Eficacia y eficiencia en la protección al ambiente

R. Raziel Villegas Núñez

En junio de 2002, el parlamento alemán elevó a rango constitucional la protección a los animales, esta acción colocó a la nación germánica a la vanguardia en el tema de la legislación en la protección ambiental.

En contrapartida, no fue sino hasta el 28 de junio de 1999, que se adicionó un párrafo, que originalmente quedó como cuarto, al art. 4º de nuestra Constitución, en el que se estableció el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

Antes de esa reforma se discutía sobre el fundamento constitucional de esta garantía indispensable. Los argumentos se inclinaban hacia el art. 27, en su tercer párrafo y al art. 73 fracción XXIX-G, pues ambos hacen referencia a este tema. Lo anterior no sería tan grave, si soslayamos el hecho de que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, que es la institución encargada de del control, vigilancia y protección en materia ambiental, existe desde 1992, es decir, siete años antes de la reforma.

Además, subyacía la pregunta: ¿Qué es adecuado? ¿Cómo es un medio ambiente adecuado?

Por ello, el 08 de febrero de 2012, se reformó el mismo art. 4º para quedar: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley”, y pasó al quinto párrafo.

El vocablo sano, dice el diccionario de la Real Academia Española, significa que goza de perfecta salud, que no está dañado, que es seguro, sin riesgo. Acertada modificación, pues el adjetivo anterior era evidentemente subjetivo, ya que lo que para unos puede parecer adecuado, para otros puede no serlo; en cambio, sano, es un calificativo objetivo y medible.

Por otro lado, el Estado Mexicano asumió la aparente responsabilidad de garantizar el respeto de ese derecho, a través de un conjunto de normas, instituciones y procedimientos.

Vivimos en un mundo cambiante, en un mundo que evoluciona en todos sentidos: biológico, físico, químico, social e incluso jurídico. Hoy día existe lo que llamamos Derecho Ambiental, es así que doctrinarios como Gustav Radbruch explican la evolución histórica del derecho de una manera muy lógica e interesante.

Después de la venganza privada, en la que se respondía primero con la persona y con los bienes de ésta, se evidenció la desigualdad entre los individuos; el derecho feudal partía de la premisa de que todos somos iguales para mantener la desigualdad; el señor feudal podía disponer del trabajo, de los bienes, de la libertad, de la cónyuge y hasta de la vida de quienes vivían en su feudo, y estaba legitimada esta desigualdad.

Posteriormente, en el derecho liberal francés, el derecho individual, partió del dogma iusnaturalista, de que todos somos iguales por el hecho de ser personas para mantener esa igualdad; Libertad, Igualdad y Fraternidad fueron los principios rectores de la época; sin embargo, el fenómeno social probó que ese espejismo jurídico no era posible, ya que si bien es cierto todos somos iguales como personas, estamos en condiciones de desigualdad evidente. Así surge el Derecho Social.

En él, la realidad de la que se parte consiste en reconocer que no somos iguales, que existen inconcusas desigualdades, para que el manto protector del derecho nivele las circunstancias, buscando precisamente la igualdad. De esta forma, nuestro derecho mexicano se convirtió en paradigma del mundo, pues recogió lo más valioso del derecho liberal en el capitulo que se llamó de las Garantías Individuales, y además nuestro constituyente consagró también los principios del derecho social, en los que se reconoce que el campesino ha sido y sigue siendo una clase depauperada, por ello, en el derecho agrario se le otorgan ventajas o canonjías para que pueda actuar en igualdad de condiciones contra el terrateniente. En el derecho laboral, se reconoce al obrero como una clase desprotegida, por lo que también, a fin de nivelar las posiciones, se le otorgan en la ley derechos especiales o prebendas; igual ocurre con el derecho del consumidor; y el mejor ejemplo, el que constituye el mejor de todos los logros: el Derecho Ambiental.

Sin embargo, en el derecho ambiental encontramos un nuevo reto, consecuencia de la evolución: Proteger bienes jurídicos cuyo titular no está definido o especificado, así hoy tenemos el tema del Interés Difuso, pues el artículo 4º de la Constitución General de la República dispone que toda persona tiene el derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. Así nos cuestionamos:

¿Qué se protege o tutela como bien jurídico, la tierra, el agua, el bosque, la biodiversidad, el medio ambiente en su conjunto, o el medioambiente sano? ¿Los recursos naturales?

Otra pregunta un poco más difícil de responder: ¿Quién es el titular de este bien jurídico tutelado? ¿Cada persona, la sociedad, la nación, la humanidad? O una pregunta más reciente ¿Es el propio medio ambiente el sujeto o titular de ese derecho de protección?

Es incuestionable la diferencia con otras ramas del derecho, en donde se identifican perfectamente ese bien jurídico y su titular, como la vida, en el delito de homicidio en el derecho penal; o el derecho subjetivo de acudir a los tribunales a demandar la rescisión de un contrato en el derecho civil. Esto constituye un problema, especialmente para quienes se niegan al cambo, a la evolución o a la innovación; y si consideramos todo lo anterior, tenemos un nuevo y más duro reto: contar con una legislación que sea eficaz en la protección al ambiente y que al hacerlo sea eficiente, pues deberá velar además por el desarrollo sustentable en nuestro país y de quien resulte el titular de ese derecho. Eficacia y eficiencia.

La eficacia la entendemos como la capacidad que tiene el gobernante de que un hecho o acto que tenía pocas o nulas posibilidades de darse, se ejecute o lleve a cabo. Por ejemplo, es difícil que un auto (que no sea de carreras) rebase la velocidad de 300 km/h., la eficacia consistirá en lograr que se rebase esa velocidad.

La eficiencia será el precio que se paga al posibilitar ese hecho. Mismo ejemplo: Si para lograr rebasar los 300 km/h., en lugar de utilizar cuatro cilindros, ahora se usan doce; y si en lugar de rendir 10 kilómetros por litro de combustible, ahora rinde 2, el automóvil no es eficiente, pues en la balanza de costo-beneficio se sacrificó demasiado.

En la materia ambiental ocurre exactamente lo mismo, tanto la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT, como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente PROFEPA, y hasta la misma sociedad, tienen funciones y juegan roles perfectamente definidos, y en el caso de las autoridades, su cumplimiento y actuar tiene que fundarse forzosamente –por virtud del principio de legalidad— en las facultades que la ley les otorga, el posibilitar el alcance de estas metas es la eficacia de la protección ambiental.

Se está siendo eficaz, si se contiene la destrucción de nuestros recursos naturales, si la sociedad tiene acceso a la justicia ambiental, si esta justicia es pronta y expedita, si se logra la participación de los distintos sectores de la sociedad en la vigilancia e inducción del cumplimiento de la normativa ambiental, si se fortalece la presencia de la PROFEPA en el país, si se construyen instituciones bajo criterios de honestidad, transparencia y confiabilidad; si nuestros bosques ya no desaparecen, si la Vaquita Marina y las distintas especies de Tortugas Marinas dejan de estar en peligro de extinción porque ya las respetamos; si la Mariposa Monarca, sigue teniendo bosques a dónde llegar en su viaje migratorio anual; si no dejamos técnicamente extinto el pepino de Mar, por la sobreexplotación tan desmedida como ilegal en las costas yucatecas; si la oferta del buche de la Totoaba no genera decenas de muertos en el Mar de Cortés; si dejan de morir decenas de pescadores por descompresión generada por estar buceando durante horas, con tal de saquear el Caracol Rosado de las costas de Quintana Roo.

Para lograrlo, el Estado Mexicano ha creado un sin fin de leyes, reglamentos, normas oficiales, ordenamientos, criterios y lineamientos casi incuantificables; y signado un número enorme de tratados y acuerdos internacionales. Para no pecar de prolijo, mencionaremos sólo algunos:

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (y sus reglamentos en materia de Evaluación del Impacto Ambiental, Áreas Naturales Protegidas, Ordenamiento Ecológico, Prevención y Control de la Contaminación a la Atmósfera; Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes; y en materia de Auditoría Ambiental); Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (y su reglamento), Ley General de Vida Silvestre, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (y su reglamento) Ley General de Bienes Nacionales (y su reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar), Ley de Aguas Nacionales (y su reglamento), Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (y su reglamento), Ley General de Cambio Climático, Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (y el reglamento de la ley anterior, de 1992), Ley de Expropiación, Ley de Puertos, Ley Federal de Variedades Vegetales, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Ley Federal para la Administración de Bienes Asegurados y Abandonados, Ley del Diario Oficial de la Federación, Ley de Amparo, Ley General Sobre Metrología y Normalización… y podríamos seguir enunciando muchas más, sin siquiera entrar al cúmulo de Normas Oficiales Mexicanas.

Esta abundancia legislativa no permite una codificación ordenada, no permite que exista una norma sustantiva, y otra adjetiva; tenemos una remisión de, por ejemplo, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y de ésta a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y de ésta al Código federal de Procedimientos Civiles. Todo ello enmaraña el andamiaje jurídico de tal manera que si un estudioso del derecho tiene problemas para seguirle la pista, un ciudadano común y corriente –de a pie, como decimos en México— mucho más. Esa complejidad, lejos de favorecer el cumplimiento de la normativa, lo dificulta.

Es inconcuso que las labores que desempeñan la SEMARNAT y la PROFEPA son titánicas, también lo es la importancia y trascendencia del tema ambiental, baste reflexionar un segundo en que la inmensa mayoría de nuestros recursos naturales no son renovables.

La eficacia del derecho ambiental, la legislación ambiental y la protección al ambiente radicarán en qué tanto se posibilita el cuidado, protección y desarrollo de estos recursos. La eficiencia radicará entonces, en qué sacrificios se tienen que hacer para que se cumpla la misión. Se pondrá en la balanza la protección al ambiente, contra el desarrollo industrial –una fábrica que pude crear un gran número de empleos y reactivar la economía de un lugar, pero generando también, en alto grado, contaminación atmosférica y residuos peligrosos— o la actividad del comercio ¿Valdría la pena acabar con los arrecifes coralinos porque el coral se cotiza a precios exorbitantes en mercados internacionales? ¿o el carey, o el pez loro? ¿Será conveniente acabar con la ballena gris con tal de obtener los beneficios económicos de la comercialización de sus partes? La creación de vías de comunicación ¿Qué pesa más, la deforestación de selvas y bosques, la devastación de manglares, o la creación de nuevas carreteras y rutas? Incluso en las políticas de globalización económica ¿Agotar nuestros recursos naturales con tal de cumplir compromisos internacionales de suministro de energía eléctrica o de agua? ¿Acaso vale la pena seguir invirtiendo en carbón como combustible para plantas generadoras de energía eléctrica y cerrar los mercados a las energías limpias con el pretexto de apoyar a los inversionistas nacionales? ¿Gastar millonarias cantidades de dólares en refinerías, en lugar de invertir en las nuevas energías, más modernas, eficientes y limpias?

La manera que tiene el Estado de verificar el cumplimiento de la normativa es a través de la inspección y vigilancia, y de nada sirve todo el andamiaje jurídico forjado a través de décadas de entendimiento y evolución de las creencias e idiosincrasias de nuestros gobernantes y representantes, si con una sola ideología política, se anula la política pública y se desmantelan las instituciones encargadas de llevar a cabo estas acciones de inspección y vigilancia, si se dejan sin recursos a tal grado que no pueden siquiera imprimir una orden de inspección, porque ya no hay dinero para el tóner de la impresora, ni papel para imprimirla; mucho menos dinero para la gasolina y los viáticos de los inspectores. De nada sirve tener una ley, si no hay interés en que se cumpla.

Si se logra equilibrio entre estos factores tendremos lo que se conoce como Desarrollo Sustentable y ello sólo puede ser resultado de eficacia y eficiencia de la protección al ambiente.

Hoy día aún estamos lejos, pero podemos enderezar el camino.