Valoración institucional del Banco Central

 Eduardo A. Barreira Delfino*

“La riqueza de las naciones es hija del respeto de las instituciones y la legalidad“.
Douglass C. North
Premio Nobel de Economía – Año 1993.

1. Introducción [arriba] 

La cita precedente sobre Douglass C. North, galardonado con el Premio Nobel de Economía, en el año 1993, es mi humilde homenaje a tal estudioso “por haber renovado la investigación en historia económica mediante la aplicación de la teoría económica y los métodos cuantitativos con el fin de explicar el cambio económico e institucional”, dando impulso a la denominada Nueva Economía Institucional.

Su pensamiento se centraba en considerar que es posible que la clave para conseguir el crecimiento y el desarrollo económico y social, estable y sostenible, no está en la manipulación de variables macroeconómicas, sino en la paciente reelaboración de las instituciones que rigen el comportamiento y las relaciones entre individuos en su actividad cotidiana, en el interior de las empresas y en el seno del aparato del Estado.

Para Douglass C. North las instituciones son las reglas del juego. Una estructura de restricciones autoimpuestas y consensadas por los humanos para contenerse a sí mismos en sus comportamientos, tal que definen lo que se puede hacer y lo que no. Las reglas pueden ser formales e informales. Ejemplos de las primeras son leyes, códigos civiles, etc.; de las segundas se tienen patrones de comportamiento, códigos morales, costumbres, tradiciones, entre otras.

Agrega que una vez que una economía se ha auto-instalado un marco institucional (compuesto tanto de instituciones formales como informales), ese marco imperante puede ser generador o desalentador de riqueza, dando lugar así a diferenciaciones marcadas entre los países. Consecuentemente, los países ricos lo son, porque mantienen un marco institucional que permite actividades que generan riqueza; por el contrario, los países pobres son tales, porque sostienen un marco institucional que reproduce la pobreza.

Bajo estas categóricas premisas sobre la institucionalidad de los países, fácil resulta deducir el gran desafío que tiene nuestro país para superar la anomia jurídica enquistada en la sociedad, que la caracteriza por una atractiva desviación de las reglas de conducta, que rigen tanto en el ámbito público como en el privado, lo que explica la decadencia que el país viene experimentando desde hace 50 largos años.

Conforme la introducción reseñada, limitaré este trabajo de reflexión a analizar el rol trascendente que tiene la banca central en la organización y funcionamiento institucional de los países y su directa vinculación con el desarrollo económico y social.

2. Acerca del fenómeno de la banca central [arriba] 

La banca central es un fenómeno que a partir del Siglo XVIII comenzó a consolidarse en todo el mundo, asignándose a los bancos centrales una mayor intervención en cada país, particularmente ante la necesidad de monopolizar la emisión monetaria y la conveniencia de centralizar en un responsable,

Con el tiempo, a esas funciones se le agregaría otras, tales como la custodia de las reservas del país y la ejecución de la política monetaria, entendida ésta, como el conjunto de medidas que se adoptan con el propósito de buscar la estabilidad del valor del dinero a la par de evitar desequilibrios prolongados en la balanza de pagos. Es una de las mejores herramientas de control de la moneda de un país

Recuérdese que en una conferencia internacional llevada a cabo en Bruselas, en el año 1920, se recomendó la creación de bancos centrales a aquellos países que aún no lo tenían organizado. Tal era el caso de la República Argentina, lo que derivó en su creación en el año 1935.

En aquella época, ya se conocían principios que debían caracterizar las actividades de los bancos centrales. Así el Comité Financiero de la Sociedad de las Naciones, pregonaba que los bancos centrales debían tener asignado:

- La potestad exclusiva de emitir moneda.

- La definición y ejecución de la política monetaria, para lograr la estabilidad de precios.

- La independencia en su actuación.

- La limitación en sus operaciones de préstamo y descuento, para no comprometer los activos de la institución.

Fue así consolidándose el concepto de que la función más trascendente que desempeña un banco central, es la política monetaria de cara a la consecución de objetivos macroeconómicos, a través de instrumentos tales como los encajes, el nivel de liquidez y los tipos de interés de corto plazo. De esta manera se procura que el banco central de un país, caracterizado por su profesionalidad y experiencia rectora, pueda controlar la totalidad de la masa monetaria que conlleva la actividad económica de la sociedad.

Resulta que es vital entender que, corresponde al banco central el rol de “árbitro” entre el gobierno y la comunidad como así también entre el gobierno y las instituciones financieras extranjeras e internacionales, para lo cual debe navegar entre una multiplicidad de políticas, intereses y prácticas que en infinidad de veces se contraponen y confrontan.

Se ha consolidado la toma de conciencia de que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, un amplio horizonte temporal, debido a que sus efectos se trasladan a la economía en el mediano y largo plazo, por los que los responsables de su trazado, tienen que observar y apreciar que se recojan los resultados perseguidos, en forma gradual durante el transcurso del tiempo, ínterin en el cual pueden ir adoptando las medidas técnicas que estimaren convenientes o necesarias, ante desfases o turbulencias que pudieran generarse, de modo de tutelar el valor adquisitivo de la moneda nacional, en atención a la directa incidencia que tiene en el crédito y el salario.

Recuérdese que los políticos del mundo, no son conocidos ni por su paciencia ni por mirar hacia el futuro lejano, por lo tanto, ninguno de ellos comprende muy bien el horizonte alargado como matiz característico de la política monetaria. Por ello es “sabio” despolitizar la política monetaria y evitar la interferencia de los mismos en su gestación y administración.

No caben dudas que la eficacia de las políticas monetarias, depende de la actuación la ley le asigne al banco central como “intermediario” entre el gobierno y los sectores privado y público de la economía más el sistema financiero internacional. Por consiguiente, cuanto más independiente y aséptico sea a las influencias de los gobernantes y políticos, mejores resultados macroeconómicos se pueden obtener, para beneficio de la sociedad en su conjunto.

La prueba de la autonomía que se requiere de los bancos centrales, se hallará más que en el texto de la ley o en la manera que la Administración funcione, en la confianza y apoyo que la institución haya sido capaz de obtener en la comunidad financiera, tanto nacional como extranjera, y en la opinión pública del país. Por supuesto que si la ley determina la independencia funcional (como sucede en nuestro país), se coadyuva a que la misma pueda verse más respetada en los hechos (la ley ayuda, pero la conducta convence).

El reconocimiento legal o de hecho de la autonomía del banco central, constituye un compromiso jurídico que implica una garantía contra la discrecionalidad de los gobiernos en el manejo de las cuentas públicas y de las partidas presupuestarias oportunamente asignadas.

Numerosos estudios en diferentes partes del mundo, han demostrado que los países con bancos centrales independientes, tienen menores tasas de inflación que aquellos estados que cuentan con esquemas donde la autoridad monetaria depende –directa o indirectamente- del Poder Ejecutivo.

La relación banco central independiente y baja inflación es clara, directa y contundente: a mayor independencia de la autoridad monetaria, menor será la inflación que esperan los agentes económicos, debido a que el banco central no tendrá las presiones de emisión monetaria derivadas de los desequilibrios fiscales y/o de las políticas activas que pretenda implementar el poder político.

Sin este tipo de presiones, el banco central puede avocarse en plenitud a preservar el valor de la moneda y generar menores tasas de inflación. Recuérdese que la inflación esfuma toda iniciativa de desarrollo económico y social.

La experiencia corrobora lo expuesto y señala que, en aquellos países donde la “dependencia” de los bancos centrales al gobierno es una realidad, ello se traduce en una pérdida de iniciativas en materia de política monetaria, privando así al país (e inclusive al propio gobierno), de una facultad autónoma para frenar y equilibrar las políticas financieras y cambiarias en su reflejo para la actividad económica general.

Esta revalorización de la misión de los bancos centrales, llevó a decir que la banca central es una rama especial de la banca común. Desde ese momento se la describió como el “arte de la banca”, pero desde hace unos años –principalmente a raíz de la globalización económica, financiera y tecnológica como de la importancia de su autonomía funcional- se habla ya de la “ciencia de la banca central”.

3. Antecedentes del Banco Central de la República Argentina [arriba] 

En caso particular de nuestro país, las corrientes mundiales sobre la necesidad y conveniencia de organizar un banco central, cuya actuación estuviera protegida de las interferencias gubernamentales y políticas, también prendieron en la sociedad.

En 1917 ya existían iniciativas para crear un banco central. Pero recién en 1935 se concretó la idea, lo que significó una profunda reformulación de la actividad bancaria, dando lugar por primera vez, a la conformación de un “sistema” bancario.

Con el dictado de la Ley N° 12.155 se creó el Banco Central, organizado jurídicamente como entidad mixta, única autorizada para emitir billetes en el país, regular el crédito y los medios de pago, supervisar a las instituciones bancarias y actuar como agente financiero del Estado. A su vez, con la Ley N° 12.156 quedó estructurada la primera “ley de bancos”, por lo que a partir de allí los bancos quedaron sometidos a una legislación propia.

La inquietud de la autonomía del Banco Central quedó plasmada en la composición del capital de la institución, asignando participación mayoritaria al sector privado (2/3) y minoritaria al sector público (1/3). De este modo, se procuró darle autonomía al Banco Central, respecto del poder político.

Resulta ilustrativo recordar los debates legislativos habidos en nuestro Parlamento, cuando se trató la creación del Banco Central argentino y observar que era preocupación de los legisladores preservarlo de las interferencias del Poder Ejecutivo. Así, el Nicolás Repetto, representante de la bancada socialista, expresaba: “…Vamos a ver más adelante, como el peligro más serio para un Banco Central lo constituye el Estado. Es el Estado con su necesidad permanente de dinero, con su déficit continuo, el enemigo más terrible del Banco Central”.

Imperaba la idea de que era necesario independizar a los bancos centrales de los políticos y de los círculos financieros. En general, predominaba el temor de que los desajustes de las cuentas fiscales, actuarán como elemento provocador de la presión sobre el organismo emisor, para la obtención de fondos con destino a cubrir aquellas desviaciones. La historia de la humanidad demuestra que tales desajustes han sido y son muy habituales en los países.

La realidad indicaba que la única manera de independizar al banco central por constituirse, era a través de su autonomía. Con un banco central autónomo, la emisión de moneda deberá obedecer a razones técnicamente monetarias, legalmente previstas.

En 1946, a través del Decreto-Ley N° 8.503/46 se dispuso la nacionalización del Banco Central, para quedar bajo la esfera del Poder Ejecutivo nacional, en razón de aplicarse una nueva orientación sobre la función del Estado en materia económica, que adhería a la planificación económica y la implementación de un sistema de centralización de los depósitos bancarios. El Decreto-Ley N° 14.957/46 aprobó la nueva Carta Orgánica del Banco Central, siendo la mayor innovación, el cese de la independencia del manejo de la política de regulación monetaria por parte del mismo, la que pasó al Poder Ejecutivo nacional.

Esta reforma radical se tradujo en la ingerencia del poder político en el funcionamiento del Banco Central, soslayando el espíritu originario de nuestros constitucionalistas. Los principios que orientaron la creación del Banco Central, fueron dejados de lado.

En 1957 se sanciona el Decreto-Ley N° 13.126/1957 por el que se modifica nuevamente la Carta Orgánica del Banco Central, como consecuencia del cambio político operado, pero se torna difuso su rol, porque no definió su autonomía categóricamente, a pesar que en los considerandos se sostuvo que era conveniente asegurar a la institución la suficiente autarquía; pero también se dijo que es indispensable asegurar una efectiva gravitación del Banco Central en el sistema bancario, de acuerdo con las directivas fundamentales del Gobierno nacional. Esta ambigüedad condenó al Banco Central a seguir siendo en empleado más del Poder Ejecutivo nacional.

Más aún, dicha ambigüedad se consolida en 1973, con la sanción de la nueva Carta Orgánica del Banco Central mediante la Ley 20.539, que si bien innova reconociendo autarquía al Banco Central, mantiene la subordinación al someterlo a cumplir su cometido en orden a las instrucciones impartidas por el Ministerio de Economía de la Nación. Es decir, la autarquía era solo formal; de hecho no había independencia ni autonomía.

Lo expuesto sintéticamente evidencia un grave desorden institucional en el país, que puede explicarse por los largos períodos de alternancia de gobiernos constitucionales y “de facto” y de concepciones políticas y económicas diferentes; pero también demuestra una superficialidad conceptual acerca del encuadre constitucional en el orden monetario y el rol gravitante que tiene la política monetaria y su manejo en la vida económica de una comunidad. Estas imprecisiones legales pareciera que tienen vocación de perdurar.

En el año 1992, se sancionó la Ley N° 24.144, por la que se aprobó una nueva Carta Orgánica del Banco Central, que está actualmente vigente (aunque con diversas reformas). La mentada ley le asigna a la autoridad monetaria el carácter de organismo autárquico. Y para refirmar esa caracterología, la ley prevé expresamente que, en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera, el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional como así también que no podrá asumir obligaciones que impliquen condicionar, restringir o delegar sin autorización del Congreso de la Nación el ejercicio de sus facultades legales.

De este modo, quedaron desterrados los vicios técnicos y las ambigüedades de las cartas orgánicas anteriores en la conformación de la estructura funcional del ente rector, encausando su actuación en la forma diseñada en la Constitución Nacional a la par de reivindicar el rol del Congreso de la Nación como titular de la soberanía monetaria.

En este sentido y a mayor abundamiento, la reforma de nuestra Constitución Nacional, proclamada en el año 1994, refuerza en cabeza del Congreso de la Nación, la responsabilidad y el ejercicio de las atribuciones vinculadas con el sistema monetario e innova, endilgándole la misión de preservar el valor de la moneda, como respuesta supra legal para defender a la sociedad de los estropicios derivados de 40 años de administración inflacionaria

Entre esas atribuciones, expresamente se consignan las siguientes:

“Artículo 75.6.- Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.”

“Artículo 75.11.- Hacer sellas moneda, fijar su valor y el de las extranjeras… para toda la Nación.”

“Artículo 75.18.- Proveer lo conducente a la prosperidad del país,...”

“Artículo 75.19.- Proveer lo conducente… a la defensa del valor de la moneda…”

A su vez, el diseño institucional referido, con relación a los gobiernos de las provincias prevé:

“Artículo 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.”

“Artículo 126.- Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden… ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultades de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal;…”

El armado constitucional bajo análisis, sigue los lineamientos filosóficos de los padres de la Carta Magna aprobada en 1853, por lo que indubitablemente refirma el principio de que compete al Congreso de la Nación el ejercicio de la “soberanía monetaria”, con carácter exclusivo y excluyente, por tratarse de un poder expresamente delegado por la Provincia a la Nación. Recuérdese que las Provincia no son estados soberanos sino entidades autónomas dentro de la Nación, con poderes circunscriptos a sus respectivos ámbitos jurisdiccionales.

Todo ello, bajo la convicción de la necesidad de resguardar la uniformidad monetaria y evitar las confusiones y especulaciones que siempre se han presentado en la economía de un país, cuando se ha permitido la coexistencia de distintas monedas de idéntica nacionalidad.

Resulta, entonces, perfectamente explicable y plausible la centralización en la Nación, atribuciones tan importantes para el funcionamiento político, económico y social de la sociedad, que data desde los orígenes de nuestra organización institucional.

En este orden de ideas, el banco a cargo de la emisión de monedas y billetes, por expreso e inequívoco mandato constitucional, debe revestir carácter nacional, pues está visto que no puede ser un banco ajeno al dominio y a la órbita de actuación de la Nación.

Ahora bien, la ausencia de una definición constitucional sobre la forma jurídica que debía revestir el establecimiento de un banco de emisión, llevó a la Corte Suprema de la Nación, a interpretar que fue deseo de los constitucionalistas que los legisladores adoptasen el sistema – público, privado o mixto – más conveniente, a tales fines. [1]

La sanción de la Ley N° 24.144, en su versión originaria, permitió que el Banco Central sea realmente autónomo y se persiguió reducir al mínimo o eliminar interferencias que pudieren desviar su cometido en el cumplimiento de sus objetivos esenciales (funcionar como banco del país y no del gobierno de turno). A ello responde la naturaleza autárquica del Banco Central (herramienta jurídica) para posibilitar su actuación independiente (finalidad económica y financiera).

El país viene pagando muy altos costos por la intromisión del Poder Ejecutivo nacional, en las restantes instituciones que conforman la organización nacional, bajo el pobrísimo argumento de que la Constitución Nacional ha adoptado un régimen presidencialista “fuerte”, como si ello significara que lo libera de la sujeción a la ley.

A través de la fortificación de la autarquía jurídica para la independencia operativa, se pretende seguir la tendencia internacional en el sentido de que los bancos centrales deben funcionar con auténtica independencia y tecnicismo monetario, de modo de verse preservados de las influencias coyunturales de los gobiernos de turno y así, responder más eficientemente a Políticas de Estado, de imprescindible trazado para aspirar y garantizar un desarrollo integral, sostenido y sustentable.

La autarquía se ha visto consolidada en la letra de la ley, pero otra cosa es la óptica del organismo en acción, que puede honrar la autarquía asignada, o bien, distorsionarla, aún con la mayor de las buenas intenciones. En esta orientación, la redimensión de funciones y atribuciones que se le han asignado al Banco Central, requiere de los responsables de su conducción, suma profesionalidad y tecnicismo para evitar sucumbir ante los permanentes y persistentes requerimientos o sugerencias de las propias autoridades de gobierno como de los distintos sectores políticos y socioeconómicos del país, acicateados por la coyuntura y el corto plazo, en vez de privilegiar el dictado y la consolidación de “políticas” estructurales y de permanencia en el largo plazo.

4. Trascendencia de la autarquía del Banco Central [arriba] 

¿Cuál es la razón política institucional de ser de la autarquía, que lleva a la creación de una nueva persona jurídica pública dotada de capacidad para administrarse a sí misma?

Puede decirse que el fundamento de este fenómeno de organización administrativa, radica en la complejidad, dinámica, especialización y profesionalidad que requiere el eficiente ejercicio de las funciones de que se traten, circunstancia que hace necesario crear entidades autárquicas para desvincular esas funciones de los poderes centrales.

En estos casos, el Estado resuelve desprenderse de funciones específicas a favor de entidades autárquicas con la finalidad de lograr la optimización de su prestación y con ese propósito, les asigna personalidad jurídica y autonomía operativa para que puedan cumplir eficientemente su cometido, al gozar de mayor inmediatez, celeridad, especialización y profesionalidad; objetivo que el Estado no podría cumplir por sí mismo satisfactoriamente, cuestión que lo obliga a delegar autárquicamente tales funciones específicas.

El encuadramiento jurídico de los bancos centrales siempre ha constituido en tema de debate, acerca del grado de independencia o dependencia funcional que debe tener respecto del gobierno central. Este debate se viene arrastrando desde hace varias décadas y gira alrededor de dos visiones bien demarcadas:

a) La “monetarista”, para la cual el banco central debe limitarse simplemente a monitorear la oferta y demanda de dinero y, consecuentemente, realizar los cambios técnicos que las circunstancias indiquen como necesarios o convenientes, sin ningún tipo de sujeción o vinculación con las autoridades de gobierno.

b) La “estructuralista”, para la cual el banco central, además de cumplimentar la trascendente función monetaria mencionada, debe sincronizar su actuación con las políticas económicas y fiscales que vayan aplicándose, a título de cooperación con el Poder Ejecutivo nacional pero manteniendo su autonomía funcional en la implementación de las medidas técnicas que estime corresponder. Resulta indispensable armonizar la política monetaria, a cargo del Banco Central, con las restantes políticas económicas, a cargo del Gobierno, para lo cual tiene que haber “cooperación y coordinación” entre ambos; es algo natural entre compartimentos del mismo Estado, por lo que es irrelevante que ello se diga o no la ley.

En este sentido, va refirmándose la convicción de que los bancos centrales deben contar con independencia decisoria y operativa, para lo cual las leyes orgánicas tienen que resguardar que esa autarquía o autonomía sea realmente efectiva y no aparente, particularidad ésta que haría permisiva la injerencia gubernamental.

La corriente señalada pone énfasis en sostener que la independencia de los bancos centrales gira alrededor de la elección de los instrumentos adecuados para lograr los objetivos que les impone la ley. Paralelamente, esa autonomía funcional conduce a la casi irrevocabilidad administrativa de sus decisiones por cualquier instancia gubernamental o política.[2]

La razón de la independencia es esencialmente técnica y consiste en comprender que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, de márgenes temporales amplios, debido a que sus efectos se trasladan y consolidan en la economía de modo “mediato”, manifestándose a través del posicionamiento continuado de las variables económicas y de la adecuación pausada de los agentes económicos, a las proyecciones trazadas.

La idea primordial consiste en promover una institución con un horizonte de largo plazo y libre de presiones políticas, para garantizar la estabilidad de la moneda en el tiempo. En este sentido, se requiere de alguien que mantenga un comportamiento neutral en la gestión de los instrumentos monetarios, elemento esencial a la hora de perseguir la estabilidad del sistema económico.

El diseño de las estrategias en la utilización de los instrumentos de regulación monetaria y las expectativas acerca de la incidencia de las medidas adoptadas, requiere de conocimientos técnicos muy específicos y de probada experiencia en la actividad, lo cual exige un mecanismo especial de designación de quiénes van a integrar la autoridad monetaria.

El Banco Central autónomo afianza el sistema de división de poderes que consagra nuestra Constitución Nacional, cuya raíz filosófica radica en el reparto del poder entre diferentes órganos, no tanto para aislarlos recíprocamente, sino para permitir el control cruzado de los unos sobre los otros, siguiendo a Montesquieu en su prédica de “que el poder detenga el poder”.

Los órganos constitucionales autónomos, no se adscriben a ninguno de los poderes tradicionales del Estado y representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes, porque se entiende que puede haber órganos ajenos a los poderes tradicionales sin que se vulneren los principios constitucionales y democráticos.[3]

La autonomía pregonada no sólo debe ser respecto de las autoridades políticas sino también de los mercados financieros. De allí la significativa trascendencia del "prudente equilibrio" en la gestión de los bancos centrales, entre lo que quieren los políticos y los mercados (porque los beneficia) y lo que no quieren (porque los perjudica). Esto es vital, porque los políticos y los mercados se fijan metas de corto o cortísimo plazo; por el contrario, los bancos centrales deben fijarse metas de mediano o largo plazo, en procura de la estabilidad macroeconómica como condicionante de las actividades de los distintos sectores políticos, económicos y sociales de un país. 

También es importante la autonomía, porque de ese modo la gestión de los bancos centrales genera credibilidad en la sociedad. Alguien sostuvo acertadamente que el principal activo de un banco es, precisamente, la “credibilidad” y ello es extensible a los bancos centrales como también al sistema bancario en su conjunto.

Esta credibilidad adquiere relevancia y se pone de manifiesto en las crisis financieras, donde los bancos centrales pueden verse obligados a tomar medidas excepcionales, generalmente impopulares y escasamente comprendidas, por lo que la credibilidad insertada en el seno de la sociedad hace más transitable la asunción de las crisis y de su salida. Recordemos lo sucedido en la crisis financiera mundial del 2008.[4]

Para consagrar la independencia de actuación, jurídicamente se les asigna a los bancos centrales, el carácter de "entidad autárquica" con el propósito de que el reconocimiento de personalidad jurídica propia, sirva como respaldo de su autonomía funcional y la preserve de las influencias o interferencias de orden político.

Esa autarquía, cuya razón de ser es estrictamente técnica, conlleva que la institución no se encuentre subordinada al poder de turno, por un lado, y por el otro, le permita obtener y consolidar prestigio en la sociedad.

A nivel internacional, el BUNDESBANK de Alemania, representa el modelo de autonomía funcional, cuya fama que viene desde hace varias décadas, siendo un importante garante de la estabilidad y dinámica del sector bancario alemán. La ley que le dio origen (1957), estableció terminantemente su independencia de otras instituciones de gobierno y le asignó la misión de regular la circulación de dinero y del crédito con el objeto de preservar el valor de la moneda.

La trayectoria de la institución y su tratamiento legal inspiró el modelo aplicado al Banco Central Europeo (2000). El Art. 188 de la Constitución Europea señala:

“En el ejercicio de los poderes y en el desempeño de las funciones y obligaciones, que le atribuyen la Constitución y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro órgano. Las instituciones, órganos u organismo de la Unión, así como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo y de los bancos centrales en el desempeño de sus funciones”. [5]

En el mismo sentido acerca de la independencia y autonomía funcional, puede ubicarse la Reserva Federal de los Estados Unidos (1913), el Banco de Inglaterra (1997) o el Banco de Japón (1998), entre otros, donde la independencia de actuación ha prevalecido como el esquema institucional más conveniente para el buen funcionamiento del sistema financiero.

En síntesis, pareciera existir consenso, sin perjuicio de los matices particulares, acerca de que los bancos centrales deben revestir autarquía jurídica y autonomía operativa, a lo que yo agregaría bajo una visión estructuralista, con el propósito de administrar y regular la masa monetaria como meta intermedia para lograr su objetivo final: preservar el valor de la moneda y, subsecuentemente, la estabilidad de los precios. Ello, en auténtica cooperación con las políticas económicas que vaya implementando el gobierno central. Reiteramos, la relación entre ambos es de colaboración y no de subordinación.

Todo banco central debe ser independiente y autónomo, pero ello no debe significar erigirse en un cuarto poder. A su vez, todo banco central debe ser inmune a la dependencia política, pero ello no puede interpretarse como impedimento para colaborar con la gestión del gobierno de turno, en la implementación de políticas macroeconómicas.

5. El modelo de la Ley N° 24.144 [arriba] 

Este es el modelo que persiguió la actual Carta Orgánica, en su versión originaria, cuando refirma la naturaleza autárquica del Banco Central de la República Argentina, como medio indispensable para asegurarle la independencia funcional necesaria para poder cumplir –sin interferencias políticas de turno- su primordial misión como es la de preservar el valor de la moneda.

Téngase presente que un país sin moneda tiene hipotecado su futuro desarrollo económico. Ergo, la misión sustancial endilgada al Banco Central debe conjugarse con el principio nominalista de la moneda establecido por el derogado Código Civil, cuando se trata de obligaciones de dar sumas de dinero; principio que se encuentra algo desdibujado en el actual Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por la Ley N° 26.994.

En este sentido, es imprescindible recordar una de las máximas de LENIN: "si quieres destruir el capitalismo, comienza por destruir su moneda". Los últimos 50 años de la vida económica de nuestro país, confirman holgadamente esta máxima, de por sí luctuosa.[6]

Keynes comentaba que Lenin declaraba que el mejor medio para destruir el sistema capitalista era viciar la circulación, con un proceso continuado de inflación. Y agregaba que Lenin tenía razón, puesto que no hay medio más sutil ni más seguro de trastornar las bases existentes de la sociedad, que envilecer el valor de la moneda. El procedimiento pone todas las fuerzas recónditas de la leyes económicas del lado de la destrucción, y lo hace de manera tal, que ni un solo hombre, entre un millón, es capaz de notarlo.[7]

En función de lo sucedido durante las décadas de los 70 y los 80, la Ley N° 24.144 cambió sustancialmente el régimen anterior, previsto en la derogada Ley 20.539, que sometía al Banco Central a las instrucciones que dictara el Gobierno nacional. Recuérdese que anteriormente estaba establecido que la actuación del Banco Central, debía ajustarse a las directivas generales en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera que el Gobierno Nacional dictara, por intermedio del Ministerio de Economía (art. 4 de la derogada Ley N° 20.539).

En otras palabras, la autarquía reconocida por la citada ley derogada, era meramente simbólica. La ambigüedad sustancial de la norma posibilitó y entronizó la dependencia del Banco Central al Gobierno nacional, la que fue muy estrecha durante muchos años, con resultados lamentables para la salud económica de la República, agravado ello por la inexistencia de planes de desarrollo económico y social.

Bajo la Carta Orgánica sancionada en 1992 (en su versión originaria), correspondía al Banco Central dictar por sí mismo la política monetaria (art 3º), conforme el mandato legal expreso e indelegable que le ha sido conferido por el Congreso de la Nación. Pero fuerza reconocer que siempre está latente la predisposición a torcer esa solvencia e independencia técnica, que trata de asegurar la autarquía jurídica y la autonomía operativa. Aunque fuerza señalar que tal función, fue eliminada mediante la reforma introducida por la Ley N° 26.739.

Siendo realmente autárquico, los actos que dicte el Banco Central en ejercicio de sus facultades y potestades monetarias, sólo podrán ser revisados en sede judicial, pues no hay instancia jurídica administrativa superior (no es procedente el recurso de alzada). Pero procede recordar que tal control judicial abarca solamente la "legitimidad" de tales actos más no su oportunidad, mérito o conveniencia, salvo excepcionalmente en los casos de flagrante irrazonabilidad o arbitrariedad o nulidad intrínsecamente manifiesta.

La personalidad jurídica emergente, el reconocimiento de titularidad patrimonial y la fuente de recursos propios (la institución cuenta con un presupuesto plurianual que le permite preservar un adecuado nivel de especialización técnica en sus empleados y un nivel avanzado de actualización en el campo tecnológico), más su duración indefinida, tienden a posibilitar que el Banco Central actúe realmente en forma autónoma, reduciendo al mínimo o eliminando interferencias que desvíen su cometido esencial.

Esto es de vital trascendencia, debido a que –como se ha visto- la potestad monetaria es competencia exclusiva del Congreso de la Nación, quien delega en el Banco Central el ejercicio de esa potestad. La doctrina administrativista nacional acepta la constitucionalidad de entidades autárquicas por parte del Congreso de la Nación, cuando se trata de una "actividad administrativa” especialmente asignada al órgano legislativo.[8]

Si la Constitución atribuye al Congreso las potestades monetarias y tal atribución se muestra complicada en su ejercicio, frente a los desafíos que plantean las tendencias monetarias modernas, si tal atribución se desea preservar en el actual marco constitucional, se torna aconsejable pensar en la necesidad de que el Congreso de la Nación, se desprenda de aquellas facultades en otra autoridad especializada que la pueda ejercer de modo eficaz. Como, a su vez, la hipótesis de transferir atribuciones constitucionales a otro poder (por ejemplo el ejecutivo) debe ser descartada, el concepto de "imputación de funciones", desarrollado por Bidart Campos, puede ser útil para dar una solución constitucional a la problemática monetaria argentina. El citado jurista define dicha imputación, como una transferencia de funciones realizada por una autoridad superior a otra inferior dentro de un mismo poder.[9] Al existir una delegación dentro del mismo poder, se salva el escollo de inconstitucionalidad.[10]

Ergo, el ejercicio de la potestad monetaria que tiene asignada el Banco Central deriva de una decisión del titular de esa potestad, o sea, el Congreso de la Nación, quien, a su vez cierra ese encuadramiento legal constitucional, al asignarse a la Auditoría General de la Nación, que funciona en el mismo ámbito del Poder Legislativo, el contralor externo de la Institución monetaria.

Siempre ha existido la preocupación acerca de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo nacional recurriese al Banco Central para financiar sus eventuales desequilibrios presupuestarios. De allí la importancia de dotar al Banco Central de independencia frente a los criterios del Ejecutivo y, por supuesto, monitorear que esa independencia no se desvirtúe en los hechos. Es preciso resaltar que quien emite moneda no puede ser quien sea sometido a ejecutar el presupuesto.

Entonces ¿qué relación tiene el Banco Central con el Poder Ejecutivo nacional?

Se considera que entre los organismos y entidades estatales existen dos clases de relaciones a saber:

- Relaciones "inter administrativas", que se dan entre los organismos dotados de personalidad (entidades autárquicas) o entre la Administración central y una entidad autárquica.

- Relaciones "inter orgánicas", que se dan entre simples reparticiones de la Administración central o entre áreas de una misma persona jurídica estatal.

Entre relación inter orgánica y relación inter administrativa hay, pues, una diferencia fundamental. Las relaciones inter administrativas se traban entre sujetos de derecho. Las relaciones inter orgánicas no se traban entre personas o sujetos de derecho sino entre meros órganos o áreas de una misma persona pública estatal, central o autárquica.

De esta diferencia surge una consecuencia importantísima. Los actos en que se concretan las relaciones inter administrativas corresponden a la actividad "externa" de la Administración central. Por el contrario, los actos que traducen las relaciones inter orgánicas corresponden a la actividad "interna" de la Administración.[11]

De lo expuesto, puede afirmarse válidamente que en el ámbito de la Administración central, es coherente que el ordenamiento legal prevea el recurso jerárquico (art. 89º del Decreto Reglamentario del Procedimiento Administrativo N° 1759/1972), texto ordenado por Decreto N° 894/2017), ya que está destinado para posibilitar la impugnación de actos propios de la actividad interna de dicha Administración central.

Pero, no se alcanza a entender la existencia del recurso de alzada que comprendería la impugnación de actos atinentes a la actividad externa de la misma (art. 94º del Decreto Reglamentario del Procedimiento Administrativo N° 1759/1972, texto ordenado por Decreto N° 894/2017).

En función de lo expuesto, el Banco Central como organismo autárquico, no tiene relación jerárquica con la Administración central. Ello es así porque existe una nueva persona jurídica pública distinta de la Administración central, a cargo de funciones específicas. Por lo tanto, contra los actos de su máxima autoridad, no procede el recurso de alzada. Solo cabe acudir a la vía judicial, pues el acto dictado causa estado, es definitivo y, lo más importante, no hay nivel jerárquico superior para su revisión. 

La inexistencia de relación jerárquica es reemplazada, solamente por el "control judicial", principio absoluto de nuestra organización jurídica.

Contestes con lo expuesto, si por autarquía debe entenderse la aptitud legal que se le confiere a determinado ente creado para administrar por sí mismo su patrimonio y disponer de los recursos que genere como consecuencia del ejercicio de sus funciones,[12] no hay duda alguna de que la Carta Orgánica del Banco Central persigue asegurar, a través de la autarquía (medio de organización jurídica) para la autonomía e independencia de criterio (fin funcional), que el Banco Central en el ejercicio de sus misiones, pueda cumplir sus funciones, sin interferencias susceptibles de distorsionar la misión institucional y pública asignada.

En síntesis, el derecho ha creado instituciones autárquicas o autónomas para contribuir al desempeño eficaz de los Estados, conceptuación que ha ido consolidándose mundialmente y que la comunidad internacional definitivamente ha aceptado respetar.

La autarquía que la ley reconoce al Banco Central, debe ser ponderada bajo una visión estructuralista, teniendo en cuenta que, si bien la política monetaria es parte integrante de la política económica, su ejercicio compete al Banco Central como se ha visto, quien debe implementar libremente sus acciones en tal sentido, aunque ajustadas en el marco de las decisiones de política económica que determine el Poder Ejecutivo nacional (Ajustar: acomodar una cosa a otra, de suerte que no haya discrepancia entre ellas – Diccionario Enciclopédico Salvat), con quien colabora y coopera institucionalmente.

El Banco Central no debe ser complaciente con el Poder Ejecutivo nacional pero tampoco debe confrontar con el mismo. Y viceversa, el Poder Ejecutivo nacional tiene que respetar la autarquía y soslayar la tentación de considerar que el Banco Central “como la caja” para su financiamiento, ya que para ello está el Presupuesto (ley de leyes), en el cual se trazan las erogaciones de la futura actividad del ejecutivo, para el cumplimiento de los cometidos que le competen y la indicación de los recursos pertinentes. A su vez, no debe olvidarse que el Presupuesto permite el conocimiento y el control de la actividad financiera del Estado, por parte del Poder Legislativo y de la opinión pública.

Téngase presente que el Premio Nobel de Economía del año 2004 fue otorgado a dos reconocidos investigadores – Finn Kydland y Edward Prescot – por su contribución a la teoría de los ciclos económicos desde el lado de la oferta y el desarrollo de reglas sustentables en el tiempo, que explican y predicen la evolución de la economía, resaltando la relevancia que tiene la credibilidad de las políticas aplicables, para lo cual es imprescindible que los bancos centrales tengan independencia suficiente de los gobernantes, a fin de poder implementar políticas monetarias creíbles (en este sentido, destacan que en los países latinoamericanos la política monetaria no es para nada predecible debido a la falta de independencia de sus bancos centrales).

Ahora bien, la reforma introducida al art. 1 de la Carta Orgánica por la Ley N° 26.739, mantiene el carácter autárquico del Banco Central, pero el art. 3, también reformado, dice que el Banco Central deberá promover la estabilidad monetaria y financiera, “en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional”, lo que implica una sutil y velada subordinación al Poder Ejecutivo nacional.

La autarquía establecida antes de la reforma, en mi opinión, estaba mejor blindada en el texto anterior, ya que ahora resulta más permeable a las intromisiones o interferencias del Poder Ejecutivo nacional.

6. Derivaciones observables [arriba] 

La reforma de la Carta Orgánica dispuesta por la Ley N° 26.739 trajo graves derivaciones acerca de la pulcritud funcional e institucional del Banco Central.

a) “Supresión de la misión de preservar el valor de la moneda”

El texto actualmente vigente del art. 3 de la Ley N° 24.144, suprimió esa misión primaria y fundamental que tenía asignada al Banco Central, como es la de “preservar el valor de la moneda”.

Tal supresión, no solo tiene directa incidencia inconstitucional porque colisiona con el art. 75.19) de la Constitución Nacional y hace que la reforma caiga en la esfera de la Ley N° 48, sino que enerva la mística del Banco Central en su combate contra la inflación.

Diversas doctrinas han examinado sobre cuál es la función primaria y fundamental de los bancos centrales y que es lo que los caracteriza como tales, respecto de otras instituciones financieras.

Así se ha puesto énfasis en los aspectos siguientes:

El monopolio de la emisión de billetes.

La estabilidad del patrón monetario y el valor de la moneda.

El control del crédito.

El rol de prestamista de última instancia.

La custodia de las reservas de oro y divisas.

En la práctica, todas esas funciones primordiales están relacionadas las unas con las otras y se complementan entre sí. Pero puede sostenerse válidamente, que una preocupación común de los bancos centrales siempre ha sido y es, mantener el equilibrio entre los factores internos y externos, con el propósito de alcanzar y asegurar la estabilidad monetaria como plataforma insoslayable para coadyuvar al crecimiento y consolidar el desarrollo económico de la sociedad en su conjunto.

Entre estabilidad monetaria y crecimiento económico no debe haber contraposición, como muchas veces han deslizado lo contrario, aquellos predicadores del desarrollo acelerado por medios inflacionarios. Tal pensamiento decae por confundir crecimiento económico con desarrollo económico, como si fueran simples juegos de palabras.

No debe olvidarse que el crecimiento económico es un simple fenómeno “cuantitativo”, conforme la comparación de índices de comportamiento entre dos períodos seleccionados (generalmente anuales). Por ello se agota en el corto plazo y se encuentra muy condicionado a los vaivenes internos como externos, precisamente por ausencia de genuina sustentabilidad.

Por el contrario, el desarrollo económico es algo más significativo; es un fenómeno “cualitativo” que abarca el crecimiento económico en función de su repercusión en lo social y cultural, integrando los distintos sectores de la sociedad hacia un futuro de mayor bienestar general, no solo para la generación presente sino principalmente para las generaciones venideras. Supera el corto plazo y consolida la estructura productiva, amén del contexto circundante, por su carácter sustentable.

El crecimiento económico responde más bien a políticas populistas, que conceptualmente se sintetizan en “pan para hoy, hambre para mañana”. Por ello, todo modelo de consumo con sustento en la emisión de moneda, se traduce en simpatía de la población y, consecuentemente, en atracción de votos.

Por el contrario, el desarrollo económico conjuga con políticas populares, representadas por la máxima “esfuerzo para hoy, bienestar para mañana”. De allí que todo modelo de inversión, que posterga el consumo para más adelante, no goza de generalizada simpatía y es considerado como un sistema de ajustes económicos.

La estabilidad monetaria, por sí sola, va delineando el campo propicio para el desarrollo económico. Por su parte, el desarrollo económico solo tiene viabilidad en la medida que se alcance la estabilidad monetaria, estabilidad que debe ser genuina sobre bases firmes y prolongada, más no ficticia y fugaz. Puede decirse que son dos caras de la misma moneda.

La experiencia internacional indica que la estabilidad monetaria ha estado indisolublemente ligada a los procesos de crecimiento, pero es preciso señalar que si el crecimiento no es acompañado por políticas duraderas que impulsen el desarrollo, el crecimiento habido se diluye y esfuma. A través de una moneda sana, sólida y estable, se posibilita la promoción del ahorro interno, el desaliento de la fuga de capitales, el acceso al crédito y se consolidan las bases de la inversión y, como contrapartida, se desalienta la licuación del ahorro, la especulación financiera y se afirma el poder adquisitivo de salarios y remuneraciones, factores inescindibles en todo proceso de desarrollo económico y social.

Va de suyo que el objetivo prioritario de la Carta Orgánica, al momento de su sanción en 1992, fue brindar un marco legislativo que sirviera realmente para preservar el valor de la moneda, con la finalidad de defender a la sociedad de las tristes experiencias inflacionarias e hiperinflacionarias experimentadas y, a la vez, que permitiera deslindar inequívocamente las responsabilidades monetarias de las de gobierno.

Tal objetivo estaba estrechamente vinculado a la emisión monetaria y es, precisamente, el uso de la emisión monetaria técnicamente proyectada, lo que da poder efectivo al Banco Central para cimentar su credibilidad. Una moneda estable es incompatible con poderes y atribuciones discrecionales en manos del Banco Central, que generalmente se desvían para satisfacer los habituales requerimientos del Poder Ejecutivo nacional.

La discrecionalidad en la emisión de dinero en nuestro país, ha sido una constante durante largos períodos (desde 1970 hacia adelante), con derivaciones negativas como es conocido por todos. Las cifras oficiales son harto elocuentes.

Emitir billetes puede o no generar inflación. Si se persigue incentivar el consumo sin activar la producción, la inflación es su consecuencia inmediata. Por el contrario, si se emite dentro de un contexto que fomente la inversión y, de ese modo, se incremente la producción, no hay riesgo de inflación.

La ecuación es sencilla, cuando aumenta la demanda de bienes sin aumento de la productividad, hay inflación. Cuando se aumenta la oferta de bienes por mayor productividad, no hay inflación.

El manejo de la masa monetaria es muy amplio, debiendo girar todas sus vicisitudes alrededor de un apotegma insoslayable que consiste en preservar el valor de la moneda, de modo de salvaguardar las funciones intrínsecas del dinero.

A su vez la estabilidad monetaria y, consecuentemente, la cambiaria, en la medida que su responsabilidad este es cabeza del Banco Central, equivale a preparar y abonar la tierra para que el sector público y sector el privado proyecten su siembra y cosecha ulterior. La estabilidad monetaria es un presupuesto inexorable para posibilitar el desarrollo económico y de la sociedad en su conjunto.

En síntesis, acertadamente se ha sostenido que la tutela de la estabilidad monetaria debe ser sacada de la competencia del Poder Ejecutivo nacional, atento su grave predisposición natural a vulnerarla. Obsérvese que todos los análisis empíricos demuestran que la financiación de los desequilibrios presupuestarios constituye el factor que con mayor frecuencia y gravitación determina la expansión monetaria más allá de su demanda.

b) “El combate a la inflación”

Por lo expuesto, fácil resulta deducir que la reforma introducida por la ley 26.739 ha sido un retroceso. Va en el rumbo inverso a lo que sucede en casi todo el mundo, donde los bancos centrales tienen como objetivo la estabilidad de la moneda y coadyuvar al control de la inflación. La responsabilidad antiinflacionaria y las herramientas para doblegarla deben estar precisamente determinadas.

Al respecto, para la mayoría de los economistas la inflación es concebida como el aumento generalizado y sostenido de los precios y tarifas del conjunto de los bienes y servicios que se transan en una economía. Y su contracara, la deflación, es el descenso del nivel general de tales precios y tarifas, que suele estar asociada a una disminución del nivel de actividad económica.

Pero ambos fenómenos, son la consecuencia –no la causa– de esos procesos macro económicos. La historia contemporánea señala a la inflación como el fenómeno más divulgado y más sentido en las sociedades. En nuestro caso, estamos más familiarizados con la inflación, la cual debe ser valorada, ya que debe entenderse como una “alerta” sobre el funcionamiento del conjunto de la economía del país. En otras palabras, puede considerarse como la “fiebre” de la economía.

La inflación refleja la destrucción de la moneda de un país y evita que la sociedad sienta entusiasmo para proyectarse hacia el futuro y poder progresar, tanto individual como colectivamente. Por ello, no debe llamar la atención que las economías inflacionarias conducen a la consolidación del subdesarrollo, a la multiplicación de la pobreza y a la sedimentación de la corrupción en los diferentes estratos sociales.

Se debaten diversas teorías sobre las causas generadoras de la inflación, siendo las visiones más divulgadas, la “monetarista”, que atribuye la causa de la inflación a los desequilibrios entre la oferta y demanda de dinero, por un lado; y por el otro, la “estructuralista”, que considera que la causa de la inflación obedece a las insuficiencias y desequilibrios de los sistemas productivos como de servicios, los cuales se traducen en disfunciones de los mercados, que son aprovechados por los grupos concentrados, señalando que la incidencia monetarista no es relegada en importancia, aunque apuntando que la problemática monetarista deriva, precisamente, de esos disfunciones estructurales.

Demás está decir, que la preservación del valor de la moneda, deviene esencial para el funcionamiento normal de un país, cuestión que demuestra la importancia institucional del Banco Central y su independencia del Poder Ejecutivo nacional.

En este sentido, calificada doctrina viene sosteniendo que la tutela de la estabilidad monetaria, no puede ser competencia del Poder Ejecutivo nacional ni ser interferida por el mismo, en atención a que por la naturaleza y la inmediatez que se requiere de sus funciones, siempre tiene tendencia a vulnerarla. Al respecto, todos los análisis empíricos demuestran que la financiación de los desequilibrios presupuestarios, constituye el factor que con mayor frecuencia y gravitación determina la expansión monetaria más allá de su real demanda.

Los esquemas de regulación monetaria inspirada esencialmente alrededor de criterios políticos, conforme a las circunstancias del momento, son proclives a desatender la defensa de la moneda y hacer prevalecer el gasto público, lo que generalmente desemboca en la sobre expansión déficit fiscal o cuasi-fiscal.

La reforma introducida por la Ley N° 26.739, al quitarle al Banco Central el cuidado del valor de la moneda, demuestra un preocupante desinterés en esa misión primordial que “per se” tiene la banca central y un peligroso antecedente respecto de la determinación de afrontar la inflación.

c) “Supresión del programa monetaria y las metas de inflación”

Otro aspecto interesante que contenía la Ley N° 24.144, en su versión originaria, fue la obligación impuesta al Banco Central de dar a publicidad, antes del inicio de cada ejercicio anual, su programa monetario para el ejercicio siguiente, informando sobre las metas de inflación trazadas y la variación total de dinero proyectadas. [13]

La reforma de la Ley N° 26.739 disolvió la obligación de confeccionar y publicar el programa monetario como las metas de inflación, lo que debe interpretarse como la intención de suprimir un objetivo de inflación, cuando desde la óptica macroeconómica la inflación viene transitando raudamente.

En su lugar, se reemplaza el programa monetario y la fijación de metas de inflación, por estimaciones anuales a cargo del Directorio del Banco Central, conforme el nuevo texto del art. 42 de la Carta Orgánica.

Téngase presente que los países que tienen metas de inflación como política central, los objetivos son bien claros y, de no cumplirse, impacta en la credibilidad de la autoridad monetaria.

El programa de metas de inflación, responsabilidad técnica y exclusiva del Banco Central, consiste en informar a la sociedad en su conjunto (sector privado y sector público), cuál será la proyección y la magnitud del dinero en circulación prevista para el año a transcurrir, con la finalidad de posibilitar que los formadores y tomadores de precios y tarifas, fijen los mismos a un ritmo de razonables expectativas, con el objetivo de evitar que el nivel de actividad económica se “expanda” o se “contraiga” más allá de lo estimado, incidiendo en la suba o baja de precios y salarios.

El Banco Central debe cuidar que la economía no se “caliente” pero tampoco que se “enfríe”. Este delicado macro equilibrio depende primordialmente del grado de credibilidad que genere el Banco Central en la sociedad, de modo que las expectativas de los actores económicos públicos y privados, les permita formar precios y tarifas dentro de la banda fijada por la autoridad monetaria.

En otras palabras, el Banco Central abona la tierra para que los actores económicos y sociales siembren y cosechen sus frutos.

Las metas de inflación no son simples anuncios numéricos sobre cuál puede ser la inflación en un plazo próximo futuro. Las metas de inflación configuran una herramienta eficaz para trazar los esquemas monetarios que competen a los respectivos bancos centrales.

Siguiendo la doctrina convergente sobre la utilidad de las metas de inflación, es factible señalar que su éxito se asienta en cuatro principios:

- El compromiso institucional de mantener la estabilidad de precios como objetivo principal de la política monetaria, quedando subordinados otros objetivos.

- La utilización de una amplia gama de variables (no sólo los agregados monetarios o el tipo de cambio nominal) que permitan decidir la adecuada ejecución de la política monetaria.

- La transparencia de la política monetaria mediante la comunicación con el público y los mercados sobre los planes, objetivos y decisiones de la autoridad monetaria.

- La rendición de cuentas del banco central; es decir, la existencia de mecanismos que hagan al banco central responsable de alcanzar su objetivo inflacionario. La estabilidad de precios como objetivo principal de la política monetaria, es la característica que diferencia principalmente el esquema de metas de inflación, de aquél en que el banco central simplemente anuncia una proyección para la inflación que probablemente alcanzará. En el primer caso, el banco central está obligado a ajustar su política para asegurar que la meta de inflación se cumpla; en el segundo no, basta la proyección.[14]

Con el fin de lograr y mantener baja y estable la inflación mediante la aplicación del esquema de metas de inflación, es necesario cumplir con algunos requisitos, los cuales surgen de la experiencia de los países que han establecido este instrumento para su sistema monetario.

Si previamente un banco central no demuestra su interés principal en la inflación o resulta influido por el gobierno central, el costo de obtener credibilidad, una vez que se establezca la meta de inflación, será muy alto.

La autarquía y autonomía operativa de todo banco central, conlleva a tener control total en la instrumentación de la política monetaria y, además, no debe financiar déficits fiscales. Estas particularidades tienden a permitir que la institución sea más efectiva al estar aislada de presiones políticas de corto plazo; de modo de tener una visión de mayor plazo sorteando las presiones que conducen a que la política monetaria caiga en incongruencias temporales.

Precisamente esa independencia puede asegurar que la política monetaria se oriente hacia el control de la inflación. Ello se torna imprescindible en aquellos países cuyos bancos centrales tienen escasa credibilidad, como consecuencia de un historial de frecuentes intervenciones del gobierno en la política monetaria, que los hacen vulnerables a la monetización del déficit fiscal.

A su vez, la rendición de cuentas del banco central, sirve de gran ayuda para reducir la posibilidad de caer en inconsistencias temporales; es decir, puede evitar la aplicación de una política monetaria expansiva para aumentar la producción y el empleo en el corto plazo cuando la economía mantiene una inflación baja. Asimismo facilita al público el monitoreo de la marcha de la política monetaria, evitando anclar las expectativas inflacionarias.

En cuanto a la transparencia en la conducción de la política monetaria, hace que el banco central se sienta altamente responsable con el público y el mercado, lo cual tiene como consecuencia una mejora en su credibilidad y una reducción de la incertidumbre sobre sus preferencias, ocasionando la posibilidad de menores expectativas sobre la inflación.[15]

La supresión de metas de inflación dispuesta por la reforma de la Ley N° 26.739, crea incertidumbre acerca de si la inflación es una prioridad o no. [16]

d) “Supresión de informar sobre desvíos de las metas de inflación”

Además también se impuso, con periodicidad trimestral o que cada vez que se prevean desvíos significativos respecto de las metas informadas, deberá hacer público las causas del desvío y la nueva programación. Y a los efectos de refirmar la trascendencia de esta obligación, la normativa fijó que su incumplimiento, por parte de los integrantes del directorio del Banco Central, será causal de remoción.[17]

Consecuentemente, el Banco Central ahora puede fijar metas de inflación, pero no con carácter obligatorio y sin riesgo de remoción para los supuestos de incumplimiento.

7. Corolario [arriba] 

En síntesis, la reforma de la Ley N° 26.739 ha implicado un retroceso, comparado con el texto originario de la Carta Orgánica, debido a que le ha restado al Banco Central la formulación y ejecución de la política monetaria como así también lo ha liberado de la obligación de presentar un programa monetario y de fijar metas de inflación, instrumentos idóneos para la eficiencia de toda política monetaria.

Consecuentemente, procede deducir que la intención de la reforma fue dejar abierto al Gobierno Nacional, la facultad de diseñar la política monetaria y limitar al Banco Central solo en regular la cantidad de dinero siguiendo los lineamientos que se le informen.

En materia monetaria e inflacionaria el cometido del Banco Central representa un compromiso público que requiere de la adopción de medidas de política monetaria apropiadas para que la inflación converja y transite un sendero predeterminado, de manera sustentable. El cumplimiento de los objetivos inflacionarios genera credibilidad en los agentes económicos, los cuales tendrán la certeza que las acciones futuras del banco central estarán encaminadas a cumplir con la preservación del valor de la moneda. Por su parte, esta credibilidad en la autoridad monetaria tiene consecuencias macroeconómicas favorables en términos de decisión de inversión, expectativas de producción y nivel de empleo como así también robustecer la eficiente administración de los recursos públicos, a cargo de las autoridades gubernamentales.

Procede señalar que su éxito o fracaso, no solo depende de las acciones de política que la autoridad monetaria realice, sino también de la adecuada supervisión del sistema financiero, y de la coordinación existente con la política fiscal para transmitir a los actores económicos el grado de compromiso que se tiene para alcanzar metas de inflación establecidas, y con ello promover el crecimiento y desarrollo del país.

Consecuentemente, el grado de credibilidad en las acciones del Banco Central es de vital importancia ya que permite anclar la variable principal sobre la cual se fundamenta la administración controlada de la inflación. De no existir credibilidad en las acciones de política monetaria, el costo de las decisiones del Banco Central en términos de mayor inflación y menor producto resultará más elevado (los últimos 50 años de la vida nacional así lo demuestran).

En este sentido, los agentes económicos evalúan el desempeño del Banco Central, comparando la inflación de cada período con las metas preestablecidas, lo cual influirá en sus expectativas así como en sus decisiones de inversión, con los sucedáneos efectos sobre el producto y la inflación.

La independencia del Banco Central se entiende y justifica porque la política monetaria requiere, en virtud de su propia naturaleza, de un horizonte temporal amplio, dado que técnicamente sus efectos solo se dejan sentir en la economía con largos retardos. Contrariamente, los gobiernos de turno, los mercados, los medios de comunicación, los políticos y el público, en general exigen horizontes temporales extraordinariamente cortos.

La autarquía del Banco Central es un diseño jurídico para permitir que la actuación del organismo sea independiente, para la mejor eficiencia de la política monetaria como estabilizador macro económico.

Vemos que resulta imprescindible el firme respeto por la autarquía del Banco Central, a cargo de la política monetaria y cambiaria más la genuina colaboración con el Poder Ejecutivo nacional, responsable de la política tributaria y del gasto público, para que ambos se sincronicen virtuosamente, fortaleciendo el grado de credibilidad de los agentes económicos y de la sociedad toda, para cimentar un efecto favorable y continuo en el producto bruto interno. Lo contrario, solo ofrece y mantiene incertidumbre y retracción de esfuerzos.

La calidad de las instituciones es un factor central para favorecer un mayor y más justo crecimiento económico y desarrollo social. La administración de la inflación, la gestión de las autoridades gubernamentales, la eficiencia del proceso de inversión privada, la selección de los proyectos públicos o el grado de competencia de la economía, dependen de la calidad de las instituciones.

Debe tenerse en cuenta que suele existir, inexorablemente, una correlación positiva entre riqueza y calidad institucional de los países.

Notas [arriba] 

* Abogado. Profesor universitario de postgrados y maestrías - UBA – UCA – UAustral – UNSTA – UCC – UNR – UTN. Autor de libros y trabajos en temas bancarios y empresariales. 

[1] Martinez, Cristian “El Banco Central en la Argentina”, p. 176, editorial Depalma, Buenos Aires – Año 1993.
[2] Conforme la naturaleza jurídica del recurso de alzada, el mismo puede interponerse contra los actos administrativos definitivos o que impidan totalmente la tramitación del reclamo o pretensión, que emanen del Directorio del BCRA, como máxima autoridad del organismo autárquico; pero el BCRA, como entidad autárquica, carece de superior jerárquico, por tratarse de una persona jurídica pública distinta del Poder Ejecutivo nacional. Por lo tanto, soy de opinión que es inexistente el ámbito de procedencia de este recurso de alzada, contra los actos emanados del BCRA, de modo que, el administrado afectado solo puede ocurrir ante la vía judicial, conforme lo autorizado por el Art. 23º de la ley 19.549.
[3] Cardenas Garcia, Jaime F. “Una constitución para la democracia”, p. 224 y siguientes, editorial UNAM, México – Año 1996.
[4] Tener presente la sanción la Ley DODD-FRANK (2010), en los Estados Unidos, con la finalidad de disminuir los riesgos diversos en el sistema financiero estadounidense.
[5] Constitución Europea, firmada el Roma el 29 de octubre de 2004, por los Jefes de Estado y de Gobierno de los 25 Estados Miembros.
[6] Actualmente $ 1 (1968), equivale a $ 10.000.000.000.000 (2017); por haberse eliminado 13 ceros.
[7] Keynes, John Maynard “Las consecuencias económicas de la paz”, p. 152 y siguientes, escrito en 1919, Biblioteca de Bolsillo, editorial CRITICA, Barcelona – Año 2002 (primera edición).
[8] Marienhoff, Miguel “Tratado de derecho administrativo”, I – 935, editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires – Año 1977.
[9] Bidart Campos, Germán “Manual de derecho constitucional”, p. 491, EDIAR - Año 1984.
[10] Martínez, Cristian, “El Banco Central en la Argentina”, p. 193, editorial DEPALMA – Año 1993.
[11] Marienhoff, Miguel “Tratado de derecho administrativo”, I – 122/123, editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires – Año 1977.
[12] CSJN, Fallos, 314:370; 316:1723, entre otros; CNCont.Adm.Fed., Sala IV, 5-9-00, LA LEY - Doctrina Judicial, 2001-1-920.
[13] El art. 3º de la Carta Orgánica, en su versión originaria decía: “…El Banco Central de la República Argentina deberá dar a publicidad, antes del inicio de cada ejercicio anual, su programa monetario para el ejercicio siguiente informando sobre la meta de inflación y la variación total de dinero proyectadas….”
[14] Ver Prat Gay, Alfonso “Política monetaria y metas de inflación”, Conferencia pronunciada el 19 de marzo de 2003, en la Universidad Católica Argentina ( www.b cra.gov.ar); Prat Gay, Alfonso, Discurso en la presentación del “Régimen Informativo de Transparencia” en el Banco Central de la República Argentina, el 9 de septiembre de 2004 (ww w.bcra.g ov.ar).
[15] Gismondi, Milagros “Modelos de metas de inflación en la Argentina: ¿implementación de jure o de facto?”, Tesis de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales – Universidad Nacional de Mar del Plata – Año 2006.
[16] El BCRA ha fijado metas de inflación, bajo su responsabilidad institucional, proponiendo como rangos pertinentes para 2017: 12% A 17%; para 2018: 8% a 12% y para 2019: 5%, sin estar obligado por norma legal específica y sin el riesgo de remoción, para el supuesto de incumplimiento.
[17] El art. 3º de la Carta Orgánica, en su versión originaria decía: “…Con periodicidad trimestral o cada vez que se prevean desvíos significativos respecto de las metas informadas, deberá hacer público las causas del desvío y la nueva programación. El incumplimiento de esta obligación de informar por parte de los integrantes del directorio del Banco Central de la República Argentina será causal de remoción, a los efectos previstos en el artículo 9º….”