El Teletrabajo en el empleo público

Dra. Mirian M. Ivanega

I. El teletrabajo y alguno de sus interrogantes [arriba] 

Las consecuencias actuales que produjo el brote del nuevo coronavirus COVID-19 son evidentes; sus efectos futuros, aun inciertos.

La pandemia originó la declaración de estados de alarma, de emergencia, de excepción y obligó a los gobiernos a la adopción de medidas de aislamiento social que derivaron en transformaciones sustanciales en la vida de los ciudadanos.

Así, en forma intempestiva, entre el temor y de prevención, la incertidumbre y el desequilibrio económico, una nueva modalidad laboral se instalaba en muchos sectores y se afianzaba en otros: el teletrabajo se convertía en uno de los protagonistas de esta época.

La escasa experiencia en nuestro país no era coincidente con la que mostraban países de otras latitudes, que venían desarrollando sistemas de trabajo a distancia desde hacía algunas décadas. Basta remitirse a algunos antecedentes, como lo son el Acuerdo Marco Europeo de Teletrabajo (Bruselas, 2002) o al interés creciente demostrado por que la propia Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Por ejemplo, uno de los aspectos a considerar del Acuerdo Marco europeo es la descripción que realiza del teletrabajo como una forma de organización y/o de realización del trabajo, que utiliza “las tecnologías de la información en el marco de un contrato o de una relación de trabajo, en la cual un trabajo que podría ser realizado igualmente en los locales de la empresa se efectúa fuera de estos locales de forma regular”. En un sentido similar, aunque atendiendo en forma más específica a los mecanismos utilizados, la OIT lo consideró como “el trabajo a distancia (incluido el trabajo a domicilio) efectuado con auxilio de medios de telecomunicación y/o de una computadora” (Tesauro OIT, 6.ª edición, Ginebra, 2008)

Pero más allá de las definiciones, lo que interesa recalcar es el impulso significativo que constituyó el Foro de Diálogo Mundial organizado por esa Organización en Ginebra en octubre del 2016, ámbito en el cual se intercambiaron políticas y prácticas vinculadas a los desafíos de trabajo decente y a la maximización de los beneficios del teletrabajo en los sectores de la TIC y los servicios financieros[1].

Es interesante recoger las conclusiones a las que allí se arribaron, en cuanto a los beneficios sociales y laborales para trabajadores, empleadores y los gobiernos.

Respecto de los empleados se ponderaron los desplazamientos más breves, los menores gastos personales relacionados con el trabajo y el mejor equilibrio entre la vida personal y laboral, al poder conciliarse responsabilidades profesionales y de cuidado.

En cuanto a los empleadores se evaluaron los beneficios del aumento de la productividad, menores gastos generales y del acceso a una fuerza de trabajo más amplia, diversa, motivada y capacitada.

Para los gobiernos, el teletrabajo fue valorado como una estrategia para hacer frente a los problemas medioambientales y de congestión urbana, además de constituir una posibilidad de promover oportunidades de trabajo incluyentes para todos.

Sin embargo, también se reflexionó acerca de que estas ventajas no hacían desaparecer ciertos inconvenientes como los vinculados a la ciberseguridad, la privacidad y la exposición a información confidencial; a lo que se agregaron otros como la presencia de problemas psicosociales del trabajador relacionados con el aislamiento y la dificultad de establecer límites entre la vida laboral y familiar. Efectos negativos que, a su vez, se percibieron en las dificultades para acceder a la capacitación y al desarrollo de la carrera profesional.

Creemos que en general, estas conclusiones podrían ser extendidas al caso del empleo público sin perjuicio de las particularidades que mencionaremos luego.

Trasladándonos a nuestro país, los antecedentes que previeron y sistematizaron el teletrabajo fueron principalmente dos: en el año 2011, el Manual de Buenas Prácticas en Teletrabajo del 2011[2] y más recientemente en el 2019, el Primer Libro Blanco Nacional de Buenas Prácticas en Teletrabajo, Trabajo remoto y Trabajo conectado[3].

Sin duda el COVID-19 aceleró el proceso de transformación laboral, situación que generó un nuevo debate entre la necesidad de dictar una regulación que lo contemple o, por el contrario, dejar al libro acuerdo convencional de las partes (trabajador-asociación gremial y empleador) el contenido de los derechos y de los deberes que son propios de ese sistema; tema que no hemos de analizar en esta oportunidad.

Ahora bien, es importante reconocer que las discusiones que apareja el teletrabajo giran solo alrededor del empleo privado, cuando el empleo público se encuentra tan afectado como aquel por la nueva realidad.

De ahí entonces que -aun cuando existan derechos y deberes comunes a ambos tipos de empleo- se generen algunos interrogantes derivados de las características propias del empleo público, en especial los vinculados a los objetivos que persigue y a la relación directa entre la función que ejerce todo agente público con la satisfacción de las necesidades del ciudadano.

En otras palabras, ¿Se debe o se puede ser teletrabajador público? ¿Es obligatorio para el empleado público aceptar el teletrabajo? ¿Qué sucede si la función que tiene asignada debe cumplirse “necesariamente” por esa modalidad? ¿Cuáles serían las consecuencias si se rehúsa a aceptarla?

Dudas, cuyas respuestas por ahora no podrán ser categóricas ni definitivas.

II. Particularidades del teletrabajo en el empleo público [arriba] 

Hay un requisito elemental, un presupuesto básico en el tema que nos convoca: la necesidad de articular los objetivos públicos institucionales y los derechos tanto de los ciudadanos como destinatarios de la función pública como de los empleados público.

Finalidad, función, derechos y exigencia de la ciudadanía son núcleos que no pueden dejar de evaluarse a la hora de determinar el contenido de una reglamentación en esta materia.

Suponiendo -aunque resulte evidente- que la organización cuenta con recursos tecnológicos eficientes y adecuados para cumplir con sus fines, la implementación del teletrabajo, más allá de la pandemia, debe reconocer ciertas condiciones, la mayoría de las cuales son comunes al empleo privado, aunque con los matices que el empleo público exige.

1- Identificar las funciones que pueden ser cumplidas de esa forma y determinar la necesidad de realizar reformas normativas y procedimentales para su implementación.

Resulta aplicable aquí el criterio de que el teletrabajo “no es adecuado en toda circunstancia o para todo tipo de puestos”[4].

Es decir, no todas las funciones de una organización pública son apropiadas para que automáticamente se cumplan mediante el teletrabajo, ni aun en la coyuntura de la pandemia.

Para que ello resulte posible y con efectos positivos en términos de eficacia, deben clasificarse las funciones según los objetivos y su destinatario inmediato.

De esta forma, la valoración del trabajo no presencial dependerá de si éste se dirige a cumplir con actividades o tareas internas de la organización o si tiene vinculación directa con el ciudadano y sus principales necesidades.

En este caso, la conversión en teletrabajo podrá realizarse si se evalúa la accesibilidad del ciudadano a esa modalidad y si está en condiciones de recibir la atención adecuada ya que de no ser así -total o parcialmente- la organización pública deberá aplicar mecanismos o procedimientos complementarios.

Por esta razón, resultará fundamental un análisis medular de la especialidad de los órganos y entes, de sus funciones y de su estructura, pues el teletrabajo debe facilitar el acceso del ciudadano y no convertirse en un nuevo obstáculo en su relación con la organización estatal.

A su vez, habrá que considerar si determinada función se “convertirá” definitivamente en teletrabajo, si ella se ejercerá así temporalmente o si revestirá un carácter mixto ya que podría ser desempeñada bajo las dos modalidades.

Estas definiciones serán sustanciales como parámetro para fijar los derechos y deberes del agente y del empleador públicos.

2- Determinar los mecanismos para seleccionar al agente público que trabajará a través de esa modalidad, así como los sistemas de su capacitación y su aceptación.

¿Quién determina el agente que trabajará a distancia? ¿Bajo qué criterios se lo selecciona?

Si partimos del punto anterior, será la función el dato inicial determinante; es decir el agente que cumplía una función en forma presencial pasará a ejercerla a distancia si se ha analizado su factibilidad y conveniencia para el ciudadano y la organización. La selección por lo tanto del empleado, en principio, dependerá de esta valoración.

Su oposición a cumplir con el teletrabajo podría dar lugar a la elección de otro agente público; porque más allá de si ese comportamiento reticente constituye o no una falta disciplinaria existe una función que no puede dejar de cumplirse.

Por supuesto que la idoneidad y la capacitación serán fundamentales, condiciones que deberán valorar las autoridades competentes a fin de optimizar la prestación de la función.

Recordemos en este punto, que capacitar al empleado público no solo es su derecho y un deber de la organización, es una exigencia constitucional cuya finalidad no es otra que servir eficaz y eficientemente al ciudadano.

Por último, estimamos que dados los cambios sustanciales que se producen en la relación laboral, resulta necesario que el agente público acepte expresamente las nuevas condiciones para convertirse en teletrabajador, criterio que se aplica en otros países como Colombia.

3- Definir los días y los horarios en que el teletrabajador realizará sus actividades.

Este aspecto que comparte con el empleo privado, resultará fundamental para delimitar sus responsabilidades, las facultades de los superiores e incluso a la regulación vinculada a los accidentes de trabajo. No podrá desconocerse el máximo de la jornada legal, motivo por el cual de ser necesaria su extensión se deberán prever reemplazos o suplencias, si la función no pudiera dejar de ser ejercida.

Nos encontramos en el ámbito de la “desconexión digital, o laboral o simplemente derecho a la desconexión” que incorporado al empleo privado no podría ser excluido del catálogo de los derechos del empleado público.

Es una figura de la que se preocupó especialmente la OIT y cuyo nacimiento se encuentran en las políticas que implementó el Gobierno Francés y que llevó a arduos debates legislativos y sociales.

La Ley francesa 2016-1088, de 8 de agosto de 2016, conocida como Loi Travail fue precedida del informe METTLING en el que el Director General adjunto de ORANGE -y redactor del informe- señaló que la utilización de equipos informático s por el trabajador, fuera del horario laboral, podía producir en ciertas ocasiones una sobrecarga de información y comunicación dañina para su vida privada ante el riesgo de incumplir los tiempos de descanso diarios o semanales. De esta forma, la normativa de aquel país pretendió poner límites a los horarios continuos y a la disponibilidad plena de los empleados más allá de su horario laboral[5].

En otras palabras, la prolongación indebida de la jornada laboral, la exigencia de permanecer conectado sin respetar los períodos de descanso, vacaciones, ocio, vida privada, vulnera directamente la dignidad de aquel. Por eso ya no hay dudas que estamos frente a un derecho fundamental de todo empleado y que su reconocimiento involucra al trabajador privado y público.

4- Establecer las condiciones de servicio, determinar con precisión los medios tecnológicos y de ambiente que son necesarios para el desarrollo del teletrabajo, así como las medidas de seguridad informática que debe conocer y cumplir el empleado.

El teletrabajo exige del empleador no solo que cuente con los sistemas informáticos suficientes y seguros para que se pueda concretar, sino también que especifique previamente las condiciones o elementos que debe utilizar el empleado (wifi, computadora, etc.) pues de no contar con ellos aquel deberá proveerlos.

5- Definir las responsabilidades del empleado tanto en relación a la confidencialidad e integridad de datos de carácter personal a los que acceda y el respeto a las políticas de privacidad y seguridad de la información, como respecto al uso y la custodia de los elementos de trabajo, en el supuesto que sean entregados por el empleador público y en su caso las formas y tiempos de reintegro de los equipos informáticos asignados.

6- Reglamentar las formas de supervisión y revisión por parte de los superiores. Este punto reviste especiales características en el empleo público por las responsabilidades derivadas del principio de jerarquía, la indeterminación de los procedimientos de control en el ejercicio de las funciones de los órganos inferiores genera un vacío que incide directamente en las responsabilidades.

7- Fijar normas de comportamiento específicas de esta modalidad laboral. Ya se ha dejado en claro que el teletrabajo produce cambios sustanciales y que genera nuevas formas de cumplir con las funciones y de vincularse con el receptor de la función, los compañeros de trabajo, los superiores.

Esta transformación implica la reformulación de normas de conductas que merecen ser especificadas como deberes a cargo del empleado, cuya transgresión determinará, de corresponder, la aplicación de sanciones. Los principios de legalidad y tipicidad en el marco del teletrabajo obligan a fijar una reglamentación que asegure un sistema disciplinario constitucional.

En conclusión [arriba] 

Nos referíamos en párrafos anteriores a los interrogantes que generaba el teletrabajo en el empleo público.

Las reflexiones que se esbozaron no son más que una respuesta parcial y provisoria de un complejo universo en el que confluyen políticas económicas y sociales, derechos y deberes.

El teletrabajo ha llegado y no sabemos si quedará inalterablemente unido al empleo público y en su caso como convivirá con la modalidad presencial.

Sin embargo, cualquiera fuese el futuro que le espera su desarrollo no podrá prescindir de dos ejes sustanciales. Por un lado, el que se centra en las bases mismas de la dignidad de todo trabajador: que el empleado que trabaja a distancia posee los mismos derechos que aquellos que desempeñan sus funciones en forma presencial, pues el teletrabajo no puede comportar una limitación al ejercicio de sus derechos fundamentales. Podrá adaptarse, razonablemente, la forma en que aquellos son ejercidos, pero nunca cercenarse o vulnerarse. Por el otro, reconocer que cualquiera fuese la modalidad adoptada siempre queda latente la respuesta a otras incógnitas ¿Qué empleo público necesita la sociedad y los agentes públicos? ¿Cuáles son los componentes reales que debe contener, para constituir un sistema coherente, sustentado en los principios del Estado Constitucional de Derecho?[6]

Notas [arriba] 

[1] Ver en particular Conferencia Internacional del Trabajo, 107° reunión, 2018 de la OIT “Garantizar un tiempo de trabajo decente para el futuro”, https://www.ilo.org/wcms p5/groups/p ublic/---ed_no rm/---relconf/docum ents/meetingdocu ment/wcms_6184 90.pdf (último acceso 25 de agosto de 2020)
[2] Fue producto de las experiencias y recomendaciones surgidas del Programa Piloto de Seguimiento y Promoción del Teletrabajo en Empresas Privadas (PROPET), liderado por la Coordinación de Teletrabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.
[3] Esta publicación se realizó en el marco de la promoción del teletrabajo y el trabajo de una nueva normativa para acompañar la difusión y puesta en marcha de la ley de la economía del conocimiento a cargo de dependencias competentes del Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación Argentina.
[4] Seguimos a Jon Messenger Senior Specialist Working Condition, https://www.ilo. org/global/abo ut-the-ilo/newsroom /news/WC MS_7400 38/lang --es/index.htm
[5] Aguilera Izquierdo Raquel Y Cristóbal Roncero Rosario, Nuevas Tecnologías y Tiempo De Trabajo: El Derecho a la Desconexión Tecnológica en El futuro del trabajo que queremos, Volumen II (Conferencia Nacional Tripartita), Ministerio de Empleo y Seguridad Social de España. OIT, 2017, pp. 331-341.
[6] Ivanega Mirian M., Presentación del libro Empleo Público, Astrea, 2019.