El PAMI y la exigencia del Agotamiento de la Vía Administrativa

Patricio Jorge Torti Cerquetti*

El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados -PAMI- [arriba] 

Conforme el art. 1 de la Ley N° 19.032[1] “Créase el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, que funcionará como persona jurídica de derecho público no estatal, con individualidad financiera y administrativa, de acuerdo con las normas de la presente ley...”.

Ese mismo cuerpo normativo expresa que “El Instituto tendrá como objeto otorgar -por sí o por terceros- a los jubilados y pensionados del régimen nacional de previsión y del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y a su grupo familiar primario, las prestaciones sanitarias y sociales, integrales, integradas y equitativas, tendientes a la promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, organizadas en un modelo prestacional que se base en criterios de solidaridad, eficacia y eficiencia, que respondan al mayor nivel de calidad disponible para todos los beneficiarios del Instituto, atendiendo a las particularidades e idiosincrasia propias de las diversas jurisdicciones provinciales y de las regiones del país”, “Las prestaciones así establecidas se considerarán servicios de interés público, siendo intangibles los recursos destinados a su financiamiento”[2].

El INSSJP[3] es comúnmente conocido en el país por la sigla PAMI, en referencia al Programa de Atención Médica Integral que en sus primeros años funcionó para los afiliados domiciliados en la Capital Federal -actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires- y con el tiempo se convirtió en el ícono que identificó a la obra social de los jubilados y pensionados, siendo conocida a partir de 2009 como “Por una Argentina con Mayores Integrados”[4].

La ley de creación le otorga carácter de persona jurídica de derecho público no estatal, autónoma y autárquica, con individualidad financiera y administrativa[5].

En ese sentido se ha dicho que “El art. 1 de la Ley N° 19.032, creadora del Instituto, reformada por la Ley N° 19.465, establece que éste “funcionará como entidad derecho público, con personalidad jurídica e individualidad financiera y administrativa”, y en la nota de elevación del proyecto, el Poder Ejecutivo puntualizó que en razón de que la naturaleza jurídica del citado instituto había sido objeto de controversias, la modificación tenía por objeto “afirmar el carácter público y no estatal del organismo”. A su vez, en la nota que acompañó el proyecto de la Ley N° 22.954, se insistió en destacar la “naturaleza pública no estatal” del ente (conf. Fallos: 312:234, y recientemente en «Díaz Chaves, José c/ I.N.S.S.P.J.P.», del 20/8/98)”[6].

Con idéntico criterio nuestro Tribunal Supremo expresó en relación a la naturaleza jurídica del PAMI “Que en lo relativo al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, esta Corte ha establecido, luego de analizar la ley de creación del instituto, su carácter de entidad de derecho público no estatal, señalando sobre el particular que «...resulta que el legislador ha separado nítidamente su personalidad jurídica de la del Estado -que no ha provisto su patrimonio otorgándole el carácter de mero fiscalizador de recursos que provienen del sector privado y son destinados al sector privado...» Fallos: 312:234, especialmente considerandos 6° y 7°)”[7].

Se trata de una entidad especializada en la atención de los mayores sustentada en la decisión de la sociedad -plasmada en la ley- de establecer mediante el aporte de los activos -fundamentalmente-, un sistema de protección a las personas mayores a través de los servicios de una obra social técnica que les brinda servicios sociales y sanitarios.

Conforme el art. 2 de la Ley N° 19.032[8], la finalidad central del Instituto es otorgar a los jubilados y pensionados y a su grupo familiar primario, las prestaciones sanitarias y sociales, integrales, integradas y equitativas tendientes a la promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación de la salud.

Para ello, la ley exige la organización de un modelo prestacional que se base en criterios de solidaridad, eficacia y eficiencia, para otorgar servicios del mayor nivel de calidad posible para todos los afiliados, teniendo en cuenta las particulares características de cada región del país.

Estos condicionamientos legales favorecen a la sustentabilidad de los servicios y a la continuidad de la institución y son la contracara del carácter de persona jurídica de derecho público.

Surge claramente que el objeto legal del Instituto responde a un concepto integrador que pone el eje en la persona humana y en la salud, dejando de lado el paradigma de la mera atención en los casos de accidentes, afecciones o patologías y con ello el estigma de la vejez como tal, lo que es adecuado a la perspectiva de derecho de las personas mayores en materia de servicios sociales y sanitarios.

Siguiendo este lineamiento, su visión es la de una institución rectora y precursora en brindar servicios sanitarios y sociales, eficaces y eficientes, para la integración de los mayores.

Para completar esta idea resulta enriquecedor traer a colación el Mensaje al Poder Ejecutivo en relación a la Ley N° 19.032 y el Decreto 1157/71[9].

El mismo expresa “Tenemos el honor de elevar a la consideración del Primer Magistrado un proyecto de ley por la cual se crea un Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, cuyo principal objeto será la prestación a los beneficiarios del régimen nacional de previsión y su grupo familiar primera, de servicios médicos asistenciales destinados al fomento, protección y recuperación de la salud”.

Continua diciendo el mensaje que “En la actualidad algunos sectores de jubilados y pensionados gozan de servicios sociales a través de distintas obras sociales que contemplan su afiliación a los respectivos regímenes. Pero la gran mayoría de beneficiarios del régimen nacional de previsión, entre ellos la totalidad del sector autónomo, no tienen derecho a  servicios médicos asistenciales y otros complementarios de promoción y bienestar social”.

Agrega luego que “La situación señalada es tanto más aguda, si se advierte que el sector pasivo tiene, por su edad, mayor necesidad de prestaciones médicas y por percibir haberes más reducidos que el personal en actividad, una dificultad, también mayor, en acceder por sus propios medios a esos servicios”.

Además “El proyecto, si bien limita por ahora el ámbito de aplicación del régimen a los jubilaos y pensionados del sistema nacional de previsión, prevé que mediante convenios con los gobiernos  provinciales y con municipalidades, se incorporen a dicho régimen los jubilados y pensionados de las Cajas o Institutos locales. También se contempla la posibilidad de hacer extensivo el régimen proyectado a las personas de sesenta o más años de edad o imposibilitadas para trabajar o que gocen de pensiones graciables, a la vejez o de leyes especiales”.

Posteriormente manifiesta que “La realización de estos anhelos permitirá, en un futuro que cabe vaticinar como no muy lejano, una verdadera integración de toda la clase pasiva argentina, en lo que a servicios sociales atañe, con una mejor calidad y un menor costo de las prestaciones”.

Finalmente, cierra el mensaje diciendo que “Resulta casi innecesario destacar la trascendencia social de la ley que se propicia, cuya sanción ha de significar, por primera vez en el país, dotar a los jubilados y pensionados de un régimen que les permita organizar las prestaciones médico asistenciales y demás servicios sociales que todos ellos requieren y a la que todos son igualmente acreedores”.

La Habilitación de Instancia Judicial [arriba] 

Con respecto a la habilitación de instancia, debe mencionase que el procedimiento administrativo es el instrumento jurídico por el que se viabiliza el actuar de la relación administrado-administración.

En el Estado de derecho, es indispensable que el ordenamiento jurídico procesal facilite los medios para el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales. Entre ellos, el procedimiento administrativo es la herramienta más idónea de reaseguro contra los posibles errores en el obrar de la administración.

La tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Estado y de los administrados, se arbitra formalmente por medio de técnicas procesales  administrativas y judiciales. En ese orden, el procedimiento administrativo regla los ejercicios de las prerrogativas públicas, derechos subjetivos y libertades públicas.

El control de la administración tiene por finalidad la protección y defensa de la legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados.

Dentro de las prerrogativas que ostenta la Administración dentro del régimen jurídico administrativo, se encuentra la exigencia del agotamiento de la vía administrativa a través de los recursos (vía impugnatoria) o bien a través del reclamo administrativo previo (vía reclamatoria), y para ello hay que hacerlo dentro de los plazos de caducidad, bajo pena de operarse la pérdida del derecho dejado de usar merced a la firmeza que adquieren los actos administrativos no impugnados en término, habiéndose esgrimido que median para ello razones de “seguridad jurídica”[10].

A través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad administrativa, si ha sido violada, u obtener su restablecimiento conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas particulares. Se intenta armonizar la defensa de los derechos subjetivos con el interés público que gestiona la Administración Pública.

La impugnación administrativa es requisito previo a la judicial, pues deben haberse agotado todas las instancias administrativas para acceder a la acción procesal.

Como medio impugnativo contra actos, hechos y omisiones, el ordenamiento  jurídico prevé el reclamo administrativo en tutela de derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados. El reclamo es requerido como condición a los efectos de agotar la instancia administrativa y habilitar el proceso contencioso administrativo.

En ese último caso, es un presupuesto de la admisibilidad de la demanda.

El art. 31 “infine” de la Ley N° 19.549[11] establece: “Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio, en forma previa, el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sostenido: "con la sanción de la ley de emergencia económica N° 25.344, los arts. 30 a 32 de la ley de procedimiento administrativo fueron sustituidos, y en su nueva redacción se deduce que el reclamo administrativo previo se ha consagrado como requisito sine qua non para la posterior procedencia de la vía judicial, importando ello una reforma sustancial”[12].

A mayor abundamiento, debe mencionarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tiene dicho que la finalidad del reclamo administrativo previo consiste en producir una etapa conciliadora anterior al pleito, que dé a la administración la posibilidad de revisar el  caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo actuado por los órganos  anteriores; en definitiva, sustraer a los entes estatales de la instancia judicial en una medida compatible con la integridad de los derechos[13].

Sin perjuicio de ello, cabe destacar que, la finalidad del reclamo administrativo previo no es otra que producir una etapa anterior al pleito, dar a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad y conveniencia de lo actuado por los órganos inferiores[14].

Ahora bien, esta exigencia no debe ir más allá del principio de colaboración que le da sustento, ni puede constituirse en una limitación de las garantías constitucionales de los administrados, ni tanto menos, de las facultades indelegables de los órganos judiciales, de modo que el cumplimiento de este requisito formal jamás puede implicar la sustracción de “casos” potencialmente judiciales del conocimiento de los jueces de la Constitución[15].

El agotamiento de la vía administrativa respecto del INSSJP [arriba] 

Ahora bien, previo a todo, y a los fines de poder determinar con precisión la exigencia del agotamiento de la vía administrativa, corresponde determinar claramente, cual es la naturaleza jurídica de la demandada para, a partir de ello, concluir acerca de la necesidad de tal exigencia.

En dicho orden, resulta la obligada remisión a la Ley N° 19.032 que creó el INNSJP, plexo legal que en su primer artículo consagra: “Crease el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, que funcionará como persona jurídica de derecho público no estatal, con individualidad financiera y administrativa, de acuerdo con las normas de la presente ley”[16].

Al decir de Agustin Gordillo[17], en ocasión de referirse a la definición de Entes públicos no estatales, sostiene que “Si bien es frecuente en el lenguaje común (incluso en muchos autores contem­poráneos) hablar indistintamente de «entes públicos» y «entes estatales» como sinónimos, tales conceptos no son intercambiables entre sí”.

Expresa Sayagués Laso: “…como ya hemos dicho, existen entidades no estatales reguladas indudablemente por el derecho público”[18], “personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la administración pública, sea porque el legislador las creó con este carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. No obstante dichas instituciones en todo o en parte se regulan por normas de derecho público. El ejemplo más típico de esa clase de instituciones lo constituyen los Colegios de Abogados y otras ór­denes profesionales, cuando han sido creados y organizados por ley”[19].

Asimismo, al abordar el Dr. Gordillo la tipificación de las denominadas Entidades públicas no estatales, expresa que en las mismas participan en mayor o menor medida los particulares pero que por estar sometidas a un régimen especial, de derecho público, son calificadas como “públicas”. En todas ellas existe el problema común de que si bien tienen un cierto régimen de derecho público, él no viene dado por normas generales sino por las propias de cada ente, lo cual crea frecuente incertidumbre sobre la concreta regla de derecho a aplicar en una situación determinada[20].

A mayor abundamiento, ha sostenido el autor, en materia de Asociaciones dirigidas: “A veces el orden jurídico crea o autoriza una entidad destinada p. ej. a prestar determinados servicios sociales o asistenciales dentro de un gremio o corporación profesional. En el pasado no ha sido infrecuente, en el primer caso, que existiera participación estatal en el control y dirección del ente, como asimismo determi­nadas ventajas o privilegios. Son, en la Argentina, las llamadas «obras sociales». Esta clase de entidades, que no son estatales -pues el capital es en parte de los afiliados o asociados-, pero sí públicas (pues tienen un régimen de derecho público), no pueden ser asimiladas a las sociedades de economía mixta. En efec­to, aunque existe a veces una coparticipación del Estado con particulares, dicha participación estatal no lo es a los fines de actuar conjuntamente en la prestación de determinada actividad o servicio, sino más bien de control”.

En otro aspecto, este tipo de entes, a pesar de estar destinados a “afiliados” -lo que sería muy similar a “asociado” o “miembro”- no están siempre cons­tituidos con criterio asociacional, en cuanto los “afiliados” pueden ser de hecho meramente receptores o beneficiarios de la actividad del ente, sin poder participar plenamente en su dirección y administración. Pero tienen sin embargo derecho a accionar judicialmente en defensa de sus derechos de incidencia colectiva[21].

Ello ocurre cuando las autoridades de la obra social no son nombradas por los “afiliados,” sino por el Poder Ejecutivo, lo que quita al ente su carácter corporativo. Por ello se las llama también “asociaciones dirigidas,” lo que las diferencia de las “corporaciones públicas” que también son creadas compulsivamente por la ley, agremiando imperativamente un determinado sector profesional, pero en las que la dirección del ente está a cargo exclusivamente de los asociados. En la “aso­ciación dirigida,” por el contrario, los miembros son mero objeto de las funciones que realiza el ente y no sujetos que las realicen por su cuenta. Hay entidades que pasan según las épocas de ser asociaciones dirigidas a ser personas privadas sin injerencia estatal, por lo tanto corporaciones públicas no estatales, o incluso simples personas privadas de interés público, sin fines de lucro[22].

Finalmente, en lo que refiere a Autonomía y autarquía, sostiene A. Gordillo que se distinguen dos conceptos escalonados: “Autarquía” y “auto­nomía”:

a) “Autarquía” significa que un ente determinado tiene capacidad para admi­nistrarse a sí mismo;

b) la “autonomía” agregaría a la característica anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior.

En realidad no existe sino una diferencia de grados, pero en nuestro país siempre se le ha querido agregar una dosis cualitativa.

Es así como la antigua proposición de la autonomía académica de las universidades y una cierta auto­nomía municipal tiene recepción constitucional en 1994.

Salvo estas diferen­cias cualitativas que hacen a la extensión del control estatal, no hay diferencias intrínsecas.

La autarquía no puede concebirse como mera capacidad de administrarse, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento (Dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes y reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a través de sus órganos).

Por su lado, Ley N° 19.549 en su  Título I - Procedimiento administrativo: ámbito de aplicación - Artículo 1°, establece “Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos…”.

Colofón [arriba] 

Surge con claridad a la luz de lo precedentemente consignado, que al ser el INSSJP-PAMI un ente “no público” no se vería alcanzado por las prescripciones del mencionado plexo normativo, es decir la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo y, por lo tanto, no resulta exigible el agotamiento de la vía administrativa.

Notas [arriba] 

* Especialista en Derecho Judicial. Diplomado en Seguridad Social. Docente Adjunto de las materias Derecho de la Seguridad Social (UNLZ) y Derecho Constitucional I y II (UCES). Secretario de la Fiscalía Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N°1.

[1] B.O. 28/05/1971.
[2] Art. 2 Ley N° 19.032
[3] Instituto Nacional de servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
[4] Resolución N° 654/DE/2009.
[5] Conf. Art. 1º Ley N° 19.032.
[6] Conf. “Mitelman Jorge Eduardo c/ E.N. -Mº de Salud y Acción Social y otro s/Amparo por mora”, CNCAF, SALA I, sentencia del 23/09/99.
[7] Conf. “Ceballos Lidia Ruth c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/Daño Material y Ley N° 23.982”, CSJN, C. 341. XXXII. RHE, 17/03/1998.
[8] Modificado por el art. 2 de la Ley N° 25.615, B.O. 23/07/02.
[9] B.O. el 28/05/71.
[10] Conf. Rey Vazquez, Luis E., “Principios del Procedimiento Administrativo: Actualidad y Perspectivas”, Erreius, Junio 2018.
[11] Modif. por Ley N° 25.344 art. 12.
[12] Conf. CFSS Sala I sent. del 19-7-01 “Zeniquel María Lidia y Otros”; íd Sala II sent. 100980 del 18/7/03 “Ruíz María Adela C/ANSeS”; íd Sala II sent. 95613 del 30/12/02 “Raffo Miguel Ángel c/ANSeS”; entre otros.
[13] CSJN Fallos: 324:3335 y sus citas.
[14] CSJN Fallos 311:689; 314:725; 324:3335
[15] Art. 116 CN.
[16] Artículo sustituido por art.1 de la Ley N° 25.615 B.O. 23/7/02.
[17] Gordillo Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 1, Capitulo XIV, Clasificación de los entes públicos, pág. 5 y ss.
[18] Conforme Sayagués Laso, Enrique, “Tratado de derecho administrativo”, pág. 175.
[19] Conf. Sayagués Laso, Enrique, ob. cit. pág. 174.
[20] Conf. Gordillo Agustín, ob. cit., pág. 18 y ss.
[21] CNFed. CA, Sala II (la publicación indica Sala I), Torello, LL, 2000-B, 275, con nota de Beltrán Gambier, “Civismo y amparo. Derecho de los ciudadanos a la vigencia del principio de legalidad”.
[22] Conf. Gordillo Agustín, ob. cit., pág. 18 y ss.