Atribuciones para la gestión del Banco Central
Eduardo Barreira Delfino
Corresponde aclara que la máxima autoridad de de administración y de conducción del BCRA, es el Directorio y no el presidente. Recuérdese que el presidente, solo es una parte integrante de aquél (1/10); es una porción y no el todo. Por eso llama la atención que la Carta Orgánica le asigne las funciones de ejercer la administración del BCRA, gestión que compete al Directorio, pero a renglón seguido, puntualiza que el presidente actúa en representación del Directorio (Art. 10º).
1. Acerca de las atribuciones del presidente [arriba]
El art. 10 de la Carta Orgánica fija las atribuciones del presidente del Directorio. La norma sigue los lineamientos en materia organizativa interna de los bancos centrales, en el sentido de estar presididos y dirigidos por un jefe único.
El presidente del Banco Central es ungido como la primera autoridad ejecutiva del organismo. Pasa a ser el funcionario de más alta jerarquía que tiene a su cargo la responsabilidad de velar por el fiel cumplimiento de la Carta Orgánica y de poner en ejecución las disposiciones legales y reglamentarias como las resoluciones adoptadas por el Directorio.
A su vez, es el representante legal del organismo y su portavoz en las relaciones con el Poder Ejecutivo Nacional, con las entidades financieras y cambiarias y con el público en general.
Su carácter de representante legal implica que en su actuación ante terceros no necesita acreditar facultades para suscribir el acto o compromiso de que se trate, puesto que debe entenderse que el representante legal no es un mandatario convencional de la institución sino que es el propio organismo que se exterioriza y manifiesta a través de su presidente.
La actuación válida y eficaz ante los terceros exige:
- Acreditación de la designación como tal (decreto pertinente).
- Vigencia temporal de la designación acreditada.
- Actuación conforme al objeto y a las atribuciones fijadas en la Carta Orgánica.
El presidente es, al mismo tiempo, el jefe ejecutivo del banco y el titular del área de administración interna, dualidad que le proporciona un rol decisivo en la formulación de la política de la institución y en el desempeño de las funciones administrativas y de personal.
Otro aspecto que merece resaltarse son las dos obligaciones que la ley le impone al presidente del Banco Central en sus relaciones con el Congreso de la Nación:
- Presentar un informe anual sobre las operaciones de la institución.
- Comparecer ante las comisiones de la materia, de ambas Cámaras, en sesiones públicas, para informar sobre la marcha de las políticas a su cargo.
La norma constituye otra pauta inequívoca de que el Congreso de la Nación no puede ser ajeno a la actuación del Banco Central, en razón de que sobre sus espaldas recae la titularidad de las potestades monetarias, conforme se desprende de los incs. 6), 11) y 126) del art. 75 de la Constitución Nacional.
Más aún, ello se ve reforzado por la imposibilidad constitucional y material de que las provincias regulen por sí la cantidad de moneda en su respectiva jurisdicción, ante la exigencia y presencia de una única moneda emitida para todo el territorio nacional.
No debe olvidarse que, con anterioridad, el Congreso de la Nación virtualmente declinó pautar el ejercicio de sus potestades monetarias, que traspasó al Banco Central, precisamente para posibilitar el ejercicio eficaz de las mismas a través de la intervención de un organismo altamente especializado y tecnificado en la materia. De este modo, se entronizó la creencia de que la potestad monetaria residía en el Poder Ejecutivo Nacional, a pesar de que la delegación de potestades de un poder a otro debe descartarse en nuestro sistema constitucional.
Ello motivó la irrupción del Poder Ejecutivo Nacional en el manejo de la política monetaria, como si fuera resorte constitucional a su cargo, utilizando al Banco Central como si fuera la "caja" del gobierno, a punto tal de llegarse a establecer en la carta orgánica derogada que la actuación del Banco Central se ajustará a las directivas generales en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera que el Gobierno Nacional dicte por intermedio del Ministerio de Economía (Art. 4º de la ley 20.539).
O sea que, en la práctica, la política monetaria pasó de manos de su titular constitucional –el Congreso de la Nación– a manos del PEN, que es precisamente quien tiene que cumplir los postulados monetarios, pero de ninguna manera diseñarlos.
Con la sanción de la Ley N° 24.144, se pretendió reivindicar el principio constitucional que endilga al Congreso de la Nación la potestad monetaria y, paralelamente, se tiende a afianzar los vínculos entre este último y el BCRA, como brazo ejecutor de la política monetaria, principal reaseguro de la independencia funcional del ente rector.
Asimismo, en este entendimiento, el Poder Legislativo no ve cercenadas sus facultades de tutor del valor de la moneda, lo que habrá de impedir el "desvarío emisionista" de antaño, que sólo permitió al BCRA financiar sin cortapisas los proyectos gubernamentales más diversos, con las nefastas derivaciones que son de público y notorio conocimiento(1).
Alguien advirtió hace 150 años que la deuda a papel moneda, así emitido por el antiguo gobierno de Buenos Aires, enriqueciendo su tesoro, empobrecía a los particulares forzados a cambiar sus bienes reales por ese papel que se deprime a medida que se emite. El tenedor de una deuda que hoy es rico de cien pesos oro, mañana lo es sólo de diez, equivalentes a los cien pesos de papel de ayer. Como el gobierno banquero es, a la vez, legislador y juez y gira sus billetes contra la fortuna de todo el pueblo, por más que baje el valor de sus libranzas, nunca carece de dinero para hacer efectivo su poder omnímodo ni el pueblo gana recursos para disminuir su pobreza y su obediencia ilimitada(2).
En la actualidad, todavía parece no haberse tomado conciencia de tal verdad.
La reforma introducida por la Ley N° 26.739, ha robustecido las facultades del presidente del BCRA, en detrimento del Directorio.
“Situaciones de urgencia”.
En el funcionamiento del mercado financiero pueden darse situaciones que requieran la más pronta e inmediata intervención de la autoridad de aplicación ante la necesidad de adoptar medidas urgentes tendientes a evitar conductas, procederes o acontecimientos riesgosos para la seguridad de las operaciones y la estabilidad del sistema en su conjunto, con sus consecuentes derivaciones y perjuicios.
A tales fines, la ley atribuye al presidente del Directorio del Banco Central la especial competencia de resolver unilateralmente asuntos de fundada urgencia (la carta orgánica derogada no exigía la fundamentación de la urgencia).
Obsérvese que la actuación del presidente ante situaciones de urgencia debidamente comprobadas sólo es factible en la medida que el Directorio no pueda reunirse y deliberar en debido y oportuno tiempo (ejemplo, ausencia de quórum por atendibles motivos). De lo contrario, el Directorio debe convocarse de inmediato y resolver lo que se estime necesario o conveniente para paliar la situación creada.
La ley dice "podrá" resolver asuntos reservados al Directorio, lo que debe interpretarse que el ejercicio de tal especial competencia sólo le está permitido al presidente, cuando objetivamente el Directorio se vea impedido de actuar con la celeridad que las circunstancias del caso exigen.
La intervención del presidente está sujeta a dos requerimientos:
- Previa consulta con el vicepresidente y un director.
- Posterior información de lo actuado al Directorio.
El acto dictado por el presidente en ejercicio de esta especial competencia no es un acto condicional (bajo suspensión suspensiva o resolutoria), pues la adquisición o extinción o modificación del derecho que emane del acto, no está subordinada a la realización de un hecho incierto o futuro. Se trata de un acto jurídicamente incondicional.
Más aún, la competencia asignada al presidente para las ocasiones relatadas, implica que el Directorio carece de facultades para revisar lo realizado por aquél. El acto dictado por el presidente es definitivo y sólo puede ser atacado administrativamente por el recurso jerárquico ante el Directorio del Banco Central (Art. 89 y 93 del Decreto reglamentario N° 1759/72, de procedimientos administrativos), pudiendo atacarse solamente la legitimidad del mismo.
Ello es así, porque al ejercer la competencia mencionada, el presidente lo hace con exclusividad ante la imposibilidad de actuación del Directorio, por lo tanto el mérito, conveniencia u oportunidad de lo resuelto no está en tela de discusión.
Por su parte, en la vía recursiva debe entender el Directorio porque el presidente es parte integrante de ese órgano, por lo que está subordinado al mismo, el cual es jurídicamente su superior jerárquico; el Directorio es la máxima instancia administrativo de la institución.
Artículo 10.- El presidente es la primera autoridad ejecutiva del banco y, en tal carácter:
a) Ejerce la administración del banco;
b) Actúa en representación del directorio y convoca y preside sus reuniones;
c) Vela por el fiel cumplimiento de esta Carta Orgánica y demás leyes nacionales y de las resoluciones del directorio;
d) Ejerce la representación legal del banco en sus relaciones con terceros;
e) Dirige la actuación de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias;
f) Propone al Poder Ejecutivo Nacional la designación del superintendente y vicesuperintendente de entidades financieras y cambiarias, los que deberán ser miembros del directorio;
g) Nombra, promueve y separa al personal del banco de acuerdo con las normas que dicte el directorio, dándole posterior cuenta de las resoluciones adoptadas;
h) Dispone la substanciación de sumarios al personal, cualquiera sea su jerarquía, por intermedio de la dependencia competente;
i) Deberá presentar un informe anual sobre las operaciones del banco al Honorable Congreso de la Nación. A su vez deberá comparecer ante las comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras, de Economía del Senado de la Nación y de Finanzas de la Cámara de Diputados, en sesiones públicas y conjuntas de las mismas, por cada una de las Cámaras, al menos una vez durante el período ordinario o cuando estas comisiones lo convoquen, a los efectos de informar sobre los alcances de las políticas monetarias, cambiarias y financieras en ejecución;
j) Opera en los mercados monetario y cambiario (Artículo sustituido por el Art. 5° de la Ley 26.739).
2. Acerca de las atribuciones del Directorio [arriba]
El art. 14 de la Carta Orgánica asigna expresamente al Directorio la responsabilidad de determinar la ejecución de la política monetaria y financiera del Banco, a cuyos efectos debe tener como permanente la misión de "preservar el valor de la moneda".
Para cumplir eficazmente con tal cometido, la ley otorga al Directorio una serie de atribuciones de suma relevancia, que configuran el núcleo funcional de la institución y la justificación técnica de su existencia, resaltándose, entre otras, las siguientes:
- Prescribir requisitos de encajes o efectivos mínimos.
- Realizar operaciones en los mercados monetario y cambiario.
- Fijar las políticas generales que hagan al ordenamiento económico y a la expansión monetaria (otorgar redescuentos y adelantos en cuenta a las entidades financieras).
-Establecer relaciones técnicas de liquidez y solvencia para las entidades financieras.
- Actuar como "prestamista de última instancia", cuando circunstancias generales y extraordinarias lo hicieran aconsejable para la salud del sistema financiero.
“Responsabilidad de los directores”.
Ante el colapso que vivió el sistema financiero en oportunidad de declararse la emergencia económica en enero de 2002, que vislumbró gruesos errores de actuación y de control, tanto de las entidades financieras como de la autoridad de supervisión, un problema que merece indagarse y esclarecerse es lo atinente a los escenarios de imputación de los actos realizados por los directores del BCRA en ejercicio del cargo investido, a los fines de trazar la línea divisoria entre la responsabilidad institucional y la personal que les compete.
Ello reviste vital trascendencia, porque fue seriamente cuestionada la actuación del BCRA en el ejercicio de sus funciones y atribuciones de supervisor del funcionamiento del sistema financiero y del conjunto de las entidades autorizadas a intermediar en la oferta y demanda de recursos.
En este sentido, estimo que es propicio formular algunas precisiones de derecho sobre la naturaleza jurídica y el funcionamiento de la citada institución como así también sobre el rol que compete a sus autoridades de dirección y conducción, por estimar que pueden ser útiles para coadyuvar a la eficiente y transparente gestión del órgano a la par de facilitar la evaluación y el esclarecimiento de las conductas de los directivos del BCRA, en los casos que se encuentren sometidos a juicio.
Hemos visto que la descentralización administrativa o autarquía consiste en la atribución de competencia y facultades de decisión de la Administración central a un sujeto de derecho separado de la misma, dotado de personalidad jurídica e integrado por órganos propios que expresan su voluntad.
Se trata de un principio jurídico de organización, que contempla la transferencia de competencias de la administración directa del Estado a la indirecta, es decir, a personas jurídicas de derecho público especialmente constituidas para llevar adelante el cometido institucional que la ley de creación les hubiere asignado.
En otras palabras, el Estado no desarrolla la actividad ni satisface los fines públicos que le competen sino que los traslada al organismo que así se crea para tales efectos.
La descentralización administrativa o autarquía puede responder a diversas políticas o necesidades del Estado. Pero en el ámbito de la actividad bancaria y financiera que se desarrolle en el territorio de la Nación y la supervisión de los agentes autorizados para intermediar en la oferta y demanda pública de recursos financieros, la complejidad, la dinámica y el tecnicismo que caracterizan al conjunto de operaciones que se realizan cotidianamente más los importantes y heterogéneos intereses individuales y colectivos susceptibles de verse afectados o en conflicto, ameritan la asignación de la competencia que la Constitución Nacional le atribuye al Estado Nacional, a un organismo independiente, dotado de personalidad jurídica, fin público, capacidad de administración y, principalmente, altamente técnico y profesionalizado, para asegurar la optimización de su prestación, como herramienta más idónea para prevenir u ordenar las situaciones controversiales y cumplir adecuadamente las políticas y funciones endilgadas por la ley.
A esta concepción del más eficiente funcionamiento del Estado en el sector, respondió y justificó la creación del BCRA (hoy regido por la Ley N° 24.144 y sus modificatorias). La autarquía tiene su razón de ser en el tecnicismo y la profesionalidad que requiere el alto rol institucional que se persigue satisfacer con su creación.
En este sentido, procede resaltar que el Capítulo I de la citada ley comprende la naturaleza y objeto del BCRA y el Capítulo III hace referencia a la creación de un Directorio, que tiene a su cargo la administración y conducción de la institución; órgano directivo de funcionamiento colegiado, es decir, mediante previa convocatoria de reunión, quórum para debatir, debate para la formación de la voluntad decisoria y mayoría para la toma de decisión.
Para su eficaz desempeño, la ley exige probidad, idoneidad técnica y experiencia en la actividad en todos y cada uno de los candidatos a integrar el Directorio.
Queda así manifestada la alta especialización técnica y profesionalismo que se requiere para los responsables a cargo de la administración del BCRA y del cumplimiento de los fines institucionales impuestos por la ley de creación. Esta especialización técnica y profesionalismo también es de requerimiento obligatorio para todo el personal de los niveles medios y jerárquicos como de asesoramiento y consultoría que se desempeñe en la institución.
Así, el BCRA presenta dos planos de conducción y de actuación, inseparables entre sí, cuestión no menor porque hace a la correcta imputación de actos y deslinde de responsabilidades:
Un nivel superior, a cargo de la adopción de las decisiones políticas e institucionales, integrado por los directores, bajo actuación colegiada.
Un nivel técnico, a cargo de monitorear el funcionamiento del sistema y de las entidades bajo su órbita y de aportar al nivel jerárquico elementos de juicio que resultan imprescindibles para coadyuvar a conformar la voluntad del organismo y la toma de decisiones pertinentes, integrado por los gerentes y funcionarios jerárquicos con poder de gravitación.
Consecuentemente, toda decisión que adopte el Directorio del BCRA, debe ser el resultado final de un proceso de recopilación de elementos de juicio, técnicos y verificables, que posibiliten el debate objetivo y profesional, con miras al arribo de la decisión más ajustada a derecho y más eficiente como conveniente para los altos intereses comprometidos en cada ocasión.
El nivel jerárquico no puede prescindir de la opinión técnica de los sectores subordinados, sea aceptándola o desestimándola fundadamente; pues ello es requisito sine qua non para funcionar institucionalmente.
Esta concepción acerca del “iter” formativo de la decisión final que adopte el Directorio, es vital desde el ángulo de la imputación o deslinde de responsabilidades institucionales y/o personales y sus alcances.
En este orden de ideas, considero que pueden darse cuatro andariveles de evaluación:
- El Directorio procede a tratar los elementos de juicio recopilados por las áreas o sectores técnicos que les cupo intervenir, desde el inicio del expediente o actuación pertinente hasta su elevación a la superioridad y, seguidamente, resuelve compartiendo y/o enriqueciendo los argumentos técnicos en consideración. En este supuesto, el Directorio ha actuado dentro de la normativa aplicable, por lo que su decisión reviste carácter de "acto institucional".
- El Directorio resuelve decidir compartiendo y/o enriqueciendo parcialmente los fundamentos técnicos elevados, desestimando los restantes, conforme argumentaciones técnicas tenidas en cuenta para ello. Ergo, se da una situación jurídica similar a la anterior, o sea, se respeta la institucionalidad.
- El Directorio resuelve decidir desestimando totalmente los elementos de juicio acumulados, conforme fundamentación técnica razonablemente aceptable en su integridad. Consecuentemente también se da una situación jurídica ponderable como la anterior.
- El Directorio resuelve decidir al margen o haciendo caso omiso de la apoyatura elaborada por los cuadros técnicos que intervinieron en la actuación interna pertinente, sin argumentación técnica suficiente y razonable que justifique haberse apartado de esa apoyatura conformada para facilitar la toma de decisión. En esta especial circunstancia, el Directorio ha actuado fuera del marco legal al que se encuentra sometido, por lo que la decisión adoptada carece de la calidad de "acto institucional", para pasar a ser considerado como simple acto celebrado a "título personal", que resulta ajeno al organismo y, por ende, generador de eventuales responsabilidades personales. Ello, al margen del matiz "político" (en el sentido mayúsculo del término), que puede o debe inspirar todo acto de la autoridad, puesto que su contenido no puede marginar el sustrato técnico y jurídico que siempre debe reunirse y evaluarse, por imperio de la ley de actuación. La política esta subordinada al derecho y no al revés.
Considero de suma trascendencia este ordenamiento evaluativo, en mérito al deslinde de responsabilidades del BCRA y/o de sus funcionarios directivos, puesto que el art. 1112 del Código Civil prescribe que los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título, debiendo entenderse la aseveración de manera irregular, como la realización de actos con desmedro de la normativa aplicable y sin la apoyatura técnica o jurídica que resulta imprescindible en toda decisión, precisamente por ser el tecnicismo que califica la actividad bancaria y financiera, la razón de ser de la creación del BCRA como entidad autárquica, de carácter institucional.
Por consiguiente, de darse los supuestos contemplados en el acápite d) precedente, quien resulte damnificado puede accionar judicialmente en forma personal, contra el BCRA y/o contra sus directores, en un mismo plano jurídico y en forma simultánea o separada, siendo el Juez interviniente quien evaluará y decidirá en cada caso, si hay realmente responsabilidad institucional por los daños ocasionados o si ella es solamente personal de los directores involucrados, conforme el papel protagonizado por cada uno de ellos.
En estas circunstancias, condenar al BCRA por actos irregulares y personales de sus directores, para luego subrogarse en los derechos del damnificado que fuera resarcido, resulta gracioso, a la luz de la experiencia habida en las últimas décadas.
Claro está que en el supuesto de accionar contra el BCRA, el presunto damnificado debe acreditar que desconocía el obrar irregular de los directores y síndicos como máximas autoridades de dirección y fiscalización o bien, si lo conocía, que interpuso en tiempo oportuno las defensas administrativas o judiciales correspondientes, alzándose contra la irregularidad.
De lo contrario, habría consentido (expresa o tácitamente) ese obrar contrario a la normativa, circunstancia que enerva o destierra toda imputación y/o acción de responsabilidad civil contra el BCRA en lo futuro, quedando sólo la vía contra los funcionarios actuantes, a título personal.
Artículo 14.- Corresponde al directorio:
a) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario;
b) Prescribir requisitos de encaje, sujeto a las condiciones establecidas en el art. 28;
c) Fijar las tasas de interés y demás condiciones generales de las operaciones crediticias del banco;
d) Establecer relaciones técnicas de liquidez y solvencia para las entidades financieras;
e) Establecer el régimen informativo y contable para las entidades sujetas a la supervisión del banco;
f) Determinar las sumas que corresponde destinar a capital y reservas de acuerdo con lo dispuesto en el art. 38;
g) Fijar políticas generales que hacen al ordenamiento económico y a la expansión del sistema financiero;
h) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras y cambiarias, por sí o a pedido del superintendente;
i) Ejercer las facultades poderes que asigna al banco esta ley y sus normas concordantes;
j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras compensadoras de cheques y de otros valores que organicen las entidades financieras;
k) Establecer las denominaciones y características de los billetes y monedas;
l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en circulación y fijar los plazos en que se producirá su canje;
m) Establecer las normas para la organización y gestión del banco, tomar conocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e intervenir, según la reglamentación que dicte, en la resolución de los casos no previstos;
n) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reservados a otros órganos, el presidente del banco someta a su consideración;
ñ) Autorizar la apertura de nuevas entidades financieras o cambiarias y la de filiales o sucursales de entidades financieras extranjeras;
o) Autorizar la apertura de sucursales y otras dependencias de las entidades financieras y los proyectos de fusión de éstas, propendiendo a ampliar la cobertura geográfica del sistema, atender las zonas con menor potencial económico y menor densidad poblacional y promover el acceso universal de los usuarios a los servicios financieros;
p) Aprobar las transferencias de acciones que según la Ley de Entidades Financieras requieran autorización del banco;
q) Determinar el nivel de reservas de oro, divisas y otros activos externos necesarios para la ejecución de la política cambiaria, tomando en consideración la evolución de las cuentas externas;
r) Regular las condiciones del crédito en términos de riesgo, plazos, tasas de interés, comisiones y cargos de cualquier naturaleza, así como orientar su destino por medio de exigencias de reservas, encajes diferenciales u otros medios apropiados;
s) Dictar normas aplicables a las actividades mencionadas en el inciso g) del art. 4;
t) Dictar normas que preserven la competencia en el sistema financiero;
u) Dictar normas para la obtención, por parte de las entidades financieras, de recursos en moneda extranjera y a través de la emisión de bonos, obligaciones y otros títulos, tanto en el mercado local como en los externos;
v) Declarar la extensión de la aplicación de la Ley de Entidades Financieras a personas no comprendidas en ella cuando así lo aconsejen el volumen de sus operaciones o razones de política monetaria, cambiaria o crediticia;
w) Establecer políticas diferenciadas orientadas a las pequeñas y medianas empresas y a las economías regionales (art. sustituido por el art. 7 de la Ley 26.739).
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(1) En la actualidad la autarquía del BCRA ha sido desvirtuada, atento que más de la mitad de los activos de la institución, están formados por títulos públicos y adelantos transitorios al gobierno nacional.
(2) ALBERDI, Juan Bautista “Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución”, editorial EL FORO, Buenos Aires – Año 1938.
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