La Ley de Adhesión en la Provincia de Buenos Aires a la Ley N° 27.348

Emilio Romualdi

Con fecha 8 de enero de 2018 se publicó en el Boletín Provincial la Ley N° 14.997 que dispone la adhesión de la Provincia de Buenos Aires al Régimen de Riesgos de Trabajo instituido por la Ley Nacional N° 27.348 complementaria de la Ley N° 24.557 conforme lo dispuesto por el art. 4° de la norma federal. En este contexto, más allá de lo que surge literalmente del art. 1° de la citada ley, en su Título I, que establece, entre otras disposiciones, la actuación de las Comisiones Médicas jurisdiccionales como instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, lo cierto es que de la lectura sistémica de ley lo que se constituye es un procedimiento exclusivo y excluyente en sede administrativa con control judicial para que el trabajador afectado solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la ley de riesgos del trabajo.

A tal fin el artículo 4° de la Ley N° 27.348 en su segundo párrafo establece que “la adhesión precedentemente referida, importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la ley 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria”.

Efectivamente, conceptualmente la Ley N° 24.557 con las modificaciones previstas en las Leyes N° 26.773 y 27.348 no es un procedimiento administrativo previo sino un sistema donde el daño se determina en sede administrativa y se controla en sede judicial.

Es decir, más allá de las palabras es un sistema de determinación administrativa de la naturaleza jurídica (conforme el dictamen del secretario legal técnico de la Comisión Médica) y la extensión del daño derivado de un accidente de trabajo o enfermedad con control judicial.

En este plano de análisis hay dos temas que abordar sin perder de vista en el “a priori” que el sistema es muy particular ya que un órgano de la seguridad social de carácter federal es controlado en cuanto a la validez de su pronunciamiento por un órgano de carácter provincial. Digamos que al menos es un caso particular (para ser prudente). Desconozco si en derecho comparado hay un sistema similar de control del poder Judicial de un órgano administrativo dependiente de un poder ejecutivo distinto al suyo.

En primer lugar y en relación a esta delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional me parece relevante lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a que el diseño del sistema federal reconoce la preexistencia de las provincias (no todas pero Buenos Aires sin dudas) y la reserva de los poderes no delegados por éstas, a la vez que exige aplicar preeminentemente los poderes federales en las áreas en lo que así lo estableciera la Constitución Nacional, tendiendo a atender el desenvolvimiento armonioso de las autoridades locales y federales evitando el choque y oposición entre ellas (Fallos 286:301; 307: 360, entre otros). Asimismo la Corte Suprema ha sostenido que los poderes de las provincias son indefinidos y originarios y los delegados a la Nación definidos y expresos, pero aclarando que los poderes provinciales no pueden enervar el ejercicio de los poderes delegados so pena de convertir en ilusorios los propósitos objetivos de las citadas facultades, las que se afincan en la necesidad de procurar el bien común de toda la Nación (Fallos 304:1186 y 312:1437).

Ahora bien, claramente no se vislumbra en el caso que se configure el supuesto previsto en el último párrafo siendo por tanto clara la aplicación de los precedentes que tienen a afirmar las autonomías provinciales (Fallos 239:343).

Así, en el caso bonaerense –a diferencia de otras provincias que adhirieron– hay una clara afectación del art. 116 de la Constitución Nacional porque los tribunales de trabajo dejan de tener competencia originaria y su tarea se limita en el texto de la ley a controlar la validez de los resuelto en el marco de las comisiones médicas. De forma tal que el reclamo del trabajador es sustanciado al menos en una suerte de “primera instancia” en sede administrativa por un órgano de carácter federal.

En ese contexto, más allá de cualquier argumentación dialéctica, hay una transferencia de competencia jurisdiccional de la provincia al estado federal dado que las comisiones médicas ejercen las facultades propias de un tribunal de grado.

En el marco de nuestra provincia puede no verse claro, dado que hay tribunales de única instancia, pero se ve con mayor precisión en una provincia donde hubiera doble instancia y se siguiera este camino de adhesión. En ella, más allá de lo dispuesto por el acta 2669 de la Cámara Nacional del Trabajo del 16 de mayo de 2018 con cuya solución disiento, el juzgado de primera instancia no interviene porque la comisión Médica asume las tareas jurisdiccionales que le son propias. En el caso de Buenos Aires se le sustrae al tribunal la sustanciación y resolución inicial del problema y se lo limita a validar o no la resolución de la Comisión Médica conforme los términos del expediente administrativo que suple la instrucción judicial. Esto es claramente una transferencia de competencias no previstas en el art. 116 de la Constitución y por tanto, siendo el constituyente el único habilitado para realizar dicha transferencia, resulta inconstitucional la adhesión efectuada por la provincia de Buenos Aires.

Ello sin perjuicio que se agrava la cuestión dado que el órgano que instruye no tiene control del que ejerce su control, como ocurre en un procedimiento judicial de doble instancia donde las partes pueden recurrir las disposiciones del juez de grado a la cámara para su revisión. Nada de ello está previsto. De modo que al tribunal de trabajo le llega un expediente instruido íntegramente en sede administrativa a fin de que ejerza una limitada facultad de control grado con imposibilidad de modificar lo sustanciado ante la Comisión Médica.

Entonces, consecuencia de la operatividad del sistema el estado provincial delega, mediante la adhesión, un trámite administrativo de una cuestión no delegada al estado federal lo que resulta una clara violación del art. 116 de la CN.

Esto nos deriva en el problema –al menos en mi visión– que se vincula con la constitucionalidad de la transferencia de facultades de competencias provinciales a órganos nacionales.

Es público que al exponer sobre este tema ante la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Honorable Senado de la Nación, criticando la invitación contenida en el artículo 4 del entonces proyecto que luego se transformara en la Ley N° 27.348, el Dr. Rolando Gialdino, sostuvo que: "Se trata, en realidad, de una invitación constitucionalmente inadmisible pues induce a que los estados provinciales realicen actos claramente repudiados por los artículos 5, 75 inc. 12), 121 y 122 de la Constitución Nacional. Tiene juzgado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el célebre caso Jiménez [Giménez] Vargas que los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos a la nación en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente. Además, esta inválida y grave delegación también menoscabará el derecho constitucional de toda persona a su juez natural" (Cfr. Versión taquigráfica de la Reunión de la Comisión de Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Senadores de la Nación del 23/11/2016, publicada por la Dirección General de Taquígrafos).

Es decir, no es admisible constitucionalmente que las provincias, mediante una ley ordinaria de sus legislaturas, renuncie de las atribuciones que se reservaron mediante la Constitución. Su legislación procesal (puede discutirse a partir de la sanción de la Ley N° 19.551) y resolución en casos corresponde a las provincias según el texto constitucional federal. No hay materia federal, y no es posible delegar la competencia legislativa provincial en la Superintendencia de Riesgos del Trabajo la que queda autorizada a reglamentar el procedimiento mediante sus resoluciones como lo prevé el art. 3º Ley N° 27.348. Ejemplo de ello serían la Resolución 298/2017 y la Resolución 899-E/17 dictadas con posterioridad y en función de la ley del sistema de riesgos del trabajo. En este sentido se ha sostenido por nuestro Máximo Tribunal que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reiterado e inveteradamente declarado la constitucionalidad de la facultad del Congreso nacional de dictar normas procesales con el fin de asegurar la efectividad de los derechos que consagra la legislación de fondo que le incumbe sancionar –SCBA LP L 77914 S 02/10/2002 Zuccoli, Marcela A. c/SUM S.A. s/Daños y perjuicios, JA 2003 II, 260 T 2002 B, 2352; SCBA LP L 83629 S 16/09/2009 Rodríguez, Lidia Vicenta c/Celulosa Argentina S.A. s/Ley N° 24.028; SCBA LP L 77859 S 27/07/2005 Acosta, Victorino A. c/Expreso Nueve de Julio S.A. s/Daños y perjuicios y Ley N° 24.028–.

Ahora bien, más allá que la violación del art. 116 de la Constitución Nacional fulmina la validez de la norma y la hace insalvablemente inaplicable cabe analizar en el marco intraconstitucional provincial el problema si el procedimiento de determinación administrativa de la naturaleza y extensión del daño cumple con los requisitos de las constituciones locales en cuanto las garantías que establezcan de acceso a la justicia.

En este contexto el art. 39.1 de la Prov. de Buenos Aires establece que:

El trabajo es un derecho y un deber social.

1- En especial se establece: derecho al trabajo, a una retribución justa, a condiciones dignas de trabajo, al bienestar, a la jornada limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por igual tarea y al salario mínimo, vital y móvil.

A tal fin, la Provincia deberá: fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y ejercer en forma indelegable el poder de policía en materia laboral; propiciar el pleno empleo, estimulando la creación de nuevas fuentes de trabajo; promover la capacitación y formación de los trabajadores, impulsar la colaboración entre empresarios y trabajadores, y la solución de los conflictos mediante la conciliación, y establecer tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo.

Hasta aquí no habría objeciones pero el art. 15 de ese ordenamiento legal establece que La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial.

El primer párrafo del artículo es que genera el primer interrogante. Hay o no violación de esta garantía. No debe dejar de leerse el último párrafo que garantiza el procedimiento administrativo. Ahora, el procedimiento previsto que establece la Ley N° 27.348 no permite no ya un acceso irrestricto a la justicia sino que simple y llanamente limita su actuación a controlar la actuación del órgano administrativo. Es decir, excluye al trabajador de la posibilidad de requerir de manera directa la intervención de los tribunales de justicia para resolver su controversia.

Este escollo parece otra vez un tanto insalvable.

Ahora, si bien en relación a la anterior redacción del art. 46 de la Ley N° 24.557, la SCBA ha sostenido que es inconstitucional detraer de los tribunales bonaerenses los pleitos que corresponden a su ámbito debiendo tramitar la causa ante el tribunal del trabajo competente de esta provincia, sin pasar previamente por ante los entes no jurisdiccionales que determina aquella normativa (el destacado es mío) –SCBA LP L 75708 S 23/04/2003 Quiroga, Juan Eduardo c/Ciccone Calcográfica SA s/Enfermedad–.

Es decir, que si la Corte provincial en dicho fallo impugna un sistema que obliga a un tránsito administrativo previo a la intervención plena de los tribunales de trabajo, mucho más deberá impugnar un sistema donde el tribunal de trabajo está limitado a controlar por vía de apelación lo establecido por la comisión médica.

Esta situación descripta en el fallo es la que ahora existe en las provincias que adhirieron y fijaron un procedimiento de revisión mediante un juicio de conocimiento, pero no es el que acontece en la provincia de Buenos Aires conforme desarrollara previamente, dado que no es una instancia administrativa previa sino una verdadera transferencia de competencia al estado federal.

Agrava la situación el hecho que se establece para el trabajador una distinción en su propia condición de acceder a un tribunal de justicia cuando reclama en pretensiones procesales ajenas a su carácter de trabajador. Sostengo ello dado que la norma tal cual ha quedado operativamente instrumentada en nuestra provincia excluye el trámite pleno de un juicio de conocimiento ante un tribunal de justicia a una persona por su condición de trabajador.

En definitiva la Ley N° 14.997 de adhesión resulta inconstitucional dado que una norma de la legislatura no puede transferir competencias provinciales al estado federal dado que dicha instancia es propia de una asamblea constituyente que lo establezca. En ese contexto la inconstitucionalidad debe ser tratada aún de oficio pues se trata de una cuestión de derecho que se haya comprendida en la potestad del juez de suplir el derecho no invocado o invocado erróneamente dado su deber de mantener la supremacía constitucional.

Ello así en virtud que estamos frente a un problema de validez de la regla. En tal sentido es obligación del magistrado determinar si la autoridad que la promulgó tenía poder legítimo para expedir normas jurídicas; es decir, normas vinculantes en ese determinado ordenamiento jurídico; para ello, hay que remontarse a la Constitución Nacional (CN), que es la base de la validez de todas las normas de determinado sistema. En definitiva, sólo se puede concebir una norma jurídica válida dentro de un sistema de normas válido que requiere la necesaria facultad del órgano que la emite para hacerlo. Si no las tiene no es norma jurídica y como tal inaplicable más allá de que las partes puedan impugnar su validez.

En este sentido es bueno recordar que una norma forma parte de un ordenamiento cuando es adoptada por un órgano o autoridad que tiene capacidad para establecerla (competencia formal o material), siguiendo el procedimiento establecido para la adopción de ese tipo de normas y que no contradiga normas jerárquicamente superiores de ese ordenamiento jurídico o no haya sido derogada de manera explícita o implícita por otra norma jurídica.

De este modo, la norma es válida constitucionalmente en cuanto a su sanción por el órgano –habilitado a tal fin– que la emite, dado que dicho problema se resuelve con un juicio de existencia o de hecho de la norma y, para ello, se determina sobre la base de:

a. Determinar si la autoridad que la promulgó tenía poder legítimo para expedir normas jurídicas; es decir, normas vinculantes en ese determinado ordenamiento jurídico; para ello, hay que remontarse a la Constitución Nacional (CN), que es la base de la validez de todas las normas de determinado sistema (dejamos para otra oportunidad el análisis de la validez de la Constitución y la denominada «norma fundamental» de Kelsen). A modo de referencia, este es el problema que se resolvió en el precedente de la CSJN «Banco Comercial de Finanzas» (CSJN, 19/8/2004, «Banco Comercial de Finanzas s/ Quiebra»). Este interrogante no presenta dificultades, ya que las ambas normas fueron dictadas por órganos competentes para hacerlo; por lo cual, se excluye cualquier análisis de invalidez de todo o de parte de alguna de ellas.

b. Comprobar si la norma no ha sido derogada para que tenga su validez. Como quiera que una norma puede haber sido validada, en el sentido de haber sido promulgada por un poder autorizado para hacerlo, pero esto no quiere decir que lo sea para toda la vida, y eso sucede cuando una norma posterior en el tiempo la haya derogado expresamente o cuando haya regulado la misma materia.

En este contexto sería absurdo que un juez aplicara una norma que no es tal sólo porque las partes no la cuestionan. En ese contexto es destacable la opinión de De Lazzari cuando sostiene que una norma viciada, aunque pueda resolver algunos casos de manera justa, no puede ser tolerada (o pronto aceptaremos los frutos de los árboles venenosos). SCBA LP 105883 S 15/07/2015 Juez DE LÁZZARI (OP) Ale, José A. contra FRAMAHI S.R.L. Indemnización. Daños y perjuicios por accidente.

Así, es doctrina legal de la SCBA el arduo embate en torno al control constitucional de oficio ha concluido a partir de la decisión de la CSJN recaída por mayoría en la causa "Mill de Pereyra" del 27-IX-2001. En efecto, ha terminado prevaleciendo el criterio según el cual: a) La declaración oficiosa de inconstitucionalidad no implica un avasallamiento del Poder Judicial sobre los demás poderes, pues dicha tarea es de la esencia de aquél, siendo una de sus funciones específicas la de controlar la constitucionalidad de la actividad desarrollada por el Ejecutivo y el Legislativo, a fin de mantener la supremacía de la Constitución. b) La presunción de validez de los actos estatales en general no se opone a la declaración de inconstitucionalidad de oficio toda vez que, en tanto mera presunción que es, cede cuando los actos estatales contrarían una norma de jerarquía superior. c) Finalmente, no cabe aducir quebrantamiento de la garantía de la defensa de la contraparte. El control de constitucionalidad constituye una cuestión de derecho que, en cuanto tal, puede ser resuelta por el juez mediante la facultad de suplir el derecho no invocado por las partes (iura novit curia). La aplicación de este principio incluye el deber de tener la supremacía de la Constitución. (SCBA LP P 98540 S 20/02/2008; Carátula: B. R. D. s/Robo agravado. Tva. robo agravado, homicidio simple, homicidio en ocasión de robo, etc.; SCBA LP P 73200 S 15/03/2006 F. o F., V. A. s/Robo agravado por el uso de arma en grado de tentativa y resistencia a la autoridad).

Por otro lado, el procedimiento establecido conforme el desarrollo previo es contrario a lo dispuesto en particular por el art. 15 de la Constitución provincial.

Así, la inconstitucionalidad de la Ley N° 14.497 carece de validez y por tanto resulta inválida por un vicio constitucional de carácter insalvable.