La libertad sindical y la Constitución Argentina

Hugo Roberto Mansueti[1]

1. Presentación del tema [arriba] 

La libertad sindical es propia del proceso de sindicalización, el cual, con diferentes matices, ha alcanzado carácter universal y tiene que ver con la vocación de los principales sujetos de las relaciones productivas (trabajadores y empleadores) a organizarse en asociaciones defensoras de sus intereses.

Es propio de la naturaleza humana constituir e integrar sociedades en las que pueda desarrollar su plenitud. La familia es la primer sociedad, luego las sociedades menores, intermedias, el Estado y la sociedad universal.

En esa articulación, las asociaciones profesionales de empleadores y trabajadores, constituyen cuerpos intermedios, de cuya importancia significativa hoy no se duda.

Es el criterio que se ha ido imponiendo en el mundo occidental luego de superar antagonismos propios del liberalismo impulsado con la Revolución Francesa de 1789. Con el basamento ideológico suministrado por las concepciones atomistas de la sociedad, la noción de igualdad fue llevada a su máxima expresión, de claro corte idealista y divorciado de la realidad. En el camino para la implementación de estos principios, las corporaciones que venían sobreviviendo desde la Edad Media constituían un obstáculo. Ello explica la ley francesa del 17 de junio de 1791, conocida como ley “Le Chapellier”, que suprimió las corporaciones, prohibió la agremiación al punto de sancionarla en su Código Penal[2] y fomentó la desregulación de todo tipo de contratación de mano de obra[3]: todos los hombres son iguales y el Estado no debía interferir en la libre expresión de su voluntad en los contratos. La libertad de asociación volvería a Francia con jerarquía constitucional, recién en 1848, cuando se funda la II República[4] pero con severas restricciones para los trabajadores, que si bien fueron toleradas a partir del año 1864, solo iría a obtener reconocimiento la libertad sindical por la ley del 21 de mayo de 1884 y en modo expreso por el art. 30 de la Constitución del 27/10/1946 de la IV república[5]. Una evolución similar existió en Inglaterra, desde la prohibición de las trade unions en 1799, cuya violación significaba incurrir en el delito de conspiración, hasta llegar a 1871 que se deroga dicha legislación y se reconoce la libertad sindical[6].

La Doctrina Social de la Iglesia, desde León XIII en 1891, ha venido destacando que “se ha de establecer como ley general y perpetua que las asociaciones de obreros se han de constituir y gobernar de tal modo que proporcionen los medios más idóneos y convenientes para el fin que se proponen, consistente en que cada miembro de la sociedad consiga, en la medida de lo posible, un aumento de los bienes del cuerpo, del alma y de la familia”[7]. Cuarenta años después, Pío XI dedicó siete capítulos de Quadragesimo Anno[8] a analizar la influencia producida en todo el mundo por el documento anterior, respecto de este “derecho natural de asociación”, postulando asimismo la creación de otro tipo de asociaciones, no ya sólo de obreros, sino de agricultores, industriales y patronos. Juan XXIII, en Mater et Magistra[9], ponderando lo ocurrido con anterioridad, y refiriéndose a las asociaciones sindicales, decía en 1961 que la finalidad de aquéllas “no es ya la de movilización al trabajador para la lucha de clases, sino la de estimular más bien la colaboración, lo cual se verifica principalmente por medio de acuerdos establecidos entre las asociaciones de trabajadores y de empresarios; hay que advertir, además, que es necesario, o al menos muy conveniente, que a los trabajadores se les de la posibilidad de expresar su parecer e interponer su influencia fuera del ámbito de su empresa, y concretamente en todos los órdenes de la comunidad política”. Más modernamente, Juan Pablo II, en Laborem Exercens[10], admitió que “la defensa de los intereses existenciales de los trabajadores  en todos los sectores en que entran en juego sus derechos, constituye el cometido de los sindicatos. La experiencia histórica enseña que las organizaciones de este tipo son un elemento indispensable de la vida social especialmente en las sociedades modernas industrializadas”.

Con estos mismos criterios, la Constitución de la O.I.T. del 23 de octubre de 1919, incluye en su Preámbulo al “reconocimiento del principio de libertad sindical” como una de las condiciones necesarias para “la paz y armonía universales”. Más tarde, la Declaración de Filadelfia de 1944, que constituyó una actualización de los fines y objetivos de la O.I.T., señala que “la libertad de expresión y de asociación son esenciales para el progreso constante”.

A partir de la segunda mitad del Siglo XX y el advenimiento de la sociedad industrial, la libertad sindical se ha venido imponiendo de manera progresiva, hasta ser considerada hoy día como uno de los derechos fundamentales del ser humano. Ha sido recibida en tal carácter, por los siguientes instrumentos del derecho internacional sobre derechos humanos:

√ Declaración Universal de los Derechos del Hombre, art. 20.

√ Pacto Internacional de los Derechos civiles y Políticos, art. 22.

√ Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 8.

√ Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 22.

√ Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, art. 26.

√ Carta de la Organización de Estados Americanos, art. 45 inc. c.-).

En un sentido amplio, el reconocimiento de la libertad sindical comprende la legitimidad de la llamada acción sindical, esto es, la posibilidad otorgada a las personas y sindicatos para que éstos interactúen libremente en las relaciones económicas de los grupos que conforman.

La sociedad democrática, respetuosa de los derechos y garantías elementales del ser humano, requiere la existencia de cuerpos intermedios entre la población y el gobierno, que aporten soluciones y medios para que las personas que viven en tal sociedad, puedan desarrollarse. El principio de subsidiariedad del Estado, solo se justifica con la existencia y fortaleza de estos cuerpos intermedios. De lo contrario, estaríamos frente a una sociedad propia de los modelos totalitarios, con acotado o nulo margen para la libertad humana.

En las relaciones del trabajo con el capital, la manifestación propia de la acción sindical estará dada con la autocomposición de los conflictos e intereses del sector. Es que en el contrato de trabajo convergen dos tipos de intereses contrapuestos, con situaciones latentes o patentes y permanentes de conflicto, que se trasladan a las relaciones colectivas. A menudo, la pretensión del empleador de obtener del trabajo humano el máximo rendimiento al menor costo, se contrapone con la aspiración del trabajador a obtener de su vínculo laboral, el máximo beneficio con el menor esfuerzo[11]. Por tal motivo, esta libertad de participación, como libertad sindical o acción sindical en un sentido amplio, se halla inseparablemente unida de otros dos atributos necesarios para su desempeño en la autocomposición de conflictos e intereses, que están dados por la negociación colectiva y la huelga.

Libertad sindical, negociación colectiva y huelga, son el principal punto de apoyo para un régimen de relaciones colectivas de trabajo. Es como una mesa de tres patas, donde se apoyan las relaciones colectivas. Faltando una, el sistema se cae y los otros dos componentes no logran sobrevivir. Este punto de vista, en función del cual, los tres elementos conforman una unidad que es como un reloj, que no funciona cuando le falta uno de esos componentes, es lo que se ha dado en llamar la triangularidad del derecho colectivo del trabajo[12].

En su noción básica, la libertad sindical constituye un conjunto de derechos reconocidos a favor de los trabajadores y de las organizaciones que ellos crean para la defensa de sus intereses de clase. Este doble direccionamiento en la definición del sujeto activo del derecho, es lo que permite reconocer que se trata de un derecho tanto individual de los trabajadores, como inserto en su accionar colectivo a través de las organizaciones que ellos constituyen.

Desde un punto de vista didáctico, el conjunto de derechos que conforma la libertad sindical (individual y colectivamente considerada), permite su clasificación en tres categorías: a.-) libertad de constitución; b.-) libertad de afiliación y c.-) libertad de participación.

En la primera categoría, se agrupan el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos o de los empleadores a crear organizaciones para representar sus intereses, en ambos casos sin autorización previa y del modo como los propios interesados estimen convenientes[13]. También el derecho de organizar libremente el sindicato o asociación profesional, que implica el de redactar sus estatutos y reglamentos, elegir libremente sus representados, organizar su administración, actividades y programa de acción, constituir federaciones y confederaciones[14]. Son los derechos vinculados con la autonomía sindical, que comprende también el de obtener personalidad jurídica a favor de la organización así constituida[15] y a no ser disueltos administrativamente[16].

En la segunda, se encuentran los derechos individual y colectivo a la afiliación[17]. Tanto el derecho de afiliarse a una organización sindical ya constituida, el de no afiliarse o el de desafiliarse si lo ha hecho con anterioridad. Iguales derechos corresponden a las organizaciones sindicales o de empleadores, tanto en su relación con las de grado superior (federaciones o confederaciones), como con las entidades internacionales[18].

Y en la tercera, agrupamos a los derechos que conforman la llamada acción sindical, esto es, el accionar participativo de los trabajadores, de los empleadores u organizaciones que integran los sindicatos o asociaciones profesionales, tanto en su esfera orgánica interna, como en las relaciones derivadas de las actividades que hacen a su objeto y tienen que ver con la negociación colectiva, el diálogo social y, en general, las actividades tendientes a la mejora de derechos e intereses de los trabajadores y empleadores representados. En la medida que estas acciones sean llevadas a cabo dentro de la legalidad, las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar ese derecho o entorpecer su ejercicio legal[19].

2. Antecedentes del modelo argentino [arriba] 

La constitucionalización de una libertad de asociación específica, para defender los intereses colectivos de clase (trabajo o capital), es propia del Siglo XX. La Constitución de 1853/60 solo contempló el género de la libertad de asociación, marco que permitió el surgimiento de las primeras organizaciones de trabajadores y empleadores, con el objeto de defender los intereses del sector.

Van a aparecer de manera incipiente, ya avanzada la segunda mitad del Siglo XIX, como asociaciones por oficio, previendo en su constitución un objeto del tipo mutualista, local y autónomo. Fueron propias de una economía del tipo artesanal y pre-industrial como lo era en 1857, cuando se crean la Sociedad e Zapateros de San Crispín y la Sociedad Tipográfica Bonaerense[20]. Pero con mayor acercamiento a su concepción actual, van a aparecer recién sobre el final del Siglo XIX y con la industrialización[21], mereciendo destacarse la organización gremial de conductores y foguistas ferroviarios La Fraternidad, Sociedad de Ayuda Mutua entre Maquinistas y Fogoneros de Locomotoras, creada el 20 de junio de 1887[22], que declaró su primera huelga en el año 1888[23]. Sus estatutos, aprobados en enero de 1889, establecen que la organización será centralizada, con jurisdicción nacional en todo el territorio.

Excedería el acotado margen requerido a nuestra intervención, un análisis pormenorizado acerca del modo como se fueron constituyendo las organizaciones sindicales en nuestro País por los años siguientes. Solo mencionaremos que ellas surgieron casi de manera espontánea, como modo de protección colectiva de los intereses de los asalariados. El crecimiento de los conflictos obreros que se dieron por los años 1901 y 1902, se derivaron en que el Presidente Julio A. Roca, a instancias del Ministro del Interior Joaquín V. González, encomendara al Dr. Juan Bialet Massé, “un informe detallado sobre las condiciones del trabajo y de la población obrera en general”[24]. El informe inspiró el Proyecto de Ley Nacional de Trabajo de 1904 (conocido como Código González), presentado por el Poder Ejecutivo al inicio de las sesiones ordinarias del Congreso en ese año. Dicho proyecto incluía una reglamentación acerca de la constitución de asociaciones obreras, aunque limitando su accionar. Sin embargo, los empresarios se opusieron por considerarlo demasiado avanzado en relación al desarrollo del país y los costos que ello supondría; los anarquistas también se opusieron, porque repudiaban toda intervención estatal. En la misma línea opositora, los socialistas argumentaron que se pretendía introducir “medidas restrictivas al desenvolvimiento y desarrollo de las organizaciones obreras”[25]. El proyecto no fue tratado.

Otro intento de regulación se producirá casi treinta años más tarde, luego del golpe militar de 1943, cuando el 20 de julio de ese año se da a conocer el Decreto N° 2667 que intentó reglamentar el funcionamiento de las asociaciones profesionales y de un modo más bien restrictivo: se prohibía todo “postulado o ideología contraria a nuestra nacionalidad”. Su vigencia fue efímera. Meses más tarde, se iría a producir un cambio significativo, a partir del 27 de noviembre de ese año, cuando se crea la Secretaría de Trabajo y Previsión a cargo del entonces Coronel Juan D. Perón. Con una práctica hasta entonces inédita, desde esa Secretaría se impulsó un diálogo fluido con las organizaciones sindicales, estimulando la creación de nuevas organizaciones, la expansión de la negociación colectiva y, en general, un aumento de la legislación progresista sobre todos los rubros del ámbito laboral.

Pero el antecedente significativo se producirá durante el convulsionado año 1945, con el Decreto Ley N° 23.852/45 ([26]) que estableció la normativa a la que deberían ajustarse las asociaciones profesionales de trabajadores o sindicatos. La norma, claramente adoptaba un modelo de unidad sindical. Si bien se permitía la constitución de sindicatos por cada rama de producción, la Secretaría de Trabajo reconocería solamente a la asociación estimada mayoritaria, concediendo a ésta la llamada personería gremial. Sólo tendrían fuerza legal las actuaciones del sindicato que obtuviese esa personería.

Bajo este esquema, emergió la mayor parte del sindicalismo actual en nuestro País, el cual guardó una estrecha relación con el modelo productivo imperante en la época, del tipo Taylorista – Fordista ([27]), caracterizado por las grandes fábricas, con líneas de producción, división social y funcional del trabajo. Se crearon así, organizaciones que respondieron a este esquema, surgieron de manera espontánea por la solidaridad de clase en las fábricas, respondiendo a la idea de unidad, pero separándose los obreros de los empleados o supervisores[28] en una práctica que también, fue requerida por el intervencionismo posterior.

Con este esquema normativo, se arriba a la reforma constitucional de 1949, que introduce un Capítulo III en su los Principios Fundamentales de su Primera Parte, denominado Derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la cultura. Con la adopción aquí de derechos denominados usualmente como de segunda generación, nuestro País ingresa de manera tardía en el llamado Constitucionalismo social, movimiento casi universal que había iniciado con la Constitución Mexicana de 1917[29].

De ese modo, las normas de competencia negativa[30] que caracterizaron los llamados derechos de primera generación o del constitucionalismo clásico, se vieron integrados por otros derechos, en cuya estructura prevalecen las normas de competencia positiva, que obligan al gobierno a dictar normas que encaucen de un modo intervencionista la autonomía contractual, para posibilitar mínimos socialmente aceptables en lo referido a las condiciones en que se brinda el trabajo humano, como al derecho a obtenerlo en esas condiciones y lograr por ese medio el acceso a un sistema de contención social que el estado debe también organizar.

El art. 37 de la Constitución de 1949, por su numeral 10, declaraba como derecho especial “a la defensa de los intereses profesionales”, “El derecho de agremiarse libremente y de participar en otras actividades lícitas tendientes a la defensa de los intereses profesionales, constituyen atribuciones esenciales de los trabajadores, que la sociedad debe respetar y proteger, asegurando su libre ejercicio y reprimiendo todo acto que pueda dificultarle o impedirlo”.

Sin embargo, la acción sindical tuvo dos grandes ausentes en esta Constitución, que fueron los derechos a la negociación colectiva y la huelga. Merece destacarse que el primero de ellos obtuvo reconocimiento legislativo poco tiempo después en 1953, con la Ley N° 14.250. Con relación al segundo, hacia 1949, todavía continuaba vigente el Decreto 556/45 que reprimía a las huelgas con prisión ([31]).

El gobierno de facto resultante del golpe de estado de 1955 (autotitulado “Revolución libertadora”), luego intervenir militarmente a todas las organizaciones sindicales, dispuso debilitar y limitar su accionar mediante la regulación que adopta con el Decreto – Ley 9270/56. El sistema de unidad sindical y personería gremial del Decreto Ley 23.852/45, es reemplazado por un sistema de pluralidad absoluta, complementado con prohibición a las asociaciones sindicales para ejercer actividad política. Se derogó así la personería gremial, habilitándose un registro para las asociaciones sindicales que desearan constituirse. La negociación colectiva, en caso existir más de una asociación sindical que representara al sector, sería llevada a cabo por una Comisión intersindical. Sin embargo, esta norma de 1956 no llegará a tener efectos prácticos, habiendo sido derogada en 1958 por la ley 14.455.

La ley 14.455 fue la primera ley en sentido formal que reglamentó la libertad sindical en lo referido a las organizaciones de trabajadores. Reimplantó el sistema de la personería gremial, que era asignada por la autoridad administrativa a favor de la asociación más representativa, con posibilidad de revisión judicial de tales actos.

En 1973 es sancionada la Ley N° 20.615, que deroga la Ley N° 14.455 pero mantiene sus lineamientos sustanciales, incluyendo la personería gremial. Mejora lo concerniente al control judicial de lo actuado al respecto en sede administrativa y restringe las intromisiones estatales en la constitución y accionar de los sindicatos. Como novedad, la norma consagró una preferencia por la organización sindical por actividad y un correlativo desaliento a la sindicalización por empresa o por categoría, profesión u oficio.

El golpe de estado de 1976 embistió fuertemente contra las organizaciones sindicales. De inmediato dispuso su intervención[32], encarceló dirigentes, sometió a muchos de ellos a la tortura, la desaparición forzada y la muerte. Suspendió la negociación colectiva. Por regla estatal N° 21.356 restringió la actividad gremial, prohibiendo todo tipo de reuniones y la realización de elecciones gremiales. Por la número 21.400 de seguridad industrial, prohibió cualquier medida grupal de acción directa, estableciendo penas de hasta 10 años de prisión para los infractores. Derogó la ley 20.615 y en su reemplazo, dictó la regla estatal número 22.105 que, al decir de Oscar Valdovinos, constituyó un manual de violaciones al principio de libertad sindical tutelado ya entonces por la Constitución Nacional y consagrado por el Convenio N° 87 de la OIT, convertido en derecho interno mediante su ratificación por ley[33]. Disolvió las entidades de tercer grado con apropiación de su patrimonio, impidió el funcionamiento de sindicatos que permitieran la afiliación conjunta de trabajadores jerarquizados y no jerarquizados. Mantuvo la personería gremial, pero otorgando facultades exorbitantes a la autoridad administrativa, que podía inhabilitar representantes e intervenir sindicatos con apropiación de su patrimonio.

Cesada la dictadura militar en diciembre de 1983, debieron transcurrir casi cinco años hasta que el Congreso pudiera aprobar un régimen de asociaciones sindicales, lo cual ocurre en marzo de 1988 con la sanción de la ley 23.551. Es que en 1983 se inició un período de graves embates del gobierno radical de Ricardo Alfonsín contra el movimiento obrero. Desde la Plataforma Electoral, se procuraba desmantelar al sindicalismo de aquél entonces, por considerarlo “viejo, autoritario y adosado al estado”, era un reducto de “identidad peronista” que debía ser desmantelado[34]. En esos años fueron frecuentes los enfrentamientos de los sindicatos con el gobierno, los paros generales y las respuestas irónicas desde la Casa Rosada a las reclamaciones de los trabajadores[35].

En ese contexto, el Gobierno radical impulsó un proyecto de ley de “reordenamiento sindical”, conocido como “ley Mucci” (por el Ministro de Trabajo), impulsando un proceso electoral que debiera culminar en órganos directivos con listas “incompletas”, ya que las minorías que hubieran alcanzado un 25 % de los votos tendrían derecho a nominar un tercio de los directivos. El proyecto obtuvo aprobación en Diputados, pero no logró sanción por el Senado. La normalización de los sindicatos, llegaría luego de un acuerdo entre los diversos sectores, con la Ley N° 23.017 de 1984 y su paulatina aplicación hasta el año 1986. A su vez, el acuerdo entre los distintos sectores emergentes de dicho proceso electoral, es el que permite la sanción, en marzo de 1988, de la Ley N° 23.551 que continúa vigente y reglamenta la constitución y funcionamiento de las asociaciones sindicales.

3. Esquema del régimen actual [arriba] 

En materia de libertad sindical, el art. 14 bis de la Constitución reconoce a los trabajadores el derecho a la "organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial". Por el mismo artículo, que “Los representantes sindicales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo ".

La Argentina ratificó los convenios 87 sobre libertad sindical, 98 sobre el derecho a la sindicalización y negociación colectiva, el 144 sobre consultas tripartitas para promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo y el 151 sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública. A dicha nómina, en diciembre de 2003 se agregan la ratificación de los convenios N° 135 sobre los representantes de los trabajadores ([36]) y 150 sobre la administración del trabajo ([37]).

En materia de libertad sindical referida a las organizaciones de empleadores, si bien estas en su carácter de cuerpos intermedios cumplen una función destacada de equilibrio en las relaciones sociales y productivas, nuestro País carece de un régimen de reglamentación específica. Las existentes se encuentran constituidas en base a las reglas propias del derecho de asociación civil. No siempre fue así, dado que entre enero de 1954 y diciembre de 1955 rigió la Ley N° 14.295 que reglamentaba la constitución y funcionamiento de las asociaciones profesionales de empleadores. Esta norma fue derogada en el contexto de medidas adoptadas por el gobierno de facto emergente de la revolución de 1955. Mediante Decreto N° 7760/55 se revoca la personería jurídica asignada a la Confederación General Económica y se deroga la citada Ley N° 14.295 junto con su reglamentación, por considerarla causante de un exagerado centralismo que habría privado de facultades a las entidades primarias ([38]). Desde entonces, no se logró la aprobación de un régimen especial.

En materia de libertad sindical en la representación de los trabajadores, el régimen básico está dado por la Ley N° 23.551 y su Decreto Reglamentario N° 467/88.

Los contenidos de la libertad sindical se encuentran previstos por el art. 4 de la Ley N° 23.551, garantizándose a los trabajadores los siguientes derechos sindicales: a.-) Constituir libremente y sin necesidad de autorización previa, asociaciones sindicales. b) Afiliarse a las ya constituidas, no afiliarse o desafiliarse. c.-) Reunirse y desarrollar actividades sindicales. d.-) Peticionar ante las autoridades y los empleadores. e.-) Participar en la vida interna de las asociaciones sindicales, elegir libremente a sus representantes, ser elegidos y postular candidatos. En forma dispersa, el resto del articulado reconoce estos derechos a favor de las asociaciones sindicales, en su relación con asociaciones de segundo o tercer grado.

En materia de autonomía sindical, la ley reconoce por su art. 5, el derecho de las asociaciones sindicales para a.-) determinar su nombre, no pudiendo utilizar los ya adoptados ni aquellos que pudieran inducir a error o confusión; b.-) determinar su objeto, ámbito de representación personal y de actuación territorial; c.-) adoptar el tipo de organización que estimen apropiado, aprobar sus estatutos y constituir asociaciones de grado superior, afiliarse a la ya constituidas o desafiliarse; d.-) formular su programa de acción y realizar todas las actividades lícitas en defensa del interés de los trabajadores. En especial, ejercer el derecho a negociar colectivamente, el de participar, el de huelga y el adoptar demás medidas legítimas de acción sindical.

Se establece como autoridad de control al Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos (art. 58). Dicha autoridad interviene en la constitución de las asociaciones sindicales, llevando el registro pertinente.

La ley habilita la constitución de asociaciones sindicales que tomen en cuenta los siguientes parámetros de representación personal:

a.-) Actividad. Todos los trabajadores pertenecientes a algún sector de la producción de bienes (metalúrgicos, construcción, plásticos, textiles, caucho, molineros, alimentación, aguas gaseosas, etc.) o servicios (gastronómicos, comercio, bancarios, seguro, etc.).

b.-) Rama. Las actividades admiten división por segmentos o categorías, son las ramas de la actividad (conductores de locomotoras, señaleros, supervisores de la industria metalúrgica, empleados de la industria textil, etc.).

c.-) Oficio o profesión. Los trabajadores que ejecen tareas específicas dentro de cualquier actividad o rama (peluqueros privados, radiocabletelegrafistas, viajantes de comercio, agentes de propaganda médica, etc.).

d.-) Empresa. Trabajadores dependientes de un mismo empleador, que se agrupan formando su propia asociación sindical, con independencia de la actividad principal del establecimiento (trabajadores del estado).

El ámbito de representación territorial estará dado por los límites geográficos donde se encuentran los trabajadores que constituyen la asociación (en forma directa, cuando se trata de asociaciones de primer grado y de manera indirecta, cuando lo que se constituyen son federaciones o confederaciones).

La autoridad de aplicación y control en materia de otorgamiento de inscripción o personería gremial es el Ministerio de Trabajo de la Nación, en el marco normativo de la Ley N° 23.551. Todas las decisiones que adopte quedan sujetas al control judicial de legalidad y razonabilidad. En lo concerniente a la aplicación de sanciones que importen suspensión o cancelación de la personería gremial o intervención a una asociación sindical, las facultades de dicha autoridad se limitan a efectuar una petición ante la justicia, que puede imponerlas exclusivamente en los supuestos previstos por la citada Ley N° 23.551.

Del texto constitucional resulta la directiva para el legislador de implementar un sistema de pluralidad sindical, compatible con las previsiones del Convenio N° 87 de la O.I.T. sobre libertad sindical. El Convenio 87 de la O.I.T. posee jerarquía supralegal, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 75 inc. 22 de la Constitución Argentina, en el texto asignado por la enmienda de 1994.

La normativa infraconstitucional mantiene la regla de pluralidad sindical, aunque con matices propios del sistema de unidad promocionada.

En efecto, la expresión “organización sindical libre y democrática reconocida mediante la simple inscripción” tiene que ver con los sistemas de organización sindical. Doctrinariamente se reconocen dos sistemas: unidad sindical (o unicidad) y pluralidad sindical (o diversidad). Por el primero, el ordenamiento jurídico reconoce la existencia de solo una asociación sindical para representar, dentro de un territorio, a los trabajadores comprendidos en determinada actividad, rama, oficio o profesión o empresa. Por el segundo, se admite que puedan existir varias asociaciones representativas de estos trabajadores dentro de un mismo territorio.

La discriminación legislativa entre asociaciones que gozan de personería jurídica con la simple inscripción en un registro especial, respecto de aquéllas que también gozan de la denominada personería gremial ha sido la cuestión más controvertida, desde el punto de vista constitucional.

La adopción del régimen de pluralidad sindical se encuentra actualmente reglamentada por la Ley N° 23.551 (LAS), que admite la libre constitución de asociaciones sindicales (asociaciones simplemente inscriptas) pero monopoliza en la asociación más representativa por sector (asociaciones con personería gremial) derechos significativos como ser el de negociar colectivamente (concertar convenios colectivos de trabajo), preferencia en el derecho de ejercer medidas legítimas de acción sindical, recaudación de aportes por cuota sindical a través de retenciones obligatorias a los trabajadores afiliados, administrar la obra social sindical; régimen de licencia especial y tutela sindical para sus representantes.

Desde la OIT se ha venido observando esta distinción, por entender su Comisión de Expertos que la mayor protección asignada a los representantes de asociaciones más representativas, constituye un privilegio que excede el marco de prioridades admitido por dicho Organismo. La preferencia asignada por la legislación a favor de las asociaciones más representativas (en nuestro caso, aquellas que cuentan con personería gremial), debieran limitarse, a criterio de la OIT, a una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales[39].

La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) Argentina, ha seguido esta interpretación en oportunidad de resolver las causas “ATE”[40], “Rossi”[41] y “ATE” II[42]. Por la primera de ellas, resolvió declarar la inconstitucionalidad del art. 41 inc. a) de la LAS, en cuanto exige a quienes pretendan ejercer la representación sindical en la empresa, en lo pertinente, estar afiliado a la respectiva asociación sindical con personería gremial y ser elegido en los comicios convocados por ésta. En la segunda, hizo lo propio con el art. 52 de la LAS, en cuanto por dicha norma se excluyó a la actora de la garantía de estabilidad, frente a una suspensión con cambio de condiciones de trabajo, dispuesta por su empleador, la Armada Argentina. Aún cuando la CSJN no es un tribunal de casación y sus sentencias solo son obligatorias en el caso concreto, lo cierto es que mediante estas decisiones se expresa una doctrina que probablemente continúe siendo aplicada en los casos semejantes y que en el futuro, sean llevados a resolver en esa instancia, que es la última en la interpretación de la constitucionalidad de las normas en el derecho argentino. Y en la tercera, declara la inconstitucionalidad del art. 31 inc. a) de la ley 23.551 en cuanto excluye a los sindicatos simplemente inscriptos la posibilidad de representar los intereses colectivos de sus representados.

Son varias las atribuciones conferidas por dicho ordenamiento a favor de las asociaciones sindicales más representativas (que gozan de personería gremial) y que no llegan a las simplemente inscriptas o de menor representatividad, que podrían derivar en pronunciamientos similares de la CSJN o, eventualmente, ser recibidos en una reforma legislativa si se decide adoptar ese criterio. Señalamos las siguientes:

- vigilar el cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social (art. 31 inc. c) de la Ley N° 23.551);

- administrar sus obras sociales y, según el caso, participar en la administración de las creadas por ley o por convenciones colectivas de trabajo (art. 31 inc. f) de la Ley N° 23.551);

- obtener recursos a través de la obligación del empleador a actuar como agente de retención de las cuotas de afiliación (art. 38 de la ley 23.551 y 132 inc. c) de la L.C.T.);

- exención de toda tasa, gravamen, contribución o impuesto, del orden nacional, que grave los actos y bienes afectados a sus funciones propias (art. 39 de la Ley N° 23.551);

- convocar a elecciones de representantes en establecimientos comprendidos en el ámbito de representación personal y territorial de otra asociación sindical con personería gremial (art. 41 Ley N° 23.551);

- designar representantes en dichos establecimientos, que cumplan funciones análogas a los representantes designados por las asociaciones sindicales con personería gremial en el mismo ámbito (arts. 40 y 41 ley 23.551);

- sus representantes gozarían de las facultades, deberes y garantías, previstos para los representantes designados por las asociaciones con personería gremial, en los arts. 40 a 53 de la Ley N° 23.551;

- a falta de previsión en los convenios colectivos de trabajo, debiera ampliarse la nómina prevista por el art. 45 de la Ley N° 23.551, para incluir a los representantes designados por las asociaciones simplemente inscriptas;

- suspensión del contrato de trabajo por el desempeño de cargos electivos en asociaciones sindicales simplemente inscriptas, cuando ellas lo requieran (art. 217 L.C.T.).

Aún con la señalada interpretación de nuestro más alto Tribunal, no se han ingresado proyectos de reforma legislativa al modelo adoptado por la Ley N° 23.551. La revisión del modelo, exigirá un nuevo acuerdo entre los sectores interesados, tal como ocurrió en 1988.

En el contexto del proceso de integración emprendido por nuestro País, no existe norma previendo la posibilidad de constituir asociaciones sindicales de tipo extranacional, de tipo regional o comunitaria.

Si bien tampoco hay norma prohibiendo el ejercicio de los derechos de libertad y autonomía sindical más allá de los límites del territorio argentino, el art. 18 de la Ley N° 23.551, en su párrafo 2°, establece como condición  para integrar el órgano colegiado de dirección y administración de estas asociaciones, el requisito que el 75 % de los cargos sean desempeñados por ciudadanos argentinos. Del mismo modo, la norma exige que el titular del cargo de mayor jerqarquía y su reemplazante estatutario sean ciudadanos argentinos.

En materia de representación sindical, la Argentina ratificó el convenio 144 sobre consultas tripartitas para promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo. También ratificó el Convenio N° 135 sobre los representantes de los trabajadores y el N° 150 sobre la administración del trabajo.

El régimen de garantías de gestión y tutela de estabilidad específico para los trabajadores que ejercen representación sindical se encuentra consagrado en los arts. 40 a 52 de la Ley N° 23.551, reglamentados por los arts. 25 a 30 del Decreto 467/88.

La última parte del párrafo del art. 14 bis constitucional que estamos comentando dispone que "los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad en el empleo". Se procura, de este modo, evitar presiones patronales desleales sobre quienes ejercen funciones gremiales, y de esa forma, indirectamente, conculcar los derechos que gozan las asociaciones sindicales.

El régimen actual de la LAS prevé un sistema de estabilidad relativa para los representantes sindicales que tiene su inicio desde el momento en que el trabajador se postula como candidato para ocupar algún cargo representativo. Por supuesto, se exige la notificación fehaciente de dicha postulación (que debe hacer el trabajador) u oficialización de su candidatura (que debe hacer la asociación sindical) al empleador (art. 50 de la LAS). El derecho a la estabilidad del candidato tiene por la citada ley una limitación temporal de seis meses. Si el trabajador resulta electo y pasa a ser representante, también se requiere la notificación fehaciente al empleador para que el sistema de protección especial se mantenga por todo el tiempo de mandato y hasta un año después de cumplido.

Dicho régimen es común, tanto para los trabajadores que ejercen representación sindical dentro del establecimiento (delegados gremiales, comisiones internas), como aquél otro que ejerce funciones dentro de la asociación sindical con representación en la empresa a la que pertenece (miembro del órgano directivo, de fiscalización, delegado congresal, etc.).

La cantidad de representantes en la empresa debe ser fijada por negociación colectiva (art. 45 de la LAS). Solo a falta de acuerdo, rigen las cantidades fijadas por la ley.

Durante este período de estabilidad, el empleador no puede despedir, suspender o alterar las condiciones de trabajo del representante gremial sin autorización judicial otorgada en un proceso especial de “desafuero” (art. 52 de la LAS). A través de este procedimiento, el empleador debe acreditar la existencia de incumplimientos graves por parte del representante y la necesidad de ejercitar respecto de este el poder disciplinario, con sanciones de suspensión o despido. La necesidad también puede ser funcional y la autorización que se recabe tendrá por finalidad permitirle al empleador el cambio de condiciones de trabajo del representante.

El efecto de la sentencia de “desafuero”, si se admite la solicitud del empleador, será el de colocar al representante gremial en un pie de igualdad con los demás trabajadores (regidos por la LCT) de manera tal que el empleador pueda ejercitar a su respecto la medida sancionatoria o modificatoria de condiciones de trabajo recabada en el proceso judicial.

Si el empleador decide aplicar sanciones o modificar las condiciones de trabajo del representante gremial (siempre dentro del período de protección) sin el previo proceso de desafuero, conforme lo determina el art. 52 de la LAS el afectado podrá optar entre: a.-) solicitar en proceso judicial sumarísimo (amparo sindical) la reincorporación en su puesto de trabajo con más el pago de salarios caídos; o b.-) considerarse despedido y reclamar, además de las indemnizaciones comunes que le corresponden a cualquier trabajador, una indemnización especial cuyo monto será equivalente al importe de las remuneraciones que le hubieran correspondido durante el tiempo faltante del mandato y el año de estabilidad posterior.

La ley prevé que la garantía de estabilidad no podrá ser invocada en casos de cesación de actividades del establecimiento o de suspensión general de las tareas del mismo (art. 51 de la Ley N° 23.551). La Corte ha considerado razonable esta limitación[43].

Ninguna disposición limitatoria prevé la ley para el caso del representante sindical en condiciones de jubilarse. La Corte ha considerado ilegal este tipo de despidos por contrariar la garantía de estabilidad consagrada en el art. 14 bis de la Constitución y la Ley N° 23.551[44].

4. Sus perspectivas [arriba] 

Con la reseña hasta aquí realizada, podemos concluir que en nuestro País la libertad sindical se encuentra reconocida, aunque con limitaciones propias derivadas del modo como los sindicatos se fueron organizando en nuestra sociedad, siguiendo lineamientos culturales propios y acompañando una evolución también local de la economía y la legislación social.

Los cuestionamientos al modelo, provenientes tanto de la OIT como en las dos sentencias antes referidas de la CSJN pasan, en lo sustancial, por el modo como es abordado el sistemas de promoción a la unidad sindical. Es criticada la intensidad con que la Ley N° 23.551 promueve la unidad, en el sentido que debe ser menor con respecto a los sindicatos más representativos y limitarse a los aspectos detallados más arriba.

El modelo de libertad sindical adoptado por el Convenio 87 de la OIT, responde a la situación coyuntural predominante a la época en que dicha norma fue aprobada. Prevalecía un modelo productivo taylorista y fordista, con predominio de la empresa vertical, donde la solidaridad y sindicalización de los trabajadores surgía de un modo espontáneo.

Se ha perdido gran parte de la solidaridad de clase que impulsara la organización sindical de un modo casi espontáneo. Sin embargo, se sigue esperando a los sindicatos fuertes, que equilibren la debilitada situación del trabajador en su relación con el empleador, a través de la negociación colectiva o participación en modelos de diálogo social, que logren impulsar medidas en protección del trabajo.

En este contexto actual, donde el capital tiende casi inexorablemente a concentrarse y en escala global, se ha reflexionado con acierto, que los trabajadores organizados de manera atomizada, mal pueden hacer frente a esa realidad, por hallarse en situación clara de debilidad negocial: Argüir entonces que “la” libertad sindical se centra en dar la posibilidad de que se multipliquen los sindicatos sin preocuparse de la atomización de la fuerza de los trabajadores es, en los casos más honestos, una muestra de ingenuidad[45].

Es que la coyuntura actual ha variado sustancialmente con el advenimiento de nuevos modelos productivos, donde prevalece la empresa horizontal, con tercerización y segmentación de su proceso productivo a escala global. Lejos de crecer el empleo formal, lo que predomina es el trabajo mal llamado autónomo, el teletrabajo y la informalidad. En este contexto, la vulnerabilidad de los trabajadores adopta matices distintos[46], requiere nuevas estrategias por parte de la organización sindical y esta, un particular apoyo del estado para el fortalecimiento que las actuales condiciones exigen si se persigue un equilibrio entre el capital y el trabajo.

En la Argentina, el mantenimiento del modelo sindical regulado bajo el prisma de la promoción a la unidad, será de difícil concreción con la metodología que hasta el momento se ha venido utilizando, esto es, pretender que ese mismo fin sea logrado con una única ley.

En la interpretación de la misma OIT, resulta viable atribuir a los sindicatos más representativos derechos exclusivos, en la medida que solo pasen por las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales[47].

Habrá que analizar la posibilidad de exigir la habilitación por negociación colectiva, para el ejercicio de determinadas facultades (hoy exclusivas del sindicato con personería gremial), como ser la administración de la obra social o la recaudación de cuota de afiliación por descuento de haberes.

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[1] Doctor en ciencias jurídicas. Profesor titular ordinario de derecho del trabajo y la seguridad social, Profesor de posgrado, en carrera de especialización en derecho constitucional y director de cursos de posgrado en derecho del trabajo y la seguridad social, Pontificia Univ. Católica Argentina
[2] De La Cueva, Mario, El nuevo derecho mexicano del trabajo, 15° edición, 1° reimpresión, Editorial Porrúa, México, 2011; Tomo II, pág. 266.
[3] Pocos meses antes, la ley francesa del 2 de marzo de 1791 había restablecido la libertad de toda persona para realizar cualquier negocio o ejercer cualquier profesión, arte u oficio
[4] Bidegain, Carlos María y otros, Curso de Derecho Constitucional, Abeledo – Perrot, Buenos Aires 2001, pág. 167.
[5] De La Cueva, Mario, El nuevo derecho mexicano del trabajo, op. loc. cit.
[6] Bof, Jorge A., Acciones tutelares de la libertad sindical, Editorial La Roca, Buenos Aires 1991, pág. 26.
[7] León XIII, Rerum Novarum, 39.
[8] Pío XI, Quadragesimo Anno, nros. 31 a 38.
[9] Juan XXIII Mater et Magistra, nro. 97.
[10] Juan Pablo II, Laborem Exercens, Nro. 20.
[11] El operario desea sacar lo más posible y los patronos dar lo menos que puedan. Los obreros están siempre dispuestos a concertarse para elevar los salarios y los patronos para rebajarlos, decía Adam Smith en su clásica obra (Investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones, trad. de Gabriel Franco, 2° edición en español, ed. Fundación de Cultura Económica, México 2004, pág. 65).
[12] Ermida Uriarte, Oscar, Apuntes sobre la huelga, 2° edición, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo 1996, pág. 127.
[13] Art. 2° del Convenio 87.
[14] Art. 5 del Convenio 87.
[15] Art. 7 del Convenio 87.
[16] Art. 4 del Convenio 87.
[17] Art. 2° del Convenio 87. 
[18] Art. 5 del Convenio 87.
[19] Arts. 3 y 8 del Convenio 87.
[20] Marotta, Sebastián, El movimiento sindical argentino. Su génesis y desarrollo 1857-1914, Editorial Libera, Bs. As. 1975, T° 1 pág. 26; San Martino de Dromi, Laura, Los sindicalistas. 150 años de protagonismo, Ediciones Ciudad Argentina, Bs. As. 1992, pág. 18.
[21] Al respecto, se ha sostenido que “no hay Revolución Industrial sin sindicalismo, como no hay sindicalismo sin Revolución Industrial”; Paul, Louis, Historie du mouvement syndical en France; París 1947, pág. 9; citado por Cabanellas, Guillermo, en Tratado de derecho laboral, 3° edición, Editorial Claridad SRL, Buenos Aires 1989; Tomo III Derecho Colectivo del Trabajo; Volumen 1, Derecho Sindical, pág. 35.
[22] Entre 1880 y 1890 se crearon aproximadamente 20 sociedades obreras. En general nacían para liderar una reivindicación y su perduración era muy difícil. De ellas, solo La Fraternidad logró sobrevivir hasta nuestros días. Cordone, Héctor Gustavo, La evolución del sindicalismo en la Argentina. Breve reseña histórica, en Tratado de derecho del trabajo. Relaciones colectivas de trabajo, Coordinado por Mario E. Ackerman, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe 2007, Tomo VII-I, pág. 165.
[23] Información disponible en www.rieles.com.
[24] Bialet Massé, Juan, Informe sobre el estado de la clase obrera, Hyspamérica Ediciones Argentina, Buenos Aires 1986; Tomo I, pág. 12.
[25] Cordone, Héctor Gustavo, La evolución del sindicalismo en la Argentina. Breve reseña histórica, op. cit., pág. 173.
[26] Sancionado el 02/10/1945, B.O. 13/10/1945.
[27] Para ampliar sobre sus características, puede consultarse a Neffa, Julio César, Los paradigmas productivos Taylorista y Fordista y su crisis, Editorial Lumen, Asociación Trabajo y Sociedad, PIETTE (CONICET), Buenos Aires 1998.
[28] Luego del golpe militar de 1955, esta práctica que se había comenzado a transformar en los años previos, se reencauza con el decreto 2739/56, que establecía, entre las normas destinadas a regular la negociación colectiva de 1956, la prohibición de “agremiación conjunta del personal de supervisión, técnico y de vigilancia con el personal obrero”.
[29] A ella le siguieron la Declaración rusa de derechos del pueblo trabajador y explotado, que conjuntamente con la Constitución de la República de los Soviets, de 1918, integró la ley fundamental de la RSFSR y, al año siguiente, la Constitución alemana de Weimar. Se trata de tres modelos absolutamente distintos y diametralmente opuestos. La Constitución mexicana adopta un sistema del tipo intervencionista y limitativo de los derechos de primera generación, en particular la propiedad de la tierra y los medios de producción. La Constitución soviética instrumenta un modelo socializado de la economía, concentrando la propiedad de los medios de producción en el Estado, claramente del tipo totalitario. La Constitución alemana impulsa un modelo de democratización de la economía, con la gestión compartida y articulada de organizaciones productivas. A su vez, por razones más bien del tipo religiosas, basadas en una clara raíz del tipo calvinista, los Estados Unidos nunca ingresaron al constitucionalismo social.
[30] Los derechos de primera generación, en su mayor parte consagrados por los arts. 14, 15, 16, 18 y 32 de la Constitución Nacional, constituyen normas de competencia negativa o bien esferas de libertad, que el estado garantiza absteniéndose de intervenir. Salvo los derechos derivados del sufragio o el proceso, que requieren conductas positivas por parte del gobierno, todos ellos son garantizados mediante el compromiso de no intervenir o no interferir en las esferas de libertad que en cada derecho se definen.
[31] Con el título “Represión de delitos contra la Seguridad del Estado”, se establecían en el art. 34 penas de prisión de seis meses a tres años, contra los trabajadores que promovieren la declaración de una huelga en organismos del Estado o empresas oficiales o particulares que tuvieren a su cargo servicios públicos. Y en el art. 35 fijaba prisión de un mes a dos años, al que por cualquier medio estimulare el mantenimiento de una huelga en un establecimiento particular que haya sido declarada ilegal por autoridad competente. Luego de ser declarado inconstitucional por la Corte Suprema, el Decreto de facto fue derogado en 1955 por otra disposición de facto, llamada “decreto-ley” N° 4551/55.
[32] Entre 1976 y 1982 se intervinieron 175 sindicatos.
[33] Valdovinos, Oscar, La evolución del sindicalismo en la Argentina. Breve reseña histórica, en Tratado de derecho del trabajo Coordinado por Mario E. Ackerman, cit., Tomo VII-I, pág. 429.
[34] Godio, Julio, Historia del movimiento obrero argentino, Ediciones Corregidor, Buenos Aires 2000, Tomo II, págs. 1156 y ss.
[35] Al entonces Secretario General de la CGT, Saúl Ubaldini, que había llevado adelante cinco huelgas generales durante la dictadura militar, el Presidente Raúl Alfonsín lo calificó de “matequita y llorón”; La Nación, edición diaria del 19 de noviembre de 2006.
[36] Ley 25.801, B.O. del 2/12/2003.
[37] Ley 25.802, B.O. del 2/12/2003.
[38] Caballero, Julio y Pico, Jorge, Organizaciones sindicales de empleadores, en Tratado de derecho del trabajo Coord. Por Mario Ackerman, cit., Tomo VII-I, pág. 874.
[39] Informe de 2008 de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. Observación individual a la Argentina, referida a la aplicación del Convenio 87.
[40] CSJN, Fallos: 331:2499, “Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo”, del 11 de noviembre de 2008. Publicado con nuestro comentario La libertad sindical en el juicio de la Corte, en Microjuris, edición electrónica del 09/12/2008; ref. MJD4198.
[41] CSJN, “Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional – Armada Argentina”, del 9 de diciembre de 2009; L.L. 2010-A, 208; D.T. 2010-A, 248. Publicado con nuestro comentario La Corte amplía la tutela sindical, ahora para los representantes de asociaciones simplemente inscriptas, en Microjuris, edición electrónica del 04/02/2010; ref. MJ-DOC-4716-AR | MJD4716.
[42] CSJN, “Recurso de hecho deducido por la Asociación de Trabajadores del Estado en la causa Asociación de Trabajares del Estado s/ acción de inconstitucionalidad”, del 18 de junio de 2013.
[43] C.S.J.N., “Fallos”, 300:381.
[44] C.S.J.N., “Fallos”, 271:305.
[45] Tomada, Carlos, La libertad sindical en Argentina y el modelo normativo actual de la O.I.T.; en Revista Derecho del Trabajo, ed. La Ley, T° 2001-A, pág. 735.
[46] Beck, Ulrich, Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalización; Trad.de Bernardo Moreno Carrillo, ed. Paidós, Barcelona, 2000; pág. 201.
[47] Informe de 2008 de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. Observación individual a la Argentina, referida a la aplicación del Convenio 87.