Estado actual de la descentralización territorial en Uruguay

Por Dr. Carlos E. Delpiazzo [1]

I. Introducción [arriba] 

Si bien son institutos clásicos de la teoría de la organización[2], con razón se ha enseñado que ni la centralización ni la descentralización constituyen inicialmente conceptos jurídicos, sino más bien tendencias de política administrativa ligadas a la historia, al régimen constitucional y a las necesidades prácticas, sin perjuicio de que ambas adquieran del Derecho las formas de concretarse[3].

Según se ha descripto gráficamente, en la historia uruguaya "el gobierno municipal propiamente dicho, y en especial el gobierno de las ciudades ha estado a cargo de los mismos gobiernos de los departamentos en que se ha dividido el territorio nacional, de casi doscientos mil kilómetros. Estos departamentos inicialmente fueron nueve y actualmente son diecinueve, de variada extensión, desde Montevideo, con seiscientos kilómetros cuadrados aproximadamente, hasta Tacuarembó, con veinte mil, dentro de cuyo territorio cabrían países europeos tan importantes como Holanda o Bélgica. En una palabra, en unas mismas autoridades se ha concentrado el gobierno de comarca correspondiente al condado angloamericano, con amplias y muy despobladas zonas rurales, y el municipio propiamente dicho, el burgo o comuna, correspondiente a la urbe o al núcleo vecinal, de población más concentrada y con más intensas relaciones de convivencia"[4].

Es que nuestro régimen constitucional tradicional ha estructurado la descentralización por servicios y territorial, expresada en los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados por una parte, y en los Gobiernos Departamentales por otra, sin referir al nivel local ni a "políticas de descentralización", aspectos que recién se incorporan en la reforma constitucional de 1996[5], profundizándose en la legislación posterior[6].

Tal referencia a "políticas de descentralización" permite constatar que la palabra "descentralización" ha sido usada con un alcance distinto al estrictamente jurídico. En efecto, mientras que para los estudiosos del Derecho público la descentralización implica la ruptura del vínculo jerárquico (definitorio de la centralización) y su sustitución por relaciones de control[7], la referencia genérica a "políticas de descentralización" (destinadas a "promover el desarrollo regional y el bienestar general", como dice el art. 50 de la Constitución) hace pensar en una mayor amplitud de su significado, abarcativo de una dimensión geográfica[8] con proyecciones económicas y sociales, y también de aspectos de gestión en orden a posibilitar el acercamiento de las diversas Administraciones (tanto nacionales como departamentales dentro de sus respectivas competencias) a los habitantes de las distintas zonas[9] –a través de las llamadas modalidades de la centralización, como es el caso de la delegación de atribuciones y la desconcentración– y promoviendo una mayor participación.

Por eso, a efectos de presentar un panorama de la descentralización territorial uruguaya, se expondrá cómo se organizan los Gobiernos Departamentales y cómo se articulan y financian las llamadas políticas de descentralización antes aludidas.

II. Organización de la descentralización territorial [arriba] 

1 - Evolución constitucional

La construcción de la descentralización territorial en el Uruguay es el resultado de una larga evolución, íntimamente vinculada a la lucha por el afianzamiento de las libertades y la democracia representativa[10].

Prescindiendo de considerar la etapa preconstitucional[11], corresponde reseñar sintéticamente el proceso vivido a través de las sucesivas reformas constitucionales[12].

Comenzando por la Constitución de 1830, de corte netamente centralista, corresponde señalar que la misma previó el establecimiento de una Junta Económico Administrativa en cada pueblo cabeza de Departamento, compuesta por vecinos electos, con funciones de promoción de la agricultura, la prosperidad y las ventajas del Departamento. Pero la verdadera autoridad del Departamento era el Jefe Político, como agente del Poder Ejecutivo en el pueblo cabeza del Departamento, secundado por los Tenientes sujetos a su autoridad en los demás pueblos subalternos.

Respondiendo al influjo de una serie de leyes y reglamentos que fueron pautando la puja por la autonomía departamental, la Constitución de 1917 dedicó su Sección XI al "gobierno y administración local", consagrando un régimen autonómico conformado por una Asamblea Representativa y uno o más Concejos de Administración autónomos elegidos popularmente, y quitándole injerencia al Poder Ejecutivo en el ámbito departamental.

Las Constituciones de 1934 y de 1942 dispusieron que el "gobierno y administración de los Departamentos" (ya no local), con excepción de los servicios de policía, estarán a cargo de un Intendente con funciones ejecutivas, una Junta Departamental con funciones legislativas y de contralor y una o más Junta Locales con competencia administrativa en determinadas localidades.

La Constitución de 1952 estuvo signada por el establecimiento de órganos colegiados, sustituyendo las Intendencias por Concejos Departamentales y las Juntas Locales por Concejos Locales, manteniendo las Juntas Departamentales como órganos legislativos y de control a nivel departamental. Asimismo, se da rango constitucional a una serie de disposiciones en materia de autonomía política, administrativa, financiera y presupuestal de los Gobiernos Departamentales.

La Constitución de 1967 vuelve al sistema de Intendencias unipersonales electas, establece que las Juntas Departamentales estarán compuestas por 31 miembros igualmente electos, y respecto a las Juntas Locales, prevé su instalación en toda población fuera de la planta urbana de la capital departamental, agregando que podrán ver ampliada su competencia por ley, la que podrá declararlas electivas por el cuerpo electoral.

La reforma constitucional de 1996, presidida por el discurso descentralizador, estableció el régimen actualmente vigente.

2 - Régimen vigente

En la arquitectura constitucional hoy en vigor, los Gobiernos Departamentales son personas jurídicas públicas (porque están reguladas primordialmente por el Derecho público) y estatales (porque hacen parte de la organización jurídica de la colectividad) que expresan la descentralización de base territorial[13].

De acuerdo a lo previsto en el art. 262 de la Constitución, que encabeza la Sección XVI, "el gobierno y la administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente" de carácter electivo.

Agrega el art. 273 que "la Junta Departamental ejercerá las funciones legislativas y de contralor del Gobierno Departamental", en tanto que, según el art. 274, "corresponden al Intendente las funciones ejecutivas y administrativas del Gobierno Departamental", pudiendo delegar atribuciones.

Además, en la reforma constitucional de 1997 se estableció que "podrá haber una autoridad local en toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley. También podrá haberla, una o más, en la planta urbana de las capitales departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental a iniciativa del Intendente" (art. 262, inc. 2º). Complementando dicho precepto, el nuevo art. 287 prevé que "el número de miembros de las autoridades locales, que podrán ser unipersonales o pluripersonales, su forma de integración en este último caso, así como las calidades exigidas para ser titular de las mismas, serán establecidos por la ley". A su vez, el art. 288 faculta a la ley a ampliar las facultades de gestión de las autoridades locales en las poblaciones que, sin ser capital del departamento, cuenten con más de diez mil habitantes u ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo, pudiendo declararlas electivas.

En ese marco, se dictó la Ley Nº 18.567 de 13 de setiembre de 2009, en virtud de la cual se establece que “habrá una autoridad local que se denominará Municipio, configurando un tercer nivel de gobierno y administración” (art. 1º, inc. 1º).

Agrega su art. 9º que “Los Municipios serán órganos integrados por cinco miembros y sus cargos serán de carácter electivo”, denominándose Alcalde al primer titular de la lista más votada del lema más votado dentro de la respectiva circunscripción territorial, quien presidirá el Municipio (art. 11).

Como ya se adelantó, de las disposiciones transcriptas se desprende que la referencia a la descentralización local que contiene dicha ley (por ejemplo, en el art. 3º) debe ser interpretada con un alcance más físico o geopolítico y aún de gestión, que en un sentido jurídico.

Por otra parte, cuando se habla de un tercer nivel de gobierno y administración no se está haciendo referencia necesaria a la descentralización sino que se está distinguiendo, con criterio de competencia, entre el nivel estatal (nacional), el nivel departamental (a cargo de los Intendentes y las Juntas Departamentales) y el nivel municipal (local).

Respecto a este último, la Ley Nº 18.567 estableció los requisitos necesarios para la configuración de los Municipios[14].

En primer lugar, se exige que tenga una población de al menos dos mil habitantes y que su circunscripción territorial urbana y suburbana conforme una unidad, con personalidad social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que faciliten la participación ciudadana (art. 1º, inc. 2º).

En segundo lugar, se habilita que pueda haber Municipios en aquellas poblaciones que no alcancen dicho mínimo de dos mil habitantes, si así lo dispone la Junta Departamental a iniciativa del Intendente (art. 1º, inc. 3º, primera frase).

En tercer lugar, en concordancia con el art. 262, inc. 2º de la Constitución, también podrá haber Municipios en las capitales departamentales siempre que se cuente igualmente con la iniciativa del Intendente y aprobación de la Junta Departamental (art. 1º, inc. 3º, segunda frase).

En cuarto lugar, el art. 16 de la Ley Nº 18.567 contempló la hipótesis de que el 15 % de los ciudadanos inscriptos en una localidad o circunscripción ejerza la iniciativa ante el Gobierno Departamental para constituirse en Municipio. “En este caso –reza el inc. 2º– la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente, podrá disponer la creación del Municipio respectivo, aunque se trate de una población de menos de dos mil habitantes”.

Sin perjuicio de ajustes posteriores, a la luz de la experiencia generada por la aplicación de la Ley Nº 18.567, se aprobó la Ley Nº 19.272 de 18 de setiembre de 2014, conforme a la cual se sustituye aquélla y se derogan sus modificativas[15].

Al decir de Daniel Hugo MARTINS[16], en síntesis, las novedades más importantes que introduce la Ley Nº 19.272 son las siguientes:

a) Se constituyen nuevos Municipios electivos en toda población de más de 2.000 habitantes y en todas aquellas que sin reunir dicho número sean creadas por la Junta Departamental a iniciativa del Intendente o a iniciativa del 15 % de los inscriptos en una localidad. Para la constitución de Municipios electivos en las capitales departamentales se requerirá iniciativa del Intendente y aprobación de la Junta Departamental. En el año 2010 se constituyeron Municipios en toda población de más de 5.000 habitantes.

b) Se amplían las materias departamental y municipal.

c) Se amplían los cometidos de los Municipios.

d) Se declara de responsabilidad del Gobierno Departamental garantizar los recursos materiales y humanos necesarios para que los Municipios puedan cumplir sus cometidos.

e) Se disponen recursos presupuestales para el cumplimiento de sus cometidos.

f) Se modifica el régimen de los recursos administrativos respecto de las resoluciones que dicten los Municipios y Alcaldes.

Dicha Ley Nº 19.272 vino a ser complementada por la Ley Nº 19.319 de 27 de marzo de 2015, que aprueba la nómina actual de Municipios[17].

Por lo tanto, a partir de los textos constitucionales, era posible clasificar a las autoridades locales en atención a su composición, a su competencia y a la forma de nombramiento de sus integrantes:

a) en atención a su composición, se distinguían las autoridades locales unipersonales (a las cuales la Constitución no da un nombre) y las autoridades locales pluripersonales (las cuales se llamarán Juntas Locales y tendrán cinco miembros según lo previsto en la Disposición Transitoria y Especial letra Y);

b) conforme al criterio de la competencia, se distinguían las Juntas Locales comunes o simples y aquéllas de competencia ampliada; y

c) según su forma de integración, se distinguían las Juntas Locales designadas y las electivas.

Con la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.272, resulta lo siguiente:

a) en atención a su composición, todas las autoridades locales son pluripersonales (las cuales se llaman Municipios y tienen cinco miembros);

b) conforme al criterio de la competencia, cabe distinguir entre autoridades locales comunes o simples y de competencia ampliada; y

c) según su forma de integración, todas las autoridades locales pasan a ser electivas en los términos y condiciones de la ley.

En la medida que, interpretando contextualmente las disposiciones constitucionales (especialmente el art. 288) y legales referidas, resulta que no todas las autoridades locales son iguales sino que es posible distinguir entre Municipios comunes y de competencia ampliada, a fin de determinar la naturaleza jurídica y posición institucional de cada tipo de autoridad local, es preciso deslindar dos momentos: antes y después de la Ley Nº 19.272.

Hasta la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.272, la situación era la siguiente.

Respecto a los Municipios comunes, cuya creación compete a la Junta Departamental –mediante acto legislativo departamental– a propuesta del Intendente (art. 273, num. 9º), siempre que se cumplan las condiciones que la ley determine (art. 288), la doctrina consideró en forma pacífica que, al igual que las Juntas Locales comunes, son órganos integrantes del sistema orgánico Intendencia y, por ende, subordinados jerárquicamente al Intendente, dotados de cierta desconcentración.

En cuanto a los Municipios de competencia ampliada, cuya creación compete al Poder Legislativo –mediante ley formal– a iniciativa del respectivo Gobierno Departamental (art. 288), en la doctrina especializada que se ocupó del tema respecto a las autoridades locales con tales características, se sustentaron distintas posiciones.

Por una parte, se sostuvo que las mismas implican un pasaje, de acuerdo a la intensidad de la ampliación de la competencia, de potestades del Intendente en beneficio de las autoridades locales, aunque aquél mantiene contralor administrativo sobre éstas[18], por lo que la ampliación de facultades de gestión habilitada por el art. 288 de la Constitución configura una desconcentración administrativa: son de competencia ampliada por oposición a las comunes, sin que, de todos modos, se esté ante una situación de descentralización administrativa en el sentido estricto del término[19].

Desde otra óptica, se entendió que, en la medida que los poderes jurídicos de las autoridades locales son establecidos por ley (inc. 3º del art. 262), dependiendo de la ley respectiva pueden ser dependientes del Intendente o estar descentralizadas, pudiendo ampliarse sus facultades de gestión hasta el grado de la autonomía[20]. En su mérito, se consideró que la ampliación legal de las facultades de gestión de las autoridades locales podía implicar desconcentración, descentralización o autonomía, sin que pudiera determinarse a priori y con carácter general la naturaleza y posición institucional de las autoridades locales de competencia ampliada, debiendo analizarse caso a caso ya que la Constitución admite un diverso tratamiento que puede ir desde la centralización hasta la autonomía, en cuyo caso la autoridad local constituiría un sistema orgánico (de descentralización derivada) separado y distinto de la Intendencia aunque sometido a su control[21].

Frente al panorama doctrinal reseñado, la jurisprudencia de nuestros máximos Tribunales de Justicia, aunque escasa, ha sido conteste en que tanto las autoridades locales simples como las de competencia ampliada, están sometidas a la jerarquía del Intendente.

Según el criterio de la Suprema Corte de Justicia, todos los tipos de Juntas Locales "son órganos desconcentrados, no descentralizados ni mucho menos autónomos en el sentido funcional, desde que se mantienen en la órbita de la persona jurídica Gobierno Departamental"[22].

Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, coincidiendo con el dictamen previo del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, entendió en un caso referido a la Junta Local Autónoma y electiva de San Carlos que ésta está sometida jerárquicamente al Intendente, por lo que, "al haberse interpuesto sólo el recurso de reposición contra la resolución procesada, cuando se debió interponer además, en forma conjunta y subsidiaria, el recurso de apelación ante el jerarca máximo de la Junta Local de San Carlos que es el Intendente Municipal de Maldonado, se configura una irregularidad de orden adjetivo que impide la prosecución del proceso"[23].

Con la sanción de la Ley Nº 18.567, pareció confirmarse el criterio de que todos los Municipios, sean simples o de competencia ampliada, se encuentran sometidos a la jerarquía del Intendente ya que sus decisiones quedan sometidas al recurso de apelación (art. 11) y las Juntas Locales Autónomas y Electivas preexistentes a su dictado “se convertirán en Municipios, de acuerdo con las disposiciones de la presente ley, manteniendo además de las facultades de gestión en ésta previstas, las establecidas en las leyes” respectivas (art. 22).

A partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.272, el legislador pareció haber optado por entender que todos los Municipios, cualquiera sea su tipo, son descentralizados, configurando un caso de descentralización derivada (descentralización dentro de la descentralización) sin atribución de personería jurídica.

En efecto, de acuerdo al art. 17 de dicha ley, “Los actos administrativos generales y los particulares de los Municipios admitirán el recurso de reposición. Cuando la impugnación se funde en las causales previstas en el art. 309 de la Constitución de la República, deberá interponerse conjunta y subsidiariamente con el recurso de anulación para ante el Intendente, de acuerdo con las previsiones del art. 317 de la Constitución de la República” (inc. 1º). Añade que “Los actos administrativos del Alcalde podrán ser impugnados con los recursos de reposición y apelación ante el Municipio, conjunta y subsidiariamente con el de anulación ante el Intendente, cuando la causa de la impugnación se funde en las previsiones del art. 309 de la Constitución de la República” (inc. 2º).

De este modo, pareció equipararse a los Municipios con aquellas autoridades que, al decir del art. 317 de la Constitución, según su estatuto jurídico están sometidas a tutela administrativa, que la doctrina interpreta como una autoridad descentralizada.

No obstante, se revirtió la situación al estado anterior con la aprobación del art. 682 de la Ley Nº 19.355 de 19 de diciembre de 2015, a cuyo tenor se sustituyó la redacción del citado art. 17 de la Ley Nº 19.272 por la siguiente: “Los actos administrativos generales y los particulares de los Municipios admitirán los recursos de reposición y conjunta y subsidiariamente el de apelación para ante el Intendente de conformidad con el art. 317 de la Constitución de la República”.

Tal criterio es coincidente con el postulado por la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo[24].

III. Las políticas de descentralización [arriba] 

1 - Planificación

De acuerdo al modificado art. 230, inc. 5º de la Constitución, "La Oficina de Planeamiento y Presupuesto asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo, así como en la planificación de las políticas de descentralización". Agrega que "A esos efectos, se formará una Comisión Sectorial que estará exclusivamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes y de los Ministerios competentes, la que propondrá planes de descentralización que, previa aprobación por el Poder Ejecutivo, se aplicarán por los organismos que corresponda".

En virtud de esta disposición, al cometido anterior de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto[25] de asistir al Poder Ejecutivo en la "formulación de los planes y programas de desarrollo"[26], se le agrega su intervención en la "planificación de las políticas de descentralización". A su vez, junto a las Comisiones Sectoriales en cuya composición "deberán estar representados los trabajadores y las empresas públicas y privadas"[27], se prevé una Comisión Sectorial distinta "exclusivamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes y de los Ministerios competentes"[28].

Quiere decir que la formulación de las políticas de descentralización tendrá una instancia previa de planificación, la que consistirá en "la fijación de objetivos económicos y sociales por un lapso determinado y la ejecución de directivas impuestas que subordinan toda la actividad, ya sea de un sector o de la totalidad de los sectores"[29], sin que ello pueda implicar una indebida penetración en el ámbito de los fines vitales esenciales de la persona y de las colectividades intermedias[30]. Es que "sin una visión integral de todos los factores, materiales y humanos, sin una definición precisa de sus propósitos, sin una previsión sistemática, la Administración no puede ser eficiente ni cumplir la función dinámica y positiva que le ha sido asignada"[31].

Por eso, bien se ha dicho que la planificación es el instrumento por excelencia de formulación de políticas[32]. Si bien la planificación es en sí misma una técnica instrumental y operativa[33], como actividad teleológica supone la previa determinación política de los fines a perseguir.

En dicha instancia preparatoria se asigna papel protagónico, por razones de especialidad orgánica, a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y, más específicamente, a una Comisión Sectorial, en la que se privilegia la presencia de los Intendentes. A esa Comisión Sectorial se le atribuye proponer planes de descentralización, es decir, formular iniciativas concretas que, a través de la adecuada aplicación de los medios necesarios y aptos, permitan alcanzar los objetivos de las políticas de descentralización en el amplio sentido atribuido a esta expresión.

2 - Aprobación

Una vez diseñadas las políticas de descentralización, su aprobación corresponde al Poder Ejecutivo, sin perjuicio de la intervención que pueda caber al Poder Legislativo. Así surge del contexto de la Constitución de 1967 –y también de las modificaciones introducidas en la última reforma– que configuró al Poder Ejecutivo como conductor y orientador político[34]. Como tal, a él compete establecer las políticas, es decir, desarrollar la actividad de dirección, de impulso y coordinación mediante la cual se determinan los objetivos a alcanzar, las metas a cumplir y los medios a utilizar para alcanzarlos[35].

Así surge, en primer lugar, del art. 50 de la Carta, a cuyo tenor "el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general". Dicha norma programática formula una guía de acción futura[36] que debe entenderse dirigida a la persona pública estatal mayor, la que se expresará a través de los tres Poderes de Gobierno y, en el caso, básicamente a través del Poder Ejecutivo.

Por otra parte, el art. 230 dispone que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto "asistirá" al Poder Ejecutivo, de modo que deja en claro que a éste le corresponde decidir. Además, cuando refiere a los planes de descentralización que proponga la Comisión Sectorial, prevé que los mismos, "previa aprobación por el Poder Ejecutivo, se aplicarán por los organismos que corresponda".

3 - Ejecución

Conforme al reiteradamente citado art. 230, resulta que las políticas de descentralización serán ejecutadas:

"A) Por el Poder Ejecutivo, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, respecto de sus correspondientes cometidos.

B) Por los Gobiernos Departamentales respecto de los cometidos que les asignen la Constitución y la ley".

Quiere decir que las políticas de descentralización que diseñe el Poder Ejecutivo serán cumplidas por él mismo y por las entidades estatales que expresan la descentralización tanto funcional como territorial, cada una en el ámbito de sus respectivas competencias.

A vía de ejemplo, cabe pensar que un plan destinado a potenciar una determinada región del interior del país, puede involucrar la actuación de órganos del Poder Ejecutivo (tales como los Ministerios de Transporte y Obras Públicas y de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente), de Entes Autónomos –tales como la Administración de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) y el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU)– de Servicios Descentralizados –tales como la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL y la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)– y de los órganos de los Gobiernos Departamentales comprendidos en el área geográfica considerada.

La posibilidad de que participen en la ejecución de los planes de descentralización órganos y organismos ajenos a los Gobiernos Departamentales ratifica el sentido amplio y no estrictamente jurídico atribuido a la expresión "descentralización" en las disposiciones incorporadas a la Carta en la reciente reforma. Con ese alcance, es posible interpretar la norma sin que resulte afectada la autonomía de los Gobiernos Departamentales.

En cuanto a la forma de ejecución de las políticas de descentralización por los distintos organismos llamados a llevarlas a cabo, es obvio que se requerirá el dictado de actos jurídicos ya que la actividad política tiene que traducirse forzosamente en actos que pertenecen formal y sustancialmente al desempeño de una de las funciones estatales[37].

Todos esos actos aparecerán como la ejecución en los hechos de la política diseñada; aunque su existencia jurídica y su validez no dependerán de su mayor o menor adecuación a la política trazada sino de la normativa aplicable, de modo que la potestad de dictarlos y su regularidad deberán apreciarse en función de su ajuste al ordenamiento vigente[38].

IV. Financiamiento de la descentralización [arriba] 

1 - Evolución constitucional

El financiamiento de la descentralización territorial no ha sido un tema ajeno a la historia constitucional uruguaya ya que las autoridades de los Departamentos siempre bregaron por recursos para atender a las necesidades de la vida regional y local[39].

Sobre el particular, corresponde recordar que la Constitución de 1830 desconoció la autonomía financiera local, limitándose a establecer en su art. 127 que "para atender a los objetos a que se contraen las Juntas Económico Administrativas dispondrán de los fondos y arbitrios que señale la ley en la forma que ella establecerá", lo que llevó a calificarlas de "paupérrimas, desposeídas de todos los medios materiales necesarios como para desenvolverse"[40].

La Constitución de 1918 invirtió el sistema, al disponer en su art. 133 que "la ley reconocerá a las Asambleas Representativas la facultad de crear impuestos con la sola limitación de no poder gravar el tránsito ni crear impuestos interdepartamentales a los artículos de producción nacional", lo que se concretó en la Ley Nº 7.042 de 13 de noviembre de 1919[41].

Las Constituciones de 1934 y de 1942 significaron una evidente reacción presidida por el propósito de restringir la autonomía municipal en materia financiera, especialmente en lo relativo a la creación de impuestos[42], a fin de evitar situaciones abusivas de imposición sobre materias comunes con la legislación nacional generando graves superposiciones.

La Constitución de 1952 incrementó la autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales sin llegar al extremo de la solución habilitada por la Carta de 1918, que reconocía a éstos, con escasas restricciones, la facultad de legislar en materia impositiva. "En cambio, –según se ha dicho[43]– la Constitución de 1952 otorga a las Juntas Departamentales una autonomía financiera restringida a determinadas fuentes. El principio aquí es el inverso: los Gobiernos Departamentales sólo pueden crear tributos en los casos en que están expresamente autorizados para hacerlo".

La Constitución de 1967 no altera sustancialmente el régimen anterior aunque, en materia de impuestos a la propiedad inmueble rural[44], desplaza la potestad tributaria de las Juntas Departamentales hacia el Poder Legislativo (art. 297, ord. 1º). Además, innova en cuanto a la cooperación del Estado fijada por el num. 13 del mismo art. 297[45], inscribiéndose en la tendencia según la cual lo que realmente interesa es proporcionar a las localidades los recursos suficientes para el cumplimiento de sus fines, más que reconocerles autonomía legislativa, la que conduce frecuentemente a políticas fiscales diferentes, contrarias a los principios de coordinación y cooperación entre las finanzas estatales y locales[46].

Teniendo en cuenta que ninguno de los regímenes experimentados a través de nuestra evolución constitucional ha proporcionado a los Departamentos los ingresos que éstos consideran necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, la reforma constitucional de 1996 procura asegurar a los Gobiernos Departamentales mayores recursos provenientes del Estado central (arts. 214 y 297, num. 13) y determinados con su preceptiva intervención (arts. 214 y 230), dotando de cierta flexibilidad al sistema a través de la explicitación de la competencia del Poder Legislativo (art. 298).

2 - Aplicación de recursos a la descentralización

En función de lo expresado, cabe hacer una sintética referencia a los instrumentos de financiación de las políticas de descentralización y, en particular, de la actuación de los Gobiernos Departamentales[47], que se agregan a las clásicas fuentes de recursos de dichos entes territoriales.

A) Fijación de un porcentaje de los recursos del Presupuesto Nacional.

En primer lugar, desarrollando la previsión introducida como num. 13 del art. 297 en la reforma constitucional de 1967 –que atribuía a los Gobiernos Departamentales "la cuota parte del porcentaje que, sobre el monto total de recursos del Presupuesto Nacional, fijará la Ley Presupuestal"– la nueva redacción dada al lit. c) del art. 214 impone un procedimiento para la determinación de dicho porcentaje.

En tal sentido, en la etapa de formulación de la ley de Presupuesto Nacional, se prevé el asesoramiento de la Comisión Sectorial de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (art. 230, inc. 5º) integrada por los delegados de los Ministerios competentes y del Congreso de Intendentes.

Dicho asesoramiento debe reputarse preceptivo y no vinculante por cuanto es de existencia necesaria pero no obliga al decisor. Su contenido versará "sobre el porcentaje a fijarse", cuyos límites mínimo y máximo no se establecen, no obstante lo cual bien se ha dicho que si el porcentaje fuera notoriamente absurdo, se violaría la Constitución; "tiene que tener un mínimo de importancia racional"[48].

La base de cálculo del porcentaje es "el monto total de recursos" estimado, lo que ha sugerido "una especie de solidaridad necesaria entre el índice de recaudación del Gobierno Nacional y este recurso departamental; si un año se recauda poco por cualquier motivo, sufren proporcionalmente los Gobiernos Departamentales y si un año se recauda mucho se benefician proporcionalmente"[49].

En cuanto a la oportunidad del asesoramiento, la Constitución prevé que deberá ser "con treinta días de anticipación al vencimiento del plazo establecido en el inciso primero" del mismo art. 214, que dispone la presentación del proyecto de ley presupuestal "dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato". Si se tiene en cuenta que, de acuerdo al art. 158, el Presidente de la República toma posesión de su cargo el 1º de marzo, resulta que el asesoramiento a cargo de la Comisión Sectorial deberá ser emitido antes del 31 de julio siguiente. Siendo así, es preciso inferir que el llamado "presupuesto de ingresos"[50] deberá estar terminado antes de esa fecha por cuanto, de lo contrario, la Comisión Sectorial no dispondrá de la información imprescindible para pronunciarse.

Desde el punto de vista procesal, puede ocurrir que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto coincida o no con el porcentaje determinado por la Comisión Sectorial. La norma constitucional sólo contempla las consecuencias del supuesto en que "no compartiere su opinión", en cuyo caso prevé que "igualmente lo elevará al Poder Ejecutivo, y éste lo comunicará al Poder Legislativo".

Al respecto, cabe suponer que, en caso de discrepancia, el Poder Legislativo podrá decidir entre los límites impuestos por el máximo y el mínimo de los porcentajes propuestos. De lo contrario, perdería sentido el agregado constitucional y continuaría siendo verdad la comprobación de que "La experiencia demuestra que la aplicación de la norma constitucional no cumple con la finalidad prevista de otorgar subsidios suficientes para la satisfacción de las necesidades departamentales. Si bien el texto establece la asistencia en forma preceptiva, al decir el porcentaje que fijará la Ley Presupuestal, la discrecionalidad que tiene el Poder Ejecutivo al ejercer su iniciativa privativa en materia de presupuesto y la prohibición del Poder Legislativo para aumentar los gastos, resta eficacia a la norma constitucional"[51].

En cuanto a la aplicación de la cuota parte del porcentaje que le corresponda, por parte de cada Gobierno Departamental, la nueva redacción dada al num. 13 del art. 297 elimina la anterior destinación exclusiva a obras públicas departamentales. Ello significa que tales recursos podrán ser usados sin ningún tipo de limitación para atender cualquier tipo de gastos, sean de funcionamiento (incluyendo retribuciones personales) o de inversión, entendiendo por tales los destinados a la formación de activos físicos de cualquier naturaleza o a la incorporación de nuevos bienes al patrimonio respectivo[52].

Finalmente, debe tenerse presente que la parte final del agregado introducido al lit. C) del art. 214 obliga a que los Gobiernos Departamentales remitan anualmente al Poder Legislativo "una rendición de cuentas de los recursos recibidos", con indicación precisa de sus montos y destinos. Para la comprensión del alcance de esta norma, podrá acudirse, en lo pertinente, a lo previsto en el art. 128 del Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), que detalla el contenido de la rendición de cuentas que el mismo art. 214 de la Carta comete realizar anualmente al Poder Ejecutivo[53].

B) Afectación de tributos nacionales

En segundo lugar, en virtud de la sustitución del art. 298, se dispone que "la ley, que requerirá la iniciativa del Poder Ejecutivo y por el voto de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara, podrá:

1) Sin incurrir en superposiciones impositivas, extender la esfera de aplicación de los tributos departamentales, así como ampliar las fuentes sobre las cuales éstos podrán recaer.

2) Destinar al desarrollo del interior del país y a la ejecución de las políticas de descentralización, una alícuota de los tributos nacionales recaudados fuera del departamento de Montevideo. Con su producido se formará un fondo presupuestal, afectado al financiamiento de los programas y planes a que refiere el inciso quinto del art. 230. Dicha alícuota deberá ser propuesta preceptivamente en el Presupuesto Nacional.

3) Exonerar temporariamente de tributos nacionales, así como rebajar sus alícuotas, a las empresas que se instalaren en el interior del país".

De acuerdo al num. 2º de la disposición transcripta, se dispone la formación de "un fondo presupuestal" cuya regulación se confía al legislador, que cumplió dicho mandato en oportunidad de la primera ley de Presupuesto Nacional posterior a la reforma constitucional[54].

La base de cálculo para la formación del fondo previsto en el ord. 2º del art. 298 está constituida por "una alícuota de los tributos nacionales recaudados fuera del departamento de Montevideo", de modo que se trata de una base radicalmente distinta a la fijada en el art. 214, lit. C) para la fijación del porcentaje allí establecido.

Desde el punto de vista procesal, si bien no se establece un trámite específico, la norma constitucional prevé que la "alícuota deberá ser propuesta preceptivamente en el Presupuesto Nacional" por el Poder Ejecutivo y aprobada por el Poder Legislativo.

En cuanto a la aplicación de los recursos del fondo, ya ha quedado señalada su destinación "al desarrollo del interior del país y a la ejecución de las políticas de descentralización" en el amplio sentido atribuido a dicho concepto.

Complementariamente, el num. 3º del mismo art. 298 habilita al legislador a "exonerar temporariamente de tributos nacionales, así como rebajar sus alícuotas, a las empresas que se instalaren en el interior del país"[55], aportando un nuevo instrumento destinado a la promoción del "interior del país", expresión que se reitera y que traduce una significación geográfica de la descentralización, por contraposición al centro que se identifica con "la capital".

V. Conclusión [arriba] 

Sin perjuicio de la implementación de políticas de descentralización y de la previsión de nuevos medios de financiamiento de las mismas, para que la descentralización territorial sea una realidad efectiva se requiere jerarquizar el papel de las autoridades locales.

Al respecto, es preciso tener presente que para que la descentralización territorial permita atender a las necesidades inmediatas de la comunidad debe priorizarse el espacio local como "contrapeso político necesario a la globalización a la que estamos asistiendo hoy en día"[56].

Además, desde el punto de vista práctico, la potenciación de la descentralización territorial debe ir ligada al principio de subsidiariedad rectamente entendido, lo que equivale a decir que la satisfacción de los requerimientos de la gente "debe llevarse a cabo por la Administración pública que se encuentre en mejores condiciones para ello y sea más próxima al ciudadano, de manera que el nivel político administrativo superior actuará sólo cuando la acción del inferior resulte insatisfactoria o ineficaz"[57].

VI. Bibliografía [arriba] 

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Notas [arriba] 

[1] Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay. Director de la Escuela de Posgrado de la Facultad de Derecho de dicha Universidad. Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo. Ex Catedrático de Derecho Administrativo, de Derecho Informático y de Derecho Telemático en la Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de la República. Ex Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga. Autor de 76 libros y más de 500 trabajos publicados en el país y en el exterior. Profesor Invitado del Instituto Nacional de Administración Pública (España). Profesor Visitante de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad de Belgrano (Argentina). Profesor Extraordinario Visitante de la Universidad Católica de Salta (Argentina). Miembro del Comité Académico de la Maestría de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral (Argentina) y de la Comisión Académica del Programa de Doctorado de Derecho Administrativo Iberoamericano liderado por la Universidad de La Coruña (España). Ex Director y miembro del Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, del Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad Notarial Argentina, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, de la Asociación de Derecho Público del Mercosur, de la Asociación Centroamericana de Derecho Administrativo, de la Academia Internacional de Derecho Comparado y de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo. Vicepresidente del Instituto Internacional de Derecho Administrativo y Secretario General del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.
[2] Carlos E. DELPIAZZO - "Bases conceptuales de la organización administrativa uruguaya", en Rev. de Administración Pública Uruguaya (Montevideo, 1998), Nº 22, pág. 61 y sigtes.; “Bases de la organización administrativa”, en “Retos de la Organización Administrativa Contemporánea. X Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo” (San Salvador, 2011), pág. 819 y sigtes.; y “Derecho Administrativo General” (A.M.F., Montevideo, 2015), volumen 1, segunda edición actualizada y ampliada, pág. 253 y sigtes.
[3] Jean RIVERO - "Droit Administratif" (Dalloz, París, 1980), págs. 313 y 314.
[4] Alberto Ramón REAL - "La participación en el Municipio contemporáneo en el Uruguay", en: A.A.V.V. - "El Municipio" (E.C.A., Buenos Aires, 1996), págs. 247 y 248.
[5] Carlos E. DELPIAZZO - "Nuevas perspectivas de la descentralización", en Reflexiones sobre la reforma constitucional de 1996 (F.C.U., Montevideo, 1998), pág. 107 y sigtes.
[6] Carlos E. DELPIAZZO – “Autoridades departamentales y municipales” (A.M.F., Montevideo, 2010), pág. 8 y sigtes., “El Municipio en el Derecho Uruguayo”, en Teresita RENDON HUERTA BARRERA (Coordinadora) – “Derecho Municipal Multinacional” (Porrúa, México, 2015), pág. 635 y sigtes., y “Organización territorial uruguaya”, en Carlos DE CORES HELGUERA (Coordinador) – “El Derecho en Uruguay” (Reus, Madrid, 2017), pág. 107 y sigtes.
[7] Aparicio MENDEZ - "Sistemas orgánicos" (A.M.F., Montevideo, 1973), tomo I, pág. 26 y sigtes., y "La descentralización", en Estudios de Derecho Administrativo. Publicación en homenaje al centenario de la Cátedra de Derecho Administrativo (Montevideo, 1979), tomo I, pág. 231 y sigtes.; y Héctor FRUGONE SCHIAVONE - "Consideraciones generales sobre la Ciencia de la Organización y algunas de las teorías actuales", en Estudios de Derecho Administrativo. Publicación en homenaje al centenario de la Cátedra de Derecho Administrativo cit., tomo II, pág. 179 y sigtes.
[8] José A. CAGNONI - "Constitución, democracia y descentralización", en Reflexiones en ocasión del sesquicentenario de la Constitución (CLAEH, Montevideo, 1980), pág. 104 y sigtes.
[9] Héctor GIORGI - "De la descentralización y delegación de las competencias municipales", en Estudios jurídicos en memoria de Alberto Ramón Real (F.C.U., Montevideo, 1996), pág. 255.
[10] Daniel Hugo MARTINS - "El Municipio Contemporáneo" (F.C.U., Montevideo, 1978), pág. 109 y sigtes.; Héctor GROS ESPIELL - "Esquema de la evolución constitucional del Uruguay" (F.C.U., Montevideo, 2003), 3ª edición; Eduardo G. ESTEVA GALLICCHIO - "Lecciones de Derecho Constitucional 2º" (Montevideo, 1993), tomo I; y A.A.V.V. - "Evolución constitucional del Uruguay" (A.M.F., Montevideo, 1989), pág. 131 y sigtes.
[11] Francisco BAUZA - "Historia de la dominación española en el Uruguay" (Montevideo, 1929), 3 tomos; Pablo BLANCO ACEVEDO - "El Gobierno colonial en el Uruguay y los orígenes de la nacionalidad" (Montevideo, 1944); Alberto DEMICHELI - "Formación constitucional rioplatense" (Montevideo, 1955), 3 tomos; y Ariosto D. GONZALEZ - "Las primeras fórmulas constitucionales en los países del Plata" (Montevideo, 1962).
[12] Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo Uruguayo” (Porrúa – UNAM, México, 2005), pág. 93 y sigtes., y “Derecho Administrativo Especial” (A.M.F., Montevideo, 2015), volumen 1, tercera edición actualizada y ampliada, pág. 142 y sigtes.
[13] Daniel Hugo MARTINS - "El Gobierno y la Administración de los Departamentos" (Ingranusi, Montevideo, 1999), pág. 55 y sigtes.; y José A. CAGNONI - "Las regiones y la descentralización territorial" (F.C.U., Montevideo, 1979), pág. 155 y sigtes.
[14] Carlos E. DELPIAZZO – “Autoridades departamentales y municipales” cit., pág. 28 y sigtes.
[15] Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo Especial” cit., volumen 1, tercera edición actualizada y ampliada, pág. 152 y sigtes.
[16] Daniel Hugo MARTINS – “La nueva ley de Municipios”, en Rev. de Legislación Uruguaya sistematizada y analizada (La Ley Uruguay, Montevideo, 2014), Año V, Nº 10, pág. 1871 y sigtes.
[17] Augusto DURAN MARTINEZ – “Régimen jurídico del Municipio”, en Estudios de Derecho Administrativo (La Ley Uruguay, Montevideo, 2016), Nº 13, pág. 106 y sigtes.
[18] Julio A. PRAT - "Derecho Administrativo" (Acali, Montevideo, 1982), tomo 5, vol. 2, pág. 56, y "Juntas Locales autónomas y Juntas Locales comunes", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo III, Nº 15, pág. 108 y sigtes.; y José SARAVIA ANTUNEZ - "¿La gestión ampliada de las Juntas Locales es sinónimo de autonomía de gestión?", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo III, Nº 15, pág. 120, y "Las Juntas Locales en la Constitución de 1997" (Montevideo, s/f), 2ª edición, pág. 23.
[19] Felipe ROTONDO TORMARIA - "Manual de Derecho Administrativo" (Edic del Foro, Montevideo, 2000), pág. 99, y "Organización de la descentralización territorial", en Reflexiones sobre la Reforma Constitucional de 1996 cit., pág. 99.
[20] Horacio CASSINELLI MUÑOZ - "Derecho Público" (F.C.U., Montevideo, 1999), pág. 336; Eduardo G. ESTEVA GALLICCHIO - "Elementos para el estudio de las Juntas locales autónomas y con facultades de gestión ampliada", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo III, Nº 15, pág. 104 y sigtes.; Daniel Hugo MARTINS - "Las Juntas Locales centralizadas, autónomas y electivas" (Ingranusi, Montevideo, 1997), pág. 15; Augusto DURAN MARTINEZ - "Juntas Locales comunes", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo IV, Nº 19-20, págs. 45 y 46, y en "Integración de las Juntas Departamentales y de las Juntas Locales. Tipos de Juntas Locales", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo XI, Nº 63-66, pág. 323 y sigtes., ambos trabajos insertados en "Estudios de Derecho Constitucional" (Ingranusi, Montevideo, 1998), págs. 47 y sigtes. y 113 y sigtes.; y Graciela RUOCCO - "Autoridades Locales", en Reforma Constitucional 1997 (UCUDAL, Montevideo, 1997), pág. 149.
[21] Martín RISSO FERRAND - "Descentralización territorial en Uruguay" (CELADU, Montevideo, 1989), pág. 67; y Fulvio GUTIERREZ - "Gobierno Departamental" (F. C. U., Montevideo, 1995), pág. 34 y sigtes.
[22] Sentencia Nº 319 de 26 de noviembre de 1988.
[23] Sentencia Nº 1.410 de 18 de diciembre de 1992.
[24] Sentencia Nº 319 de 24 de mayo de 2016.
[25] José Luis BRUNO - "Organismos de planificación: Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) y Oficina de Planeamiento y Presupuesto", en Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Nº 19, pág. 213 y sigtes.
[26] José Luis BRUNO - "La planificación y el Derecho constitucional", en Rev. de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Año XIX, Nº 1-2, pág. 228 y sigtes.
[27] Milton RUIBAL, Elbio LOPEZ y Saúl BURSZTYN - "Oficina de Planeamiento y Presupuesto" (A.M.F., Montevideo, 1972), pág. 57 y sigtes.
[28] En virtud de los arts. 48 a 52 de la Ley Nº 17.243 de 29 de junio de 2000, se estableció que la Comisión Sectorial "estará integrada por delegados de los Ministerios competentes, a juicio del Poder Ejecutivo, e igual número de delegados del Congreso de Intendentes", y se especificaron sus cometidos y atribuciones.
[29] Julio A. PRAT - "Administración y planificación", en Orden económico y Derecho administrativo (A.M.F., Montevideo, 1980), pág. 93; y "Derecho Administrativo" cit., tomo 6, vol. 1, pág. 149 y sigtes.
[30] Mariano R. BRITO - "Planificación y libertad en el Estado social de Derecho", en Rev. Uruguaya de Estudios Administrativos, Año I, Nº 1, pág. 39 y sigtes.
[31] Héctor GIORGI - "La nueva Administración pública" (A.M.F., Montevideo, 1965), pág. 75.
[32] Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO - "El Poder Ejecutivo como conductor de políticas sectoriales en la legislación uruguaya", en Estudios de Derecho Administrativo. Publicación en homenaje al centenario de la Cátedra de Derecho Administrativo (Montevideo, 1979), tomo II, pág. 87 y sigtes.
[33] José Roberto DROMI - "Derecho Administrativo Económico" (Astrea, Buenos Aires, 1977), tomo I, pág. 136.
[34] Daniel Hugo MARTINS - "La conducción de la economía: cometido esencial del Estado contemporáneo", en Orden económico y Derecho administrativo cit., pág. 37 y sigtes.; y "Replanteo del estudio de los cometidos estatales en el Derecho administrativo especial. Derecho Administrativo de la Economía", en Rev. Uruguaya de Estudios Administrativos, Año I, Nº 1, pág. 73 y sigtes.
[35] Juan JIMENEZ NIETO - "Política y Administración" (Tecnos, Madrid, 1977), pág. 60 y sigtes.
[36] José A. CAGNONI - "El Derecho Constitucional Uruguayo" (Edit. Universidad, Montevideo, 1992), pág. 70.
[37] Julio A. PRAT - "Contribución al estudio del acto de gobierno", en Rev. de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Año IX, Nº 4, pág. 867.
[38] Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO - "El Poder Ejecutivo como conductor de políticas sectoriales en la legislación uruguaya" cit., pág. 91.
[39] Carlos E. DELPIAZZO - "Recursos de los Gobiernos Departamentales", en Reforma Constitucional 1997 cit., pág. 159 y sigtes.; y "Presupuestos Departamentales y Presupuestos de las Juntas Departamentales", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, tomo XI, Nº 63-66, pág. 347 y sigtes.
[40] Justino JIMENEZ DE ARECHAGA - "La Constitución Nacional" (Medina, Montevideo, s/f), tomo IX, vol. 1, pág. 30.
[41] Alberto DEMICHELI - "El Gobierno Local Autónomo" (Montevideo, 1929), pág. 96 y sigtes.
[42] Nilo BERCHESI - "Sistema rentístico de los Departamentos establecido por la Constitución de 1934", en Rev. de Economía, tomo II, pág. 606 y sigtes.
[43] Ramón VALDES COSTA - "Ingresos locales", en Régimen tributario del Gobierno Departamental de Montevideo (Montevideo, 1955), pág. XLVIII y sigtes.
[44] Ramón VALDES COSTA - "Los impuestos sobre la propiedad inmueble rural", en Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Nº 20, pág. 131 y sigtes.; y Gabriel GIAMPIETRO BORRAS - "Contribución inmobiliaria en el Uruguay" (F.C.U., Montevideo, 1971), pág. 24 y sigtes.
[45] Héctor BARBE PEREZ - "Aspectos administrativos en la reforma constitucional uruguaya" (C.E.N., Montevideo, 1967), pág. 93.
[46] Ramón VALDES COSTA - "El principio de legalidad. El sistema uruguayo ante el Derecho comparado", en El Principio de Legalidad en el Derecho Tributario (Montevideo, 1986), pág. 189.
[47] Carlos E. DELPIAZZO - "Nuevas perspectivas de la descentralización", en Reflexiones sobre la reforma constitucional de 1996 cit., pág. 111 y sigtes., y "Recursos de los Gobiernos Departamentales", en Reforma Constitucional 1997 cit., pág. 163 y sigtes.
[48] Horacio CASSINELLI MUÑOZ - "Derecho Público" cit., pág. 367.
[49] Horacio CASSINELLI MUÑOZ - "Derecho Público" cit., págs. 367 y 368.
[50] Oscar BERRUETA, Horacio GUINEA y Vicente PEREIRA - "El presupuesto de ingresos", en Estudios sobre el Presupuesto Nacional (C.G.N., Montevideo, 1986), tomo II, pág. 270 y sigtes.
[51] Ramón VALDES COSTA - "El sistema tributario uruguayo" (F.C.U., Montevideo, 1987), pág. 53.
[52] Carlos E. DELPIAZZO – “Régimen de inversiones”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador) – “Comentarios al TOCAF sobre la Hacienda Pública” (U.M., Montevideo, 2012), pág. 99 y sigtes.
[53] Carlos E. DELPIAZZO - "Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera" (F.C.U., Montevideo, 2016), décimo segunda edición actualizada y ampliada, págs. 104 y 105.
[54] Según el art. 643 de la Ley Nº 17.296 de 21 de febrero de 2001, se dispone: "Créase el fondo presupuestal a que refiere el num. 2º del art. 298 de la Constitución de la República, con las siguientes alícuotas... El 75 % de este fondo se destinará a la aplicación de las políticas de descentralización a ser ejecutadas por los organismos mencionados en el lit. A del art. 230 de la Constitución de la República que integran el Presupuesto Nacional, y el restante 25 % a las que serán ejecutadas por los Gobiernos Departamentales. De este 25 % se destinará un 70 % para proyectos y programas a ser financiados en un 80 % con recursos provenientes del fondo y un 20 % con recursos propios de los Gobiernos Departamentales. El restante 30 % se destinará a proyectos y programas a ser financiados totalmente por el fondo, sin contrapartida de los Gobiernos Departamentales". Dicha disposición fue reglamentada por el Decreto Nº 411/001 de 23 de octubre de 2001.
[55] Según el art. 47 de la Ley Nº 17.243 de 29 de junio de 2000, se prevé que "el Poder Ejecutivo, previo asesoramiento de la Comisión de Aplicación creada por el art. 12 de la Ley (de promoción de inversiones) Nº 16.906 de 7 de enero de 1998, otorgará mayores exoneraciones, conforme a lo establecido en el art. 16 de la referida ley, a la instalación o ampliación de emprendimientos en el interior del país, cuyos proyectos de inversión sean declarados promovidos, que las que otorgue a análogos emprendimientos que se instalen o amplíen en el Departamento de Montevideo, en la forma y condiciones que se determinará en la reglamentación".
[56] Jaime RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ - "El espacio local", en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, Año 2001, pág. 763.
[57] Jaime RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ - "El futuro del régimen local en España", en Rev. da Administraçao Local (Lisboa, 2001), Nº 182, pág. 3.