie o recuso determinado, con fundamento en razones científicas que avalen la imposición de tal medida, la que deberá ser puesta a consideración del Consejo Federal Pesquero dentro de los treinta días de adoptada para su ratificación.
d) La regulación de la pesca en la zona adyacente a la zona Económica Exclusiva respecto de los recursos migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la Zona Económica Exclusiva.
9. La ley Federal de Pesca, en su artículo 72 dispuso "Deróganse el artículo 4 de la Ley N° 17.094, el inciso 1) del artículo 6 y el artículo
8 de la Ley N° 21.673, el artículo 2 de la Ley N° 22.260, y las Leyes N° 17.500, 18.502, 19.001, 20.136, 20.489, 21.514, 22.018, 22.107, y toda otra norma legal, en todo aquello que se oponga a lo establecido en la presente ley", con lo que el decreto-Ley N° 18.502 está vigente en todo menos en materia pesquera.
Lo mismo respecto de la hidrocarburífera.
II. Antecedentes provinciales en materia de dominio y jurisdicción del mar adyacente [arriba]
Existen, sin duda, posiciones polémicas que extienden los límites de las provincias litorales -Buenos Aires, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego- sobre dicho mar.
La posición polémica y conflictiva de algunas provincias sostiene que todo el "mar territorial", debe ser reconocido como bien del dominio público de las provincias con litoral marítimo, hasta la nueva delimitación, que para algunos es doce (12) millas marinas, pues si concluimos que se les reconoció a las provincias el dominio sobre el mar territorial cuando este era reconocido nacional e internacionalmente con la anchura de tres (3) millas, al extenderse el mismo, por accesión corresponde reconocer el dominio y jurisdicción a las Provincias por el total de ese mar territorial. Otras provincias reclaman doscientas millas (200) y otras hasta donde alcance la soberanía de la Nación. Veamos algunos ejemplos.
1. Buenos Aires: hasta la máxima distancia que determine Gobierno Nacional. Ley N° 11.477/94
ARTICULO 1°: La Provincia de Buenos Aires ejercerá jurisdicción y dominio en sus aguas interiores y en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la máxima distancia que la Legislación Nacional atribuya como Soberanía Argentina, sin perjuicio de la competencia atribuida a la Nación para las materias específicamente delegadas e insertas en la Constitución Nacional.
ARTICULO 2°: La provincia de Buenos Aires extenderá dicho dominio más allá de la distancia que la Legislación Nacional atribuya como soberanía argentina sobre los recursos biológicos de carácter migratorio o aquellos que intervienen en la cadena trófica de las especies sujetas a su dominio.
ARTICULO 3°: La Provincia podrá convenir con el gobierno Federal o con las provincias con litoral marítimo, la forma de explotación y administración de los recursos pesqueros.
2. Río Negro: hasta la máxima distancia que determine Gobierno Nacional. Ley 1960/85
Artículo 1º: Declárase de interés provincial, la investigación, protección, conservación, promoción, desarrollo y explotación de los recursos biológicos del medio acuático marino comprendidos en la presente ley.
CAPITULO I – Jurisdicción y ámbito de aplicación de la ley
Art. 2º: Declárase reserva pesquera de la provincia de Río Negro, al espacio del mar territorial argentino y su costa de jurisdicción y dominio provincial.
La jurisdicción y el dominio provincial se ejercerán en el Golfo San Matías, hasta los 42∫ de latitud Sur. Fuera de Golfo San Matías se ejercerán entre los 41∫ latitud sur y 42∫ latitud sur, partiendo de la línea imaginaria que une los cabos que forman la boca de Golfo y hasta la máxima distancia que el Gobierno nacional reivindique como de Soberanía Argentina sin perjuicio de las facultades de competencia federal.
Los recursos existentes en la zona marítima fijada precedentemente, son de propiedad del Estado provincial, el cual podrá conceder la explotación de los mismos, conforme las normas de esta ley y su respectiva reglamentación.
3. Chubut: hasta 200 millas. Ley N° 3.317/89
Artículo 1.- La Provincia del Chubut ejerce el dominio y la jurisdicción de los recursos renovables y no renovables, orgánicos e inorgánicos existentes en las aguas, lecho y subsuelo del espacio marítimo adyacente hasta las doscientas (200) millas marinas.
4. Santa Cruz: hasta 200 millas. Ley N° 2144/90
Art. 2º - Son aguas del dominio público provincial;
a) Aguas marítimas: Son aquellas que, formando el Mar Territorial Argentino, cubren el territorio provincial sumergido, comprendido entre el paralelo de los 46º sur, límite Norte del Estado y el paralelo de los 52º 23' 45" sur, límite Sur de la Provincia.
La jurisdicción provincial en el mar, queda comprendida en la dirección oeste-este. Desde la línea de más bajas mareas como límite oeste, hasta una distancia de doscientas (200) millas marinas, medidas desde la mencionada línea como límite Este, salvo en el caso del Golfo San Jorge, en el cual la jurisdicción provincial tiene el mismo límite Oeste precitado, pero las doscientas (200) millas marinas del límite Este, se tomarán desde la línea imaginaria que une los cabos que forman la boca del Golfo, y que son el Cabo Dos Bahías (provincia del Chubut) y el Cabo Blanco (provincia de Santa Cruz). Las aguas marítimas se caracterizan por su salinidad, y en ellas están comprendidas las rías y bahías que están sometidas al flujo y reflujo de las mareas.
5. Tierra del Fuego: de acuerdo a los límites internacionales de la Rep. Argentina. Constitución Provincial.
Límites
Artículo 2.- La Provincia tiene los límites territoriales y los espacios marítimos y aéreos que por derecho le corresponden, de conformidad con los límites internacionales de la República Argentina.
Cualquier modificación de los límites deberá ser autorizada por ley especial aprobada por las tres cuartas partes de los miembros de la Legislatura y sometida a consulta popular.
6. Proyecto Legislativo para reconocer todo el Mar Territorial (doce millas) a las provincias
Existe un proyecto legislativo para reconocer a las provincias con litoral marítimo el dominio del mar territorial adyacente a sus costas, medido de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 3 de la Ley N° 23.968; derogación del decreto Ley N° 18.502[3], de los diputados: País, Juan Mario - Rodríguez, Evaristo Arturo - Morejón, Manuel Amor - Cejas, Jorge Alberto - Calchaquí, Mariel - Córdoba, José Manuel[4].
El proyecto considera que el decreto-Ley N° 18.502 constituye un anacronismo legislativo que altera el reparto natural y lógico de competencia y jurisdicciones entre la Nación y las provincias, la iniciativa pretende delimitar con claridad y sin conflictos jurídicos el dominio y jurisdicción sobre el mar territorial.
Por el artículo 1º: Se reconoce a las provincias con litoral marítimo el dominio del mar territorial adyacente a sus costas, medido de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 3° de la Ley N° 23.968, y sin perjuicio de lo establecido en la citada norma, a dicho bien del dominio público debe considerárselo como para integrante del territorio de la provincia de que se trate.
Por el artículo 2º, ratificatorio del 1º: Las provincias ejercen en plenitud jurisdicción sobre el mar territorial adyacente a sus costas, sin perjuicio de la que corresponda a la Nación de conformidad con las previsiones contenidas en la Constitución Nacional y la legislación vigente, en especial en lo que hace a la navegación, seguridad y defensa nacional.
III. El mar territorial está bajo jurisdicción de la Nación [arriba]
1. No cabe duda de que el mar territorial está bajo la jurisdicción de la Nación, y esto es así tanto por concepto como por norma constitucional, ya que este territorio marítimo se encuentra involucrado íntimamente con reglas de derecho internacional y con el trato con las demás naciones del mundo -art. 99, inc. 11-[5], lo que excluye la posibilidad de quedar bajo la legislación y el gobierno de las provincias adyacentes.
2. La fijación de límites provinciales es una competencia plena del Congreso, este puede determinar los límites de las provincias de Buenos Aires, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, respecto de la zona de mar territorial que es territorio nacional exclusivo, sea por la definición constitucional y por las razones de hecho y derecho que siguen.
3. El Congreso ha legislado en reiteradas oportunidades, no siempre considerando los precedentes normativos.
3.1. La Ley N° 18.502, del gobierno de facto de 1970, estableció la jurisdicción provincial sobre el mar adyacente hasta las tres millas, compartida con la Nación en esa área.
3.2. A partir de las 3 millas hasta las doce millas, la Nación tiene jurisdicción exclusiva y hasta las 200 millas fijadas por la anterior Ley N° 17.094 y más aún hasta el límite exterior (ver Cap. IV).
4. Jurisprudencia de la Corte Suprema[6].
4.1. En el caso “Total”[7] la Corte Suprema determinó que la Provincia de Tierra del Fuego no tiene potestad para gravar los yacimientos de hidrocarburos situados fuera de las tres millas marinas de delimitación física del mar territorial provincial fijadas por la Ley N° 18.502, y para ello consideró que la misma norma no había sido modificada por la ley 23.968, en cuanto a que esta, si bien estableció el límite del mar territorial en las doce millas, se trata de una ley para fijar las líneas de base de la República Argentina frente a la comunidad internacional y en el ejercicio de su soberanía, pero no guarda relación con las cuestiones vinculadas a la jurisdicción provincial sobre el mar territorial que constituye un aspecto del derecho interno. La cuestión consistía en la posibilidad de que la jurisdicción compartida sobre el mar territorial adyacente a sus costas hasta las tres millas conforme lo establecía la Ley anterior, 18.502, dictada en 1970, pudiera considerarse extendida a las doce millas por la Ley N° 23.968.
4.2. El Procurador sostuvo la tesis de jurisdicción compartida: pero que no asigna al entonces territorio una jurisdicción marítima coincidente con la del mismo estado federal de ese momento. Agregó que lo importante es aplicar un criterio interpretativo finalista, habida cuenta de las consecuencias que se derivan de una u otra conclusión, para verificar su razonabilidad y coherencia con el sistema en que está engarzada la norma. En consecuencia, expresó, esto implica que toda provincia ribereña pasó, a partir de 1970, a tener jurisdicción compartida sobre el mar adyacente hasta las tres millas.
El hecho de que luego, por la Ley N° 23.968, se fijaran líneas de base para el territorio marítimo federal, llevando el mar territorial a doce millas, no implicó reconocer una extensión de la jurisdicción compartida provincial de la Ley N° 18.502 a esa misma distancia, pues se trata, en todos los casos (mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma continental), de jurisdicciones y límites de la Nación, sin que esto implicara extender necesariamente a las provincias ribereñas iguales derechos que los de la Nación.
4.3. Esta interpretación había sido tratada en un precedente -fallos 317,397; Harengus SA c/Santa Cruz- respecto de la inconstitucionalidad de una ley de pesca de Santa Cruz. O sea que, cuando se dictó la Ley N° 23.968 por la cual el Congreso Nacional fijó las líneas de base de la República Argentina y estableció que el mar territorial se extiende hasta una distancia de doce millas marinas a partir de dichas líneas, fijando la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, se refirió en todos los casos a los límites de la República.
4.4. Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar”, de 1984, no modifica esta cuestión. Cabe también referirse a la pregunta sobre si los límites de la competencia, establecidos por la Ley N° 18.502, fueron modificados por la “Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar”, de 1984, aprobada por Ley N° 24.553, y la Corte contesta negativamente en dicho fallo. Pues esto constituye un acto propio de las Relaciones Exteriores del Estado Federal (art. 75, inc. 22) y prohibidas a las provincias (art. 126). Ya que, cuando “el art. I, acápite 2,1, de la convención se refiere a los ‘Estados parte’”, se entiende por ello los Estados que hayan consentido en obligarse por esta Convención y respecto de los cuales la Convención entra en vigor, y fue la República Argentina la que asumió esa calidad con la aprobación de la Ley N° 24.543, por lo que solo ella asume ese carácter ante la comunidad jurídica internacional. Por ese acto se le reconoce el derecho de establecer su mar territorial hasta un límite que no exceda de doce millas marinas medidas a partir de las líneas de base, facultad ya utilizada en el dictado de la Ley N° 23.968.
4.5. La cuestión de los hidrocarburos (leyes 24.145, 24.922 y 26.197).
a) Posición del Procurador
Una cuestión aparte se refiere al tema de los hidrocarburos (leyes 24.145, 24.922 y 26.197). En cuanto a la específica materia hidrocarburífera, el procurador señaló que cuando la Ley N° 24.145 reconoció a las provincias derecho sobre los yacimientos de su territorio, incluidos los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una distancia de doce millas, lo que ha sido reiterado en la Ley N° 26.197, debe interpretarse que esta última salvedad implica una excepción más allá de su territorio y no una extensión del mismo. Precisamente esta última ley respeta dicha distinción, al expresar que las provincias asumen en forma plena el dominio originario y administración de los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios y en el lecho y subsuelo del mar territorial del que fueron ribereñas, distinguiendo, pues, entre el territorio propio y el mar frente a su ribera.
b) Jurisprudencia de la Corte respecto de hidrocarburos[8]
Sobre la cuestión hidrocarburífera dijo la Corte: En ese sentido cabe señalar que la Ley N° 23.968 no importó alteración alguna en el reparto de competencias establecido en la Ley N° 18.502, y que no se desprende de ella ninguna modificación sobre la jurisdicción reconocida a las provincias en ese texto legal. Se trata de una ley que tiene por objeto fijar, frente a la comunidad internacional y en el ejercicio del derecho de soberanía, las líneas de base de la República Argentina. Su naturaleza, por lo tanto, no guarda relación con las cuestiones vinculadas a la jurisdicción provincial sobre el mar territorial que constituye un aspecto de derecho interno. Precisamente al tratar el tema de la Constitución Provincial, que podía entenderse como colisionando con las facultades federales, la Corte indicó que, al reconocer el texto de la misma que la provincia reivindicaba los espacios marítimos que por derecho le corresponden, esto implicaba no desconocer, o sea reconocer, las facultades del Congreso sobre la materia del art. 75, inc. 15. En cambio, declaró la inconstitucionalidad del art. 81 de la Constitución provincial en cuanto extendía la jurisdicción local en materia de explotación económica hasta el mismo límite de los derechos de la Nación, lo que igual configuraba un evidente exceso sobre las atribuciones adjudicadas exclusivamente al Gobierno Federal y prohibidas a las provincias por la Constitución en los arts. 75 incisos 15 y 126”. El art. 81, invalidado por la Corte, expresaba:
Son del dominio exclusivo, inalienable e imprescriptible de la provincia el espacio aéreo, los recursos naturales, superficiales y subyacentes, renovables y no renovables y los contenidos en el mar adyacente y su lecho, extendiendo su jurisdicción en materia de explotación económica hasta donde la República ejerce su jurisdicción, inclusive los que hasta la fecha fueron administrados y regulados por el Estado Nacional.
Este precedente desestima, pues, la postura de la demandada, al pretender atribuirse derechos nacidos de la Convención del Mar, en la que no reviste carácter de parte y que no contiene mención alguna respecto de las unidades políticas integrantes de un “Estado Parte ", resulta así notoriamente improcedente. La República Argentina, en el ejercicio de facultades exclusivas y excluyentes, y como autoridad federal que tiene a su cargo el manejo de las relaciones exteriores, ha sido quien suscribió y aprobó el régimen aplacable en el ámbito de los derechos del mar. Es que ninguna cuestión de derecho interno, como lo son claramente las que regula la Ley N° 18.502, guarda relación con esta materia. Por lo tanto, la provincia no puede invocar derecho alguno en ese marco. Cabe destacar, asimismo, como lo hace el dictamen ya citado, que del debate parlamentario de la Ley N° 24.543 surge que la ratificación de la convención no alteraba la distribución de facultades entre la Nación y las provincias en la materia (cita del Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, 31 de mayo de 1995, págs. 1686/1687).
IV. Antecedentes de organizaciones provinciales y territoriales en la Argentina [arriba] [9]
La Argentina de hoy es muy distinta de la de 1853, en su población y en su territorio. Basta pensar que las líneas de frontera que deslindaban los desiertos ajenos al control político de los incipientes gobiernos nacionales pasaban a no más de 300 kilómetros de Buenos Aires hacia el sur y el oeste. Y lo mismo ocurría en los territorios del noreste. El antiguo artículo 67, inciso 14, de la Constitución, hoy 75, inciso 15, se refiere a los “Territorios Nacionales” como los que se encuentran fuera de los límites provinciales; y así fueron definidos por la ley 28 de 1862: Todos los territorios existentes fuera de los límites de las provincias son nacionales [...]; el presidente pedirá a las provincias datos para la fijación de sus límites.
1. La Ley N° 1.532 de 1884 creó nueve territorios: La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Misiones, Chaco y Formosa, regulando que, cuando alcanzaran los 30.000 habitantes, tendrían una legislatura local, y cuando tuvieran más de 60.000 podrían llegar a ser provincias.
Entre tanto fueron gobernadas directamente por el Poder Ejecutivo y el Congreso Federal. Una vez provincializado, lo serían en pie de igualdad con las catorce provincias originarias.
2. Entre 1900 y 1943 existió un décimo territorio en la Puna de Atacama con el nombre de “Territorio de los Andes”, distribuido luego entre Jujuy y Salta;
3. Entre 1946 y 1955, existió la gobernación militar de Comodoro Rivadavia, hoy repartida entre Chubut y Santa Cruz, abarcando la por entonces principal zona de producción de petróleo.
4. La etapa de progresiva provincialización comenzó en 1951, por la Ley N° 14.037 que declaró provincias a los territorios del Chaco y La Pampa, cuyas asambleas constituyentes optaron en su momento por los nombres de provincias Presidente Perón y Eva Perón.
5. La Ley N° 14.294, de 1954, declaró la provincialización de Misiones.
6. Por la Ley N° 14.315 se había sistematizado la organización de los restantes, a través del Estatuto Orgánico de los Territorios Nacionales, completado por la Ley N° 14.387.
7. La Ley N° 14.408 provincializó Formosa, Río Negro y Neuquén y dos provincias más, sin nombre definido, en la Patagonia, entre los paralelos 42 y 46, y 46 y el polo. De estas, por el decreto-Ley N° 21.178, en 1956 se dispuso la creación de Santa Cruz entre los paralelos 40 y 52.
8. El Territorio de la Tierra Del Fuego, último en provincializarse por la Ley N° 23.775 del año 1990.
9. La continuidad entre territorios y nuevas provincias fue tratada por la Corte Suprema, al resolver el conflicto del Atuel (ED, tomo 129-557, Fallos 310:2478).[10] Allí se aplicaron principios del derecho internacional público al derecho interno para tratar esta situación en que, de un estado federal, se formó una provincia con territorios que hasta entonces estaban sujetos a aquella jurisdicción. En el considerando 36, previa reseña de los precedentes del derecho público argentino, así como los antecedentes parlamentarios de la que fuera la Ley N° 1.532, se expresó: del conjunto de estas manifestaciones y de la opinión generalizada de la doctrina surge claro que el concepto de territorio supone una división administrativa de la Nación, sometida temporariamente a la jurisdicción y legislación del gobierno federal y destinada a convertirse en provincia autónoma una vez satisfechas las exigencias que la ley respectiva impone. Siguiendo la doctrina norteamericana, los territorios administrados, una vez admitidos en la unión, lo son como Estados en el mismo plano de igualdad que los Estados originarios en todos los sentidos. Esto hace que los actos realizados por la autoridad federal durante su gobierno temporal obligan a los nuevos Estados que se constituyan (Cons. 39).
V. El caso importante del territorio y luego Provincia de la Tierra del Fuego [arriba] [11]
1. Había sido antes también “gobernación marítima”. Cuando fue regulado por el decreto-ley 2191/57, quedó claro que su territorio era exclusivamente el insular terrestre.
Cuando se creó el Territorio de Tierra del Fuego, el decreto-Ley N° 2191/57[12] se refirió al mismo así: El Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur compren-de: la parte oriental de la isla Grande y demás islas del archipiélago de Tierra del Fuego e islas de los Estados y Año Nuevo, conforme a los límites fijados por el tratado del 23 de julio de 1881, las islas Malvinas, las islas Georgias del Sur, las islas Sándwich del Sur y el Sector Antártico Argentino comprendido entre los meridianos 25° Este y 74° Oeste y el paralelo 60°Sur”.
2. Esto fue parcialmente afectado al fijarse límites por el “Tratado de Paz y Amistad Perpetua” entre Chile y la Argentina de 1984, aprobado por Ley nacional N° 23.172.
3. No obstante, al disponerse su provincialización por la Ley N° 23.775 del año 1990, el Congreso, influido por los representantes locales, incluyó en la jurisdicción de la nueva provincia los llamados Territorios Marítimos, o sea la Antártida hasta el Polo Sur y todas las aguas e islas ubicados allí.
Sin embargo, al dictarse dicha Ley N° 23.775, el Congreso declaró provincia al actual Territorio Nacional de Tierra del Fuego..., determinando sus límites de modo tal que incluían los “espacios marítimos” entre las islas y tratando por su nombre a las islas e islotes comprendidos dentro de dichos límites.
4. Pero esto fue vetado por el Ejecutivo en oportunidad de promulgar la norma, decretando simplemente la provincialización, sin esa indicación de límites (Dto. 905/90).
4.1. Esto fue vetado por el decreto 905/90 del Poder Ejecutivo Nacional, que a su vez determinó los límites, excluyendo los espacios marítimos. En cuanto a las islas Malvinas, y las Georgias y Sándwich del Sur, en litigio con el Reino Unido, o la Antártida, afectada por moratoria internacional, el Congreso dejó sujeta la cuestión a los tratados con las potencias extranjeras que deba celebrar el gobierno federal y para cuya ratificación no será necesario consultar al gobierno provincial. Hubo en esa oportunidad un debate sobre los alcances físicos de la continuidad jurídica entre el territorio y la provincia, o sea si se podían considerar dentro de su jurisdicción solo los espacios de tierra firme insular o si también abarcaba los espacios marítimos incluidos en la figura poligonal cuyos puntos extremos son las islas del territorio.
4.2. Cuando se lo provincializó por Ley N° 23.775 se dispuso así: - ART1CULO 1. Declárase provincia conforme a lo dispuesto en los artículos 13 y 67 inciso 14 de la Constitución Nacional, al actual territorio nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (el resto del texto fue vetado por el Poder Ejecutivo Nacional, decr. 905/90). Como se ha visto, dicho decreto de promulgación parcial y veto parcial observó el texto del territorio provincializado, con fundamento en las facultades exclusivas del gobierno federal en materia de relaciones internacionales, limitándolo del modo antes dicho.
La parte vetada decía:
La nueva provincia tendrá los siguientes límites: a norte del paralelo 52° 30 'sur hasta tocar el mediano 65° oeste; continuará por el hasta su intersección con el para-lelo 49° sur; desde este punto seguirá por dicho paralelo hasta tocar el meridiano 25° oeste; continuando por dicho mediano en dirección al sur hasta el mismo polo geográfico sur latitud 90° sur. Desde el polo proseguirá el límite por el mediano 74° oeste hasta su intersección con el paralelo 60° sur; continuará por este paralelo hasta su intersección con el meridiano del Cabo de Hornos, siguiendo por dicho meridiano hasta alcanzar la línea divisoria con la república de Chile. Además de los territorios y espacios marítimos señalados que incluyen a la parte oriental de la isla Grande de Tierra del Fuego, isla de los Estados, isla de Año Nuevo, islas Malvinas, islas Georgias del Sur, islas Sándwich el Sur, grupos insulares y demás territorios comprendidos en el Sector Antártico Argentino, integrarán la nueva Provincia las demás islas e islotes comprendidos dentro de dichos límites y las islas internas del canal de Beagle tales como: Redonda, Estorbo, Warden, Conejo, Bridges, Lucas, Bertha, Willie, Despard, Cole, Esclaireurs, Casco, Dos Lomos, Lawrence, Gable, Warú, Upú, Yunque, Martillo, Petrel, Chata, Alicia y los demás territorios insulares conforme con los límites con la república de Chile.
5. No obstante, al dictarse la Constitución local, la Convención Provincial repitió la postura de declarar territorio propio a la zona marítima adyacente.
Así las cosas, la Constitución local declaró en su art. 2: la provincia tiene los límites territoriales y los espacios marítimos y aéreos que por derecho le corresponden, de conformidad con los límites internacionales de la República Argentina. Cualquier modificación de los límites deberá ser autorizada por ley especial aprobada por las tres cuartas partes de los miembros de la legislatura y sometida a consulta popular.
Existe, pues, según mi opinión, un doble conflicto con la supremacía federal: porque los límites provinciales los “fija” el Congreso, y porque los tratados -ley de la nación- no pueden quedar sujetos a revisión por una legislatura local. Sin embargo, en el fallo “Total” (año 2003, F.326-2-3368) tanto el procurador como la Corte estimaron que el art. 2o no colisiona, pues deja a salvo lo que “por derecho” corresponda.
6. Tal norma resulta claramente inconstitucional por afectar territorios que se encuentran bajo el dominio de la Nación y que no fueron provincializados. La Corte Suprema trató indirectamente la cuestión al sentenciar el 8 de septiembre de 2003 una cuestión impositiva en autos Total Austral S.A. C/Tierra del Fuego, donde dio por sentado que la provincia no tenía jurisdicción sobre el mar (fallos 326:3368).
7. Jurisprudencia de la Corte
En definitiva, tanto el procurador como la Corte se expiden, pues, por la inconstitucionalidad del art. 81 que expresamente se refiere a la jurisdicción del mar, superpuesta con la jurisdicción de la República. Ello por cuanto extiende la jurisdicción provincial en materia de explotación económica hasta donde la República Argentina ejerce su jurisdicción, es evidente el exceso en que incurre al pretender avanzar de manera indebida sobre atribuciones que le son adjudicadas exclusivamente al gobierno federal y, a la vez, prohibidas a las provincias (art. 75, inc. 15, ya citado, y art. 126 de la Ley Fundamental). En ese sentido cabe recordar que en el precedente de Fallos: 317:397 esta Corte ha establecido, para un caso substancial-mente análogo, que “admitir la pretensión provincial contra-vendría normas nacionales dictadas en el uso de facultades vinculadas con el ejercicio de la soberanía, lo que resulta in-aceptable por imperio de la cláusula de supremacía contenida en el art. 31 de la Constitución Nacional y crearía una dualidad jurisdiccional que esta Corte ha rechazado”.
8. En variedades de causas referidas a accidentes, la Corte se ha ex-pedido sobre la competencia federal exclusiva en la alta mar, más allá de las tres millas marinas, contadas desde la línea de base, y las 200 millas marinas, según lo prescriben los artículos primero de la Ley N° 17.094 y segundo de la 18.502. La Ley N° 18502 se encuentra en vigencia, pues la derogación dispuesta por la Ley de pesca N° 24.992 de 1998 es solo en lo referido a los temas de pesca: ARTÍCULO 72. Deróganse el artículo 4 de la Ley N° 17.094, el inciso 1) del artículo 6 y el artículo 8 de la Ley N° 21.673, el artículo 2 de la Ley N° 22.260, y las Leyes N° 17.500, 18.502, 19.001, 20.136, 20.489, 21.514, 22.018, 22.107, y toda otra norma legal, en todo aquello que se oponga a lo establecido en la presente ley. Por eso la Corte la invoca ex-presamente en una sentencia del año 2007, para determinar el área del alcance y justificación de la jurisdicción provincial (Sentencia C.1270. XLII. Pereyra Mónica s/Denuncia, del 2 de octubre de 2007).
9. El vasto mar argentino será cada vez más trascendente, si se tiene en cuenta su importancia, tanto para la pesca como para la exploración y explotación minera, hoy de los hidrocarburos, pero otras posibilidades, como el aprovechamiento del agua, o la minería submarina, pueden pensarse para un futuro tecnológico no muy lejano.
VI. Límites provinciales y territorio nacional marítimo [arriba] [13]
1. Congreso arregla definitivamente los límites del territorio nacional, y determina la organización, administración y gobierno de los territorios nacionales.
El artículo 75, inciso 15, de la Constitución encomienda al Congreso:
a) arreglar definitivamente los límites del territorio nacional.
b) determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales que quedan fuera de los límites que se asignen a las provincias.
Se trata de un texto hoy en día poco frecuentado, pues, por una concepción errónea, se ha pensado en términos de las viejas leyes 28 y 1532, por las que solo podrían ser susceptibles de esta regulación los lugares a poblar, sin tener en cuenta que también abarca todo territorio que sea susceptible de soberanía y gobierno.
En consecuencia, cabe llamar la atención sobre la facultad del Congreso no solo para reglamentar los textos constitucionales sobre los límites de las provincias ribereñas al mar, sino asimismo establecer una única autoridad federal respecto del Territorio Nacional Marítimo Argentino.
2. El Territorio Nacional Marítimo Argentino.
La desatención del mar como territorio nacional susceptible de gobierno se ha debido seguramente a que, luego de la provincialización de Tierra del Fuego, en 1990, podía pensarse que ya no quedaban territorios nacionales; siendo que los territorios insulares en conflicto con el Reino Unido, así como los antárticos, caen hoy de lleno en el campo exclusivo de las relaciones exteriores de la Nación.
Sin embargo, considero oportuno revisar este criterio, con referencia a lo que denomino siguiendo al Jurista Roberto Punte[14] : el Territorio Nacional Marítimo Argentino.
3. Dispersión de las autoridades nacionales sobre el mar.
3.1. Afirmaba Roberto Punte [15] en el año 2014,que en la ley nacional de Ministerios están esparcidas numerosas competencias superpuestas, que podrían coordinarse mejor y con ventaja:
El jefe de Gabinete participa del Consejo Federal de Medio Ambiente, y de todo lo vinculado a la gestión ambientalmente sustentable de los recursos hídricos, en coordinación con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, así como en lo referente al relevamiento, conservación, recuperación, protección y uso sustentable de los recursos naturales, renovables y no renovables. Tiene competencia también respecto de los tratados internacionales relacionados con los temas de su competencia;
Al ministro del Interior le compete intervenir en los temas de integración y áreas de interés geopolítico, así como en todo lo vinculado con la formación de regiones en el territorio nacional;
A Relaciones Exteriores le compete lo referido a los límites internacionales, así como los intereses económicos en esa área, y todo lo referido a la protección del medio ambiente y la preservación del territorio terrestre y marítimo argentino, sus áreas adyacentes, su espacio aéreo, y la actividad antártica.
Al Ministerio de Defensa lo referente a la navegación por agua y aire, contando como dependencias con la Secretaría de Intereses Marítimos, la Administración General de Puertos y la Prefectura Naval.
Al de Producción, lo referido a las actividades pesqueras y a los minerales en el lecho marino, dependiendo del mismo la Secretaría de, entre otros temas, Pesca Marítima.
El de Planificación Federal tiene competencia en políticas de transporte marítimo y aéreo, tanto de cabotaje como de ultramar y, asimismo, en todo lo referente a la política hídrica nacional.
El Ministerio de Trabajo tiene competencia también en lo referente a los controles del empleo en estas áreas.
Esto se agravó con la dispersión en más ministerios (21) a partir de 2016. Luego el Ministerio fue rebajado a Secretaría. Además, muchas de estas actividades aparecen duplicadas en las provincias ribereñas. Por lo que la atención de los intereses marítimos argentinos sigue siendo dispersa.
3.2. Las reparticiones desarticuladas han pertenecido en distintas épocas a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Defensa, de Producción, de Planificación Federal de Trabajo, de Transporte y duplicaciones entre el Gobierno central y las provincias ribereñas
Estas reparticiones son las que se refieren: la navegación por agua y aire, la Secretaría de Intereses Marítimos, la Administración General de Puertos y la Prefectura Naval. La de Pesca marítima, los minerales en el lecho y subsuelo marino, el transporte marítimo y aéreo y las cuestiones laborales
VII. Conclusiones [arriba] [16]
Deben tomarse dos decisiones fundamentales sobre el territorio marítimo:
1. Fijar los límites exteriores de las provincias con litoral marítimo respecto del mar territorial, por leyes del Congreso.
Es posible y conveniente que el Congreso legisle y fije definitivamente el límite geográfico marítimo de las provincias ribereñas. Al abordarse la negociación para el dictado de una nueva ley de coparticipación federal, es preciso a la vez lograr consensos sobre política demográfica y determinación del territorio nacional.
Al respecto debo decir:
1.1. Jurisdicción compartida con las provincias. Entre la baja marea y las tres millas de distancia, existe jurisdicción compartida entre la Nación y las provincias ribereñas y una clara exclusión de toda otra soberanía.
1.2. Corresponde al Congreso fija el límite de las provincias respecto del Territorio Nacional Marítimo y determine una autoridad específica para el mismo.
Si bien la reforma de 1994 ha declarado que las provincias tienen dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio -art. 124 in fine-, esto es dentro de tales márgenes de los límites provinciales, cuya fijación resulta competencia exclusiva del Congreso Nacional (art. 75, inc. 15). De manera tal que no hay óbice constitucional para compatibilizar ambas reglas ni para que el Congreso fije el límite de las provincias respecto del Territorio Nacional Marítimo y determine una autoridad específica para el mismo.
1.3. Debe buscarse la armonía a partir de los textos constitucionales citados con las distintas normas de nivel legislativo con textos más o menos similares :que citamos por orden de antigüedad: la Ley N° 18.502, del gobierno de facto de 1970, estableció la jurisdicción provincial sobre el mar adyacente hasta las tres millas, compartida con la Nación en esa área, que además, a partir de ahí hasta las doce millas, tiene jurisdicción exclusiva hasta el máximo fijado por la Ley N° 17.094, o sea las 200 millas.
De acuerdo con la Ley N° 23.968, el Mar Territorial Argentino se extiende hasta las doce millas, y la adyacente zona económica exclusiva hasta 200 millas. Cabe agregar que, físicamente, la plataforma continental se extiende más allá, y esto habilito la presentación reclamando 150 millas adicionales, obtenidas en 2017 (ver capítulo IV).
1.4. Por otra parte, siendo de la Nación en su conjunto todo lo referente a las relaciones jurídicas internacionales, no cabe duda de la competencia plena de esta en esas áreas, ya no compartida con provincia alguna.
1.5. El caso de las Malvinas debe ratificarse la soberanía de la Nación sobre estas islas, como “parte integrante del Territorio Nacional” sujeta “a recuperación conforme a los principios del derecho Internacional”. El derecho argentino debe reafirmarse a través de una norma de ordenamiento territorial.
2. Crear una autoridad federal del territorio nacional marítimo, por medio del Congreso; que coordine la policía del espacio marítimo, las autorizaciones de pesca y de explotación minera e hidrocarburífera, y el desarrollo integrado del área, así como la preservación del ecosistema, en relación con las responsabilidades nacionales que emergen de la Constitución, y con los compromisos asumidos en el orden internacional.
2.1. La superposición de jurisdicciones y normas a partir de las preceptivas constitucionales que así lo habilitan. Recordemos la Patagonia desértica de hace ciento treinta años y cómo la adecuada toma de decisiones permitió incorporarla como territorio útil y cada vez más accesible según lo fueron permitiendo el telégrafo, los ferrocarriles e innumerables avances tecnológicos posteriores. Una propuesta de esa autoridad se hará en un futuro capítulo.
2.2. Las decisiones de carácter demográfico deben incluir el trazado de una política migratoria de enculturación de los nuevos habitantes y de mejoramiento de la distribución territorial financiando y promoviendo el afincamiento y la recuperación de las comunidades menores, y correlativamente desalentando las megápolis, esto vinculado a políticas activas de descentralización, desarrollo y movilización de las regiones, las provincias y los municipios.
Notas [arriba]
[1] PUNTE, Roberto Antonio; Nosotros, el pueblo. Aportes para una comprensión de la Argentina. Ed. Del autor, Buenos Aires 2014, pág 178-190. Este capítulo actualiza el artículo publicado como “El Territorio Marítimo Argentino’’ por el autor en El Dial.com, Suplemento de Derecho Constitucional, 22/09/2006. Existen provincias marítimas en otros regímenes. Tomo, por ejemplo, el caso español, donde están organizadas varias. Tal la Provincia Marítima de Lugo, creada por Decreto Real 432/2002, dentro del marco de la ley 27 de 1992. . El autor propone en el capítulo VI de su obra: “La necesidad de completar desarrollo territorial argentino”, una revisión del concepto espacial, y propugna una política integral para el mar argentino como tarea pendiente, y que corresponde que sea asumida lo antes posible.
[2] Sancionada: Septiembre 24 de 1992. Promulgada parcialmente: Octubre 13 de 1992
[3] Nº de Expediente 0630-D-2008; Trámite Parlamentario 009, fecha 13/03/2008.
[4] Similares proyectos fueron propiciados en el Senado de la Nación por los Senadores Guinle, Pichetto y otros, en las que se ampliaba la jurisdicción sobre el mar territorial a las Provincias con litoral marítimo adyacente y se derogaba expresamente el decreto-ley 18502.
[5] Atribuciones del Poder Ejecutivo. Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: … inc. 11. Concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y las naciones extranjeras, recibe sus ministros y admite sus cónsules.
[6] Punte, Roberto, op. cit. Pág. 186.
[7] Total Austral c/Tierra del Fuego. Fallos 326:3368. Sentencia de la Corte Suprema de la Nación 8 de septiembre de 2003.
[8] Punte, Roberto, op. cit. P. 217 y 218.
[9] Punte, Roberto, op. cit. P. 179.
[10] Punte, Roberto, op. cit. p. 214-215.
[11] Punte, Roberto, op. cit. P. 181.
[12] Punte, Roberto, op. cit. p. 215.
[13] Punte, Roberto, op. cit. P. 184.
[14] Punte, Roberto, op. cit.
[15] Punte, Roberto, op. cit. p. 185.
[16] Punte, Roberto, op. cit. P. 182.
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