El acto administrativo en la Ley de Procedimiento de Misiones: Ley I Nº 89

Por Matías Sebastián Rodríguez 1

Introducción [arriba] 

El presente trabajo tiene por objeto realizar, un análisis del acto administrativo en la Ley de Procedimiento Administrativo de Misiones, abordando con detalle la definición por la cual se optó, sus requisitos, elementos, caracteres, nulidades, suspensiones y su distinción con el contrato administrativo. Realizando a su vez, una breve comparación con la regulación del acto administrativo en la normativa nacional, específicamente las diferencias existentes en los requisitos incluidos.

La basta y prestigiosa doctrina y jurisprudencia nacional nos permite -a quienes ejercemos la profesión- acudir a extensos documentos sobre el acto administrativo, sin embargo, resulta sumamente dificultoso disponer de recursos locales, de material que realice un análisis exhaustivo de la norma misionera, con sus características e implicancias, por lo que consideramos que este texto puede contribuir a tales fines.

Observamos, además, que el derecho administrativo adquirió, especial importancia dentro de la agenda normativa actual y en la sociedad, principalmente a partir de la pandemia causada por el COVID-19, por lo que es de fundamental importancia un estudio del acto en nuestra legislación.

Definición doctrinaria [arriba] 

Sostiene la doctrina mayoritaria que, la noción “acto administrativo” surge luego de la Revolución Francesa, siendo anteriormente conocidos como actos del rey o actos del fisco. De igual manera, se afirma que el primer texto legal en incluir esta expresión, es la ley francesa de 1790, por la cual se prohibía a tribunales judiciales revisar las operaciones realizadas por los órganos administrativos.

Señala Gordillo2 que la noción de acto administrativo cumple meramente una función metodológica y sistematizadora dentro del derecho administrativo, por lo que no resultaría apropiado arribar a una única definición como verdadera y válida, debido a la extensa cantidad de sistemas doctrinarios que existen, aunque al mismo tiempo destaca que ello no implica que sea intrascendente brindar una definición, ya que de la mayor o menor perfección del mismo dependerá la facilidad y utilidad de éste.

Balbín entiende por acto administrativo a la “declaración unilateral de alcance particular dictada por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos e inmediatos respecto de terceros”3 mientras que por su parte Diez entiende que es “una declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos”4. (El resaltado corresponde al autor).

El acto administrativo en la provincia de Misiones se encuentra regulado en la Ley I Nº 89, más precisamente a partir del art. 19, en el cual se realiza una definición, continuando luego con los requisitos esenciales, forma, nulidades, caducidad, retiro, eficacia y suspensión administrativa de la ejecución del acto.

Definición del acto administrativo en la Ley de Procedimiento de Misiones [arriba] 

Como mencionamos anteriormente, la ley comienza a referirse al acto administrativo a partir del art. 19, optando por la siguiente definición “Entiéndase por acto administrativo toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa”.

De lo expuesto podemos puntualizar en algunos términos, en primer lugar, se refiere a una “declaración”, es decir una comunicación. Según la RAE5. en su primera acepción, consiste en manifestar, hacer público, por lo cual podemos afirmar que consiste en una manifestación de voluntad, que este tipo de acto requiere necesariamente una exteriorización de la decisión del estado.

Por otro lado, continúa señalando que la declaración es “unilateral”, debido a que solo concurre la voluntad del estado, aunque el particular intervenga en el procedimiento de formación, es la autoridad administrativa la que dicta el acto diferenciándose así, de los contratos administrativos en donde los particulares participan además en el acto de cumplimiento o ejecución del acto.

A continuación, se refiere que el acto es dictado en ejercicio de la función administrativa; no encontramos uniformidad doctrinaria, respecto a cuándo estamos en presencia de una función administrativa. Algunos autores adhieren al criterio orgánico -en virtud del órgano que los dicta- , siendo objeto de múltiples críticas, mientras que otros refieren al criterio material, es decir al contenido del acto independiente del órgano del cual proviene, entiendo a la función administrativa como “una de las funciones del estado que tiene por objeto la satisfacción, directa e inmediata de las necesidades colectivas por actos concretos dentro del ordenamiento jurídico y de acuerdo con los fines de la ley” .6

Por último, se indica que producen efectos jurídicos individuales y en forma directa. Son individuales -por su destinatario- cuando se encuentra dirigido a un grupo determinado de persona o personas, a diferencia de lo que sucede con los reglamentos que se encuentran dirigidos a un grupo indeterminado; también se distinguen en cuanto al modo de su notificación, mientras que los primeros se notifican particularmente al destinatario, los reglamentos por su parte se publican. En cuanto a la expresión “directa” se debe a que el acto administrativo crea, conserva, declara, extingue, etc. derechos o situaciones jurídicas por sí mismo sin detenerse en otros actos.

Requisitos Esenciales [arriba] 

El art. 21 de la Ley I Nº 89, establece algunos de los denominados requisitos esenciales del acto administrativo.

El primero de los requisitos es la competencia, al decir el inc. a) que “debe emanar de órgano competente según el ordenamiento jurídico”, a la vez que distingue la competencia según el tiempo, territorio, el grado y la materia. Asimismo, debemos resaltar que el art 6 de la Constitución de la provincia establece que “ningún magistrado o funcionario público podrá delegar sus funciones... bajo pena de nulidad, salvo en los casos expresamente previstos por esta Constitución”, a esto debemos agregar que el art. 5 de la Ley I Nº 89 reafirma el carácter improrrogable e irrenunciable de la competencia.

Una cuestión no incluida expresamente en la ley provincial, que si encontramos en la nacional, es la referencia a las excepciones al principio de improrrogabilidad que son la delegación y la avocación; el art. 3 de la Ley N° 19.549 señala que la delegación solo procede cuando estuviera expresamente autorizada, mientras que la avocación procede salvo que una norma expresa disponga lo contrario, es decir que el principio general es que la delegación procede solo por excepción mientras que la avocación es procedente salvo casos excepcionales.

Una diferencia fundamental entre la Ley Nacional y la Provincial, es que la Ley utiliza un criterio subjetivo en su art. 1, al referirse que las normas del procedimiento le serán aplicables a la “administración pública nacional centralizada y descentralizada”, es decir se centra en la actividad administrativa que realiza el Poder Ejecutivo Nacional, partiendo entonces del sujeto y no del contenido del acto en sí; mientras que por su parte la Ley I Nº 89, adopta un criterio objetivo al referirse a la “actividad administrativa”, teniendo como eje el contenido del acto, siendo indiferente si hubiera sido dictado por el poder ejecutivo, legislativo o judicial o si fuere una persona jurídica centralizada o descentralizada e incluso agregando a las personas privadas cuando ejerzan la función administrativa por delegación estatal o autorización -concesionarios de servicios públicos o colegios profesionales-.

El segundo de los requisitos esenciales es la causa, es decir los hechos y antecedentes los cuales deben surgir del expediente o en caso contrario la autoridad administrativa habrá de obrar arbitrariamente, es decir existe una desviación o abuso de poder.

La causa responde al “¿por qué?” se dicta el acto. Menciona Balbín, que la causa son los hechos y derechos en los que el estado apoya sus decisiones, es decir “los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que, con el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto” 7. Por último, debemos agregar que es errónea la postura que considera que la satisfacción del interés público constituye la “causa”, debido a que confunde el fin de toda la actividad administrativa el cual si es la satisfacción del interés general con la cusa propiamente dicha.

El tercer requisito -inc. c- consiste en el objeto sobre el cual versa el acto administrativo y afirma que el mismo deberá ser cierto, claro, preciso y posible física y jurídicamente. El objeto responde al “¿Qué?” del acto, es el contenido del mismo y según Cassagne 8 es lo que el acto certifica, decide u opina a través de la declaración pertinente. La exigencia de que sea claro, preciso y concreto se refiere que, debe ser determinado o susceptible de determinación y hace referencia principalmente a que, el acto administrativo produce efectos jurídicos individuales, es decir van dirigidos a un grupo determinado de personas si fueran generales sus efectos estaríamos ante un reglamento.

La posibilidad fáctica implica que, el objeto exista -por ejemplo, no se puede realizar un acto de nombramiento a una persona que falleció- y que pueda ser realizado (por ejemplo, no se puede aplicar una sanción disciplinaria a quien no es funcionario público); mientras que la posibilidad jurídica implica la licitud del mismo.

El cuarto requisito es la voluntad, el inc. d- del art. 21 establece que debe ser libre y conscientemente emitida. El Código Civil y Comercial en su art. 260, expresa que el acto voluntario es aquel que se realiza con discernimiento, intención y libertad, mientras que el error, dolo y la violencia constituyen vicios de dicha voluntad. De igual manera la ley misionera, dispone que no debe mediar violencia física ni moral, así como también no se debe inducir al error en la voluntad del órgano ni éste puede actuar con dolo.

El inc. e- del art 21 dispone como quinto requisito al debido proceso, al indicar que se deben respetar los procedimientos esenciales y sustanciales previstos expresamente y los que resultan en forma implícita del ordenamiento jurídico. El art 3 por su parte indica que, en el procedimiento administrativo se deben observar las garantías constitucionales del debido proceso indicando entre otros: el derecho a producir, controlar y ofrecer pruebas, a presentar alegatos y descargos, a las vistas del expediente, etc. A pesar de la importancia de tales garantías, se desarrolló en la jurisprudencia la denominada “Teoría de la subsanación”, en la cual se establecía que cuando se hubiere restringido el derecho a defensa en sede administrativa, no se declarara la nulidad del acto, ya que resulta posible la subsanación del mismo en sede judicial, esto se observa en el fallo “Universidad Mitre”9. Un abandono de esta postura se observa en el caso “Ferrer Deheza”10, donde la CSJN señaló que “la garantía de la defensa no es exclusiva de una rama particular del derecho, sino un principio aplicable también a los supuestos en que la administración impone sanciones como las de autos”.

El último de los requisitos que agrega este art. 21 en su inc. f- es la finalidad, la cual resulta de las normas que otorgan facultades al órgano emisor, siendo inadmisible perseguir otros tipos de fines de manera encubierta, es decir que para determinar si se cumple o no con la finalidad es necesario acudir a las normas que le otorgaron competencia al órgano o agente para emitir este acto. Se dice que la finalidad responde al “¿para qué?”.

Señalamos que el fin de todo acto administrativo es la satisfacción del fin público o general, por lo que todo acto además del fin particular propio al cual va destinado, contará con un fin general que es lograr el bienestar colectivo.

Si bien no se encuentra incluido expresamente dentro de los esenciales, el art. 22 regula la “forma” que deben revestir los actos. Consideramos que su no inclusión dentro de la enumeración del art. anterior se debe, a una copia en la metodología establecida por la Ley Nacional, debido a que no podemos omitir que constituye un ítem indispensable de todo acto administrativo.

Observamos conformidad doctrinaria en que, la forma son los pasos posteriores a la emisión del acto y que permiten la exteriorización, para darlo a conocer a los administrados. Estas solemnidades exigidas permiten realizar un control de legalidad del acto y una protección de las garantías de los particulares.

El principio general es que la forma del acto administrativo es el escrito y debe contener como mínimo los siguientes requisitos: lugar y fecha de su emisión, mención del órgano del que emana, expresión clara y precisa de su contenido y la firma del funcionario interviniente. Sin embargo, este principio no es absoluto, por lo que se puede prescindir de la forma escrita en ciertos casos. Enuncia el art. 23 que, no será necesaria la forma escrita cuando mediare urgencia o imposibilidad de hecho, se trate de actos cuyos efectos se hubieran agotado, consistan en ordenes de servicio rutinarias o cuando la voluntad administrativa se pueda exteriorizar por señales o signos -como en el caso del agente de tránsito-.

Dictamen Jurídico [arriba] 

La norma de procedimiento provincial -en la segunda parte del inc. e- del art. 21, indica como procedimiento esencial al dictamen jurídico de los asesores permanentes, cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. La procuración del Tesoro de la Nación entiende que el dictamen jurídico es un:

“análisis exhaustivo y profundo de una situación jurídica dada, efectuado a la luz de las normas vigentes y de los principios que las informan, que permitan recomendar, fundadamente, conductas acordes con la justicia y el interés legítimo de la dependencia en cuestión”.11

Agrega además que “Dictaminar es la circunstancia de analizar en forma exhaustiva y profunda el tema jurídico que se discute” y que “no es un mero informe de antecedentes ni una colección de afirmaciones dogmáticas”.12

El dictamen jurídico es obligatorio debido a que se lo considera como un procedimiento esencial, sin embargo, no es vinculante debido a que, no obliga al órgano administrativo a seguirlo en un sentido determinado. Se considera como fundamento del dictamen, el cumplimiento del principio de juridicidad y la posibilidad de que los letrados puedan realizar, el correspondiente control de legalidad de los actos realizadas por los funcionarios administrativos. Es necesario resaltar, que la ley menciona que dicho dictamen debe provenir de asesores permanentes y no de cualquier letrado, por lo que se habrá de considerar permanente, al agente que cuenta con un acto administrativo de nombramiento, siendo nulo el emitido por un abogado particular contratado al efecto.

Por último, el art. 41 establece las partes que debe reunir el dictamen jurídico y se refiere a los siguientes:

1. Resumen de la cuestión objeto de la consulta.

2. Relación de los antecedentes que sirvan como elementos de juicio para resolver.

3. opinión concreta y fundada en normas jurídicas o técnicas aplicables al caso consultado.

Comparación con la Ley de Procedimiento nacional [arriba] 

Si bien mencionamos anteriormente que, nuestra norma provincial fue elaborada a partir de la estructura de la Ley Nacional, podemos observar ciertas diferencias en cuanto a la regulación de los requisitos esenciales. En primer lugar, vemos que en el derecho local se considera a la voluntad del agente como un requisito esencial del acto -inc. d- sin embargo, no sucede lo mismo con la Ley Nacional, en la cual no se lo establece dentro de la enumeración de los requisitos esenciales, refiriéndose solamente su art, 7 a la competencia, causa, objeto, procedimiento, motivación y finalidad. Sin embargo, debemos resaltar que, el art. 14 -procedimiento nacional- al referirse a los actos administrativos nulos de nulidad absoluta e insanable menciona, en su primer inciso a los actos viciados en su voluntad. Por lo tanto, se puede señalar que la Ley N° 19.549 entiende a la voluntad como un presupuesto del acto, la cual debe existir con anterioridad a la emisión del mismo, debe estar presente en el momento en que el órgano dicta el acto. En la práctica esto no representa mayores diferencias.

Por otra parte, encontramos que, el art. 7 inc. f- de la Ley Nacional establece además que la medida adoptada debe ser proporcional a la finalidad perseguida, es decir que agrega la necesaria proporcionalidad entre el medio y el fin.

Esto no ha sido previsto por la Ley I Nº 89, la cual no refiere a la proporcionalidad como requisito dentro de la finalidad, por lo que podría llegar a plantear dudas acerca de la legalidad de un acto desproporcionado -por ejemplo, la sanción de cesantía a un empleado público por una infracción menor-.

Otra de las diferencias que encontramos es que la Ley N° 19.549 establece también como requisito esencial del acto a la “motivación”, al disponer en su art. 7 inc. e- que debe ser motivado, es decir expresar las razones que inducen a emitir el acto en cuestión. Resalta Balbín que este elemento se caracteriza por ser confuso y ambiguo en su alcance.13

Se entiende sin embargo que, la motivación responde al principio de la publicidad de los actos de gobierno, al imponer que la autoridad deba exponer el acto y sus razones.

La motivación es la exteriorización de la causa, no se trata solamente de explicar los antecedentes y derechos sino una verdadera exposición de las razones y motivos por los que se dictó el acto.

La Ley I Nº 89 no establece dentro de los requisitos esenciales a la motivación, a diferencia de la nacional, sin embargo, esto no implica que no constituya un requisito a tener en cuenta. Este elemento lo encontramos -no en la ley mencionada- sino en la Ley I Nº 95 -Código de Procedimiento Contencioso Administrativo-, en su art. 6 al enunciar la materia contenciosa administrativa y en el inc. a en el cual se menciona a los actos administrativos discrecionales arbitrarios, por lo que podemos afirmar que un acto es arbitrario cuando no cuenta con motivación, es decir irrazonable e incumpliendo el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno; así como también dispone que será arbitrario cuando resulte violatorio de los principios generales del derecho.

El Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Misiones destacó la importancia de la motivación al establecer que:

“... aun cuando la administración justifique sus actos en el ejercicio de potestades discrecionales, la exigencia de fundamentación- en los hechos y el derecho- resulta aún mayor conforme lo ha señalado MARIENHOFF en su obra: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II pág. 328, que en su parte pertinente dice: `...mientras mayor sea la potestad atribuida a una autoridad, mayor debe ser el celo de esta para demostrar que en el ejercicio de su poder legal obró correctamente y que el acto emitido se adecua a los respectivos antecedentes de hecho y de derecho”, y continua indicando que “En un estado de derecho no se concibe que los órganos realicen determinada labor sin tener como fundamento una regla autoritativa, sea de carácter administrativo, legislativo o constitucional. Toda la Administración, sea cual fuere, está vinculada a una norma jurídica.”14 Voto de la Dra. Ramona Beatriz Velázquez al que adhirieron los Dres. Uset, Santiago, Leiva, Rojas y Niveyro, por el cual se declaró la nulidad por arbitrariedad de la resolución cuestionada.

Elementos accidentales [arriba] 

El Código de Procedimiento Administrativo de la provincia de Misiones no estableció los requisitos accidentales del acto administrativo por lo que se debe recurrir a la doctrina.

Señalan los autores que, al igual que en el derecho privado los elementos accidentales son el cargo, la condición y el plazo. La condición, en el derecho público, es la obligación que recae sobre el destinatario del acto y guarda relación con el derecho reconocido.15 Por su parte la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual, nace o se extingue el acto. Un ejemplo típico de condición en el derecho público, es el acto que está sujeto a autorización o aprobación por parte de otro órgano.

Por ultimo encontramos el plazo, que se trata de un hecho futuro y cierto, en el cual se difiere no la existencia del acto, sino sus efectos; es decir que se sujeta a un acontecimiento futuro y cierto el cese o el comienzo de los efectos del acto administrativo.

Caracteres [arriba] 

Los caracteres más importantes del acto administrativo son: la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad.

Todo acto emanado de autoridad competente se presume legítimo, es decir que fue dictado conforme al ordenamiento jurídico vigente. El principal fundamento de este carácter es la necesidad de cumplir con la finalidad de la actividad administrativa, que es la satisfacción del interés público y colectivo de la sociedad, y que responde a la exorbitancia propia del derecho administrativo y las correspondientes prerrogativas otorgadas al estado, encontrándose el mismo en una situación de superioridad respecto de los particulares.

La principal consecuencia de la presunción de legitimidad es que los jueces no pueden declarar de oficio la nulidad del acto, así como también que la invalidez deberá ser alegado y probado por los particulares.

La Ley I Nº 89 –art. 33- expresamente realiza una recepción de dicho carácter al disponer que, todo acto administrativo regular se presume legítimo, mientras no se declare la nulidad por autoridad competente y agrega en el art. siguiente que todo acto que sea regular debe ser cumplido y se puede exigir desde que se hubiera realizado correctamente la notificación del mismo.

El otro de los requisitos es la ejecutoriedad, es decir que el estado puede hacer cumplir el acto aun contra la voluntad del particular y sin intervención judicial.

Señala Diez 16 que existen dos fundamentos uno político y otro jurídico. El primero es el más lógico que es la satisfacción del interés general, y el segundo es la norma específica. Niegan los autores que tenga fundamento constitucional, es decir que no lo encontramos en la Constitución, por lo que se debe acudir a la Ley N° 19.549 a nivel nacional y a la provincial. En la Ley Provincial observamos que, los actos cuentan con eficacia obligatoria propia y acuerda la posibilidad de una acción directa y coactiva para asegurar su cumplimiento. Las dos excepciones que dicho art. señala es cuando así lo disponga el contenido del acto o, cuando se encuentre supeditado a su notificación. Otra excepción la encontramos en la Ley N° 17.091, sobre la restitución de inmuebles fiscales cedidos por contratos de concesión, los cuales requieren la correspondiente intervención judicial.

Suspensión del acto administrativo [arriba] 

Una cuestión relevante es que la interposición de recursos administrativos no suspende la ejecución del acto. Sin embargo, excepcionalmente se puede ordenar la suspensión del acto en los siguientes casos:

a) por razones de interés público

b) para prevenir perjuicios irreparables a la administración pública o a los administrados. Esto presenta una diferencia con lo dispuesto por la Ley N° 19.549, entre las causas que hacen posible la suspensión, mantiene el interés público, pero refiere a prevenir perjuicios graves (a diferencia de la expresión irreparable utilizada por la provincial) al administrado (no menciona a la administración), y agrega un supuesto más, cuando se alegue fundadamente una nulidad absoluta.

Se debe destacar también que en sede judicial es posible la suspensión de la ejecución del acto administrativo. Así lo plasma la Ley I Nº 95, en su art. 27 y sgtes, en donde el interesado podrá antes, simultáneamente o posterior a presentar la acción contenciosa administrativa solicitar la suspensión de la ejecución de las decisiones administrativas. Esta solicitud tendrá un carácter excepcional debido a que es una excepción al carácter de la ejecutoriedad, por lo que tramita por vía incidental y no suspende ni interrumpe el proceso principal. El art. 29 destaca que, la suspensión procede cuando a prima facie el acto sea nulo por incompetencia o violación manifiesta a la ley, o su ejecución pueda causar un daño irreparable y aparezca verosímil el derecho.

Se debe resaltar que al utilizar la preposición “o” indica que basta con acreditar cualquiera de las opciones conjuntamente con la verosimilitud del derecho. Sin embargo, el art. siguiente enuncia que no procede la suspensión cuando:

a) se trate de decisiones administrativas sobre demolición por razones de moralidad, higiene, seguridad o por razones de salud pública o medio ambiente;

b) se trate de medidas disciplinarias;

c) se trate a prima facie de facultades discrecionales; por lo que resulta muy difícil pensar una situación en la que pueda proceder dicha suspensión.

Contratos administrativos [arriba] 

El art. 42, de la Ley I Nº 89 expresamente fija que, todas las normas del procedimiento administrativo le serán aplicables a los actos administrativos que se dictan en las etapas de formación y ejecución de los contratos administrativos. Existen distintas etapas en el desarrollo de los contratos administrativos, y en cada una de ellas, se dictan numerosos actos administrativos -como por ejemplo la adjudicación- y según lo establecido en este art., a estos actos se le deberá aplicar la ley y por lo tanto deben cumplir con los requisitos esenciales anteriormente enumerados.

Nulidades [arriba] 

La CSJN17 estableció una serie de principios en referencia a las nulidades de los actos administrativos:

a) Que todo acto administrativo goza de presunción de legitimidad;

b) que, por dicha presunción, los jueces no pueden declarar de oficio la nulidad de los actos de gobierno;

c) las nulidades deberán ser alegadas y probadas por los particulares afectados;

d) que, en materia de invalidez, ninguna nulidad de un acto administrativo habrá de ser manifiesta.

La Ley I Nº 89 dedica un capítulo a las nulidades, capítulo IV, al señalar que serán nulos de nulidad absoluta e insanable los actos administrativos a los cuales les falta o son inexistentes algunos de sus requisitos esenciales. En el caso en el que el vicio, la irregularidad u omisión no llegue a impedir la existencia del elemento, se permitirá su subsanación en sede administrativa y ante la falta del mismo se podrá pedir la nulidad en sede judicial.

Cuando el vicio solamente afecte cláusulas accesorias no se producirá la nulidad de todo el acto, si el mismo fuera separable del resto del acto y que no afecte a la esencia del mismo.

Por otra parte, el art. 27, realiza una recepción de la teoría de la revocación fijada por la Corte Suprema en el caso Carmen de Cantón.18 En dicho art. se dispone que, el acto administrativo afectado de nulidad absoluta es considerado irregular y se lo deberá revocar aun en sede administrativa, constituyendo entonces un deber y no una facultad de la autoridad administrativa.

No obstante, señala “si el acto estuviese firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad”.

Por un lado, debemos resaltar que se refiere sólo a los derechos subjetivos y no a los intereses legítimos, para Alessi, hay derecho subjetivo cuando el ordenamiento configura:

“una garantía legal de una utilidad sustancial para el sujeto titular. Por el contrario el interés legítimo sería un interés protegido únicamente de modo menos perfecto, o bien de forma ocasional o refleja, cuando garantiza una utilidad instrumental para el individuo, representado por un determinado comportamiento de la Administración, ajustado al interés público -y como tal establecido por la norma- y susceptible de satisfacer sólo de modo eventual y mediato un interés individual de naturaleza sustancial, pero inadecuado para garantizar al individuo una utilidad sustancial directa e inmediata”.19

Por otro lado queda establecido que, cuando se trate de un acto administrativo firme, consentido y que genere derechos subjetivos que se estén cumpliendo, la autoridad administrativa no podrá revocar el acto, sino que, deberá interponer la acción de lesividad que establece la Ley I Nº 95 -en su art. 22 inc. e- el cual dispone que, los actos irrevocables en sede administrativa, cuando sean lesivos al interés público por razones de ilegitimidad podrán ser objeto de la acción contenciosa administrativa.

El acto administrativo anulable es susceptible de ser saneado de dos formas: por ratificación, cuando el acto fuera dictado con incompetencia en razón del grado, por parte del órgano jerárquico superior y por confirmación por el mismo órgano que dictó el acto, realizando una subsanación del acto afectado. Del acto nulo, si resultan elementos que permiten formar otro acto válido, es viable la conversión solamente cuando exista consentimiento de los particulares.

El capítulo V, con un único art. se refiere a la caducidad del acto administrativo, por el cual la autoridad administrativa previa constitución en mora cuenta con la facultad de declarar unilateralmente la caducidad cuando el interesado no cumpla con las condiciones fijadas en el mismo.

Conclusiones [arriba] 

El derecho administrativo como derecho local, forma parte de las facultades reservadas por las provincias y no delegadas a la Nación, por lo que cada provincia dicta su propia normativa al respecto. En este sentido la provincia de Misiones sancionó la Ley I N° 89, donde establece el Código de Procedimiento Administrativo, el cual en líneas generales no presenta demasiadas diferencias con la Ley Nacional N° 19.549, aunque si existen ciertos contrapuntos los cuales hemos tratado de desarrollar y que, resultan relevantes para una adecuada tramitación del procedimiento y que pueden influir en el resultado final del mismo, teniendo en cuenta que la actividad administrativa es rigurosamente formal para la administración, mientras que rige el principio del informalismo para los administrados.

La metodología adoptada por el derecho administrativo misionero es la de separar en dos leyes, por un lado, el Código de Procedimiento Administrativo y por otro, el Código Contencioso Administrativo y sus normas específicas. Esto implica una diferencia sustancial con la metodología a nivel nacional, en el cual no se elaboró un Código Contencioso, estableciéndose solamente dentro de la propia Ley N° 19.549 las condiciones de habilitación de la instancia en los art. 23 y sgtes.

De lo expuesto resulta que la legislación provincial implicó, una mejora respecto del sistema utilizado por la Ley de Procedimiento nacional, sancionado veinte años antes -la Ley N° 19.549 fue sancionada en 1972 y la provincial en 1992- con la redacción de dos Códigos en forma separada permitiendo una mayor especificación y evitando cualquier confusión que pueda resultar de recurrir a otros Códigos en forma supletoria.

Sin embargo, resulta evidente en numerosos pasajes del texto, que nuestra ley es una reproducción -casi exacta- de la nacional, siendo esto objeto de críticas debido a que, hubiera sido posible recoger las recomendaciones doctrinarias y jurisprudenciales a los fines de mejorarla.

Notas [arriba] 

1 Abogado, universidad Gastón Dachary. Asesor legal Fundación Parque de la Salud provincia de Misiones.
2 Gordillo Agustín. Tratado de derecho administrativo t. II (Buenos Aires: Fundación de derecho administrativo,1998) I-2.
3 Balbín Carlos. Curso de derecho administrativo t. II (Buenos Aires: La Ley, 2008) 462.
4 Diez Manuel. Manual de derecho administrativo t. I (Buenos Aires: Plus Ultra, 1981) 172.
5 “Real Academia Española”, “declarar”. Martes, 20 de octubre de 2020, acceso el 20 de octubre de 2020. https://dle.rae.es/declarar
6 Villegas Basavilbaso Benjamín. Derecho Administrativo, t. I (Buenos Aires: La Ley, 1949) 43.
7 Balbín Carlos. Manual de derecho administrativo 3era edición (Buenos Aires: La Ley, 2015) 473.
8 Cassagne Juan. Derecho administrativo 7ma edición (Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2002) 105.
9 CSJN, “Universidad Bartolomé Mitre”, sentencia del 05 de marzo de 1969, Fallos: 273:144.
10 CSJN, “Ferrer Deheza”, sentencia del 02 de septiembre de 1976, Fallos: 295:726.
11 PTN, Dictamen 206:172.
12 PTN, Dictamen 207:431; Dictamen 203:159.
13 Balbín Carlos. Manual de derecho administrativo 3era edición (Buenos Aires: La Ley, 2015) 476.
14 STJM, “Provincia de Misiones s/ recurso extraordinario de inaplicabilidad de la ley, nulidad e inconstitucionalidad en autos: `expte. Nº 12.846/2.008- Villareal, Valeria Soledad por sí y P.S.H.M. C.G.C. c/ Estado de la provincia de Misiones s/ Indemnización por accidente de trabajo”, resolución 119-STJ-2015, disponible en http://www.jusmisiones.gov.ar.
15 Balbín Carlos. Manual de derecho administrativo 3era edición (Buenos Aires: La Ley, 2015) 489.
16 Diez Manuel. Manual de derecho administrativo t. I (Buenos Aires: Plus Ultra, 1981) 208.
17 CSJN, “Ganadera Los lagos SA c/ Gobierno Nacional”, sentencia del 30 de junio de 1941, Fallos: 190:142.
18 CSJN, “Carmen de Cantón, Elena c/ Nación Argentina s/ pensión”, sentencia del 14 de agosto de 1936, Fallos: 175:367.
19 Barra Rodolfo. Principios de derecho administrativo (Buenos Aires: Ábaco, 1980) 264/65