La aplicación e interpretación de los amparos genera con frecuencia un cierto margen de dificultad para sus operadores.
Por un lado, siguiendo los señeros fallos “Siri” y “Samuel Kot S.R.L.”, existe una tendencia a estimar que es propio de las autoridades judiciales hacer efectivas las garantías constitucionales, aún por encima de las leyes reglamentarias (Fallos: 239:459 y 241:291). En palabras de Orgaz, dejar parcialmente de lado los aspectos técnicos y subordinar los mismos a la solución justa[2].
Al mismo tiempo, el mandato constitucional de proceder de manera expedita y rápida impone limitaciones tanto respecto al tipo de conflictos que pueden canalizarse por esta vía como a la cantidad de procesos que puede gestionar cada tribunal —generalmente con pocos recursos— sin afectar tal celeridad.
El texto de la ley 16.986[3], por su parte, no ha sido alterado en más de cincuenta años, pero sus disposiciones deben ser parcialmente reinterpretadas en función de la modificación constitucional de 1994 y de los compromisos internacionales asumidos, de entre los que cabe destacar las garantías judiciales reconocidas por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, o Pacto de San José de Costa Rica.
A lo largo del tiempo, la jurisprudencia ha morigerado muchas de las durezas de la ley 16.986 y ha paulatinamente reelaborado la norma, adaptándola a los distintos tiempos y aportándole una vitalidad necesaria para complementar algunas de las disposiciones originarias[4].
Cuando el amparo refiere a materia de salud, encontrándose muchas veces la vida en juego y con urgencias propias de la materia, aparecen también más particularidades.
En ese marco, el presente trabajo intenta hacer un aporte sobre algunos aspectos controversiales del trámite de los amparos de salud, especialmente con cita a criterios sentados por la Corte Suprema.
II. Los límites de la acción de amparo: el examen de admisibilidad [arriba]
II. 1. El examen de admisibilidad
La acción de amparo es definida por la Constitución como expedita y rápida, y la ley prevé plazos de apelación en horas y múltiples restricciones para las partes, consecuentes con ese objetivo de tramitar una causa judicial de modo célere.
Para hacer honor a tales adjetivos, en un amparo las presentaciones deben ser proveídas en el día en que son presentadas o, a más tardar, en el siguiente. La ley, a su vez, prevé que las sentencias deben ser dictadas dentro de un plazo de dos o tres días.
Esos términos pueden ser perfectamente cumplidos por los tribunales, pero para ello es un requisito necesario e indispensable que los amparos que se tramiten no sean demasiados. Corresponde al tribunal seleccionar de entre las causas en las que se propone el trámite de amparo, cuáles son aquellas que necesitan esa urgencia y relegar las demás a las vías ordinarias. Esto implica un estricto control de admisibilidad.
Así entiende la Corte Suprema: “El amparo es un proceso reservado para aquellas situaciones extremas en que la carencia de otras vías legales aptas para zanjarlas pueda afectar derechos constitucionales; su viabilidad requiere, por consiguiente, circunstancias muy particulares, caracterizadas, entre otros aspectos, por la existencia de un daño concreto y grave que sólo pueda eventualmente ser reparado acudiendo a la acción urgente y expeditiva del amparo” (“Video Visión S.R.L.”, Fallos: 312:262). La incorporación de la acción en la Constitución no implicó cambios en su estructura, tal como expresó la Corte Suprema a pocos meses de la reforma en “Ballesteros”, ratificando que: “La apertura de la vía del amparo requiere circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración, por añadidura, de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expeditiva del amparo” (Fallos: 317:1128).
Existen juzgados en los que se da trámite de amparo a todas las acciones en las que se peticiona esa vía, pero luego los despachos demoran semanas y las sentencias varios meses. Asignar a un proceso un trámite urgente para luego llevarlo cansinamente es hipocresía. Es burlar el mandato constitucional de tratar los amparos de modo rápido y expedito, pero, más gravemente aún, significa no dar respuestas urgentes a los conflictos que las requieren. Es negar a los casos que no admiten demoras una tutela judicial efectiva y oportuna, que surge del mandato preambular de afianzar la justicia y a la que nuestro país se ha comprometido al subscribir el Pacto de San José de Costa Rica.
El examen de admisibilidad comprenderá la competencia, la existencia de un caso, su actualidad y judiciabilidad, la legitimación y los requisitos de los arts. 1 y 2 de la ley 16.986. El examen de admisibilidad no se trata de una facultad discrecional que dependa del libre arbitrio de quien ocupa el cargo judicial, sino una evaluación ceñida a las disposiciones legales que delimitan la acción.
Ha sentado reiteradamente la Corte Suprema que es carga de quien pide la vía de amparo acreditar que se dan en el caso los recaudos que hacen viable la acción (“Blanco”, “Haddad”, “Transportes Automotores Mercederes”, “Del Campo”, “Arancibia”, “Cas TV S.A.”, “Case S.A.”, “Bonis”, “Villar” y “Servotron” (Fallos:274:13; 280:238; 283:335; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788; 312:1891; 318:178 y 319:2955).
Sagüés entiende que la idoneidad de la acción de amparo se halla determinada, entre otros aspectos, por la índole de la pretensión intentada. Si esta requiere de mayor amplitud de debate o prueba, la vía ágil, eficaz y sencilla del amparo no será el medio procesal adecuado para hallar la tutela del derecho supuestamente vulnerado y sí, en cambio, el juicio ordinario. Explica que el amparo puede desvalorizarse y perder su carácter de mecanismo de tutela efectiva de los derechos constitucionales frente al exceso en el ejercicio no responsable de tal proceso constitucional, importando sobrecarga tribunalicia ocasionada por una indebida inflación amparista[5].
Por otro lado, corresponde ser sumamente cuidadoso antes de desestimar liminarmente una acción, puesto que el derecho de defensa en juicio requiere “que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieran eventualmente asistirle sino a través de un proceso conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia fundada” (“Domini”, Fallos:310:1819).
Se ha planteado por parte de algunos tribunales, al recibir la demanda de amparo, la posibilidad de pedir al actor alguna aclaración o documentación antes de expedirse sobre la admisibilidad de la acción y de requerir el informe circunstanciado. Sin dudas ese temperamento será fruto de que de la presentación no surjan íntegramente los requisitos de admisibilidad, pero quien ejerce la magistratura —conforme los deberes que le impone el art. 34 inc. 5 apartado II del C.P.C.C.N.— pretende sanear la petición. Esa facultad ha sido reconocida por autores tales como Bidart Campos y Sagüés[6] y es especialmente de aplicación en procesos de salud. En instancia originaria, podemos encontrar esas medidas previas en “Salas” o en “Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas de la Patagonia” (Fallos:331:2925 y 339:515).
Es válido reconducir por otras vías acciones planteadas como amparo. Así pueden consultarse los precedentes “Cía. Argentina de Teléfonos, S.A.”, “Lavalle”, “Cugliari”, “Achofar”, “San Luis, provincia de”, “Amerisse”, “Asociación de Superficiarios de la Patagonia”, “Pla” y “Corrientes, provincia de” (Fallos: 250:154, 310:877; 311:810; 313:1062; 323:2107; 325:3514; 327:2967 y 331:1243 332:2136)[7]. Por el contrario, en “Evolución Liberal” el demandante había solicitado un pleito de conocimiento y la Corte, de oficio, decidió tramitarlo como amparo (9/5/23).
Otra alternativa, utilizada en “Stepen”, es dividir la materia del pleito, rechazando algunas pretensiones de forma liminar y dando trámite a otras (Fallos:322:1028).
II. 2. Vías paralelas, amplitud de debate y arbitrariedad manifiesta
De entre los requisitos de ley, hemos de formular una breve referencia a la relación con otras vías administrativas o judiciales, la amplitud de debate y prueba, y la arbitrariedad manifiesta.
Vale recordar que en nuestro país existen conflictos cuyo primer ámbito para intentar solucionados es por medio de tribunales administrativos y no ante el Poder Judicial[8]. A su vez, antes de determinado tipo de juicios es necesario formular un reclamo administrativo o impugnar una decisión ante determinados órganos del Poder Ejecutivo[9]. En el ámbito específico de este trabajo, la Superintendencia de Servicios de Salud tiene a su cargo la regulación y el control de los prestadores de salud, y soluciona controversias entre estos y quienes deben beneficiarse con las prestaciones. Si bien el art. 43 de la Constitución no hace expresamente mención a las vías administrativas como un modo de solucionar conflictos que debe ser tenido en cuenta antes de promover el amparo, conforme “Samuel Kot S.R.L.”, el amparo solo es admisible cuando se advierte la existencia de una restricción ilegítima de derechos y se comprueba que se causaría un daño grave e irreparable en caso de remitir el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales[10].
Consecuentemente, en principio, no puede interponerse amparo cuando existen remedios potenciales, interpuestos y pendientes de decisión (“La Tablita SRL”, “Popular de La Plata de Ahorro y Préstamo para la Vivienda SA”, “Promenade” y “Hughes Tool Company SACIFI”, Fallos: 270:389; 275:320; 295:764 y 307:178[11]) o no se ha agotado la vía (“Liga Cordobesa de Fútbol”, Fallos: 295:132).
Ahora bien, la existencia de tales vías no obsta a la procedencia del amparo cuando aquellas se vislumbran ineficaces para resolver el caso concreto de modo eficaz y en tiempo oportuno (“Hidalgo de Feltan”, “Richter”, “País Ahumada” y “María”, Fallos: 299:358; 299:417; 307:444 y 330:4647[12]). Incluso iniciadas las vías administrativas, se pueden abandonar las mismas y recurrir al amparo si aquellas —que originariamente podían considerarse útiles y eficaces— devienen ineficaces, por ejemplo, por el paso del tiempo sin resolución (“Arbonés”, Fallos: 311:208[13]). Tampoco procede la remisión a sede administrativa si el Poder Ejecutivo ya manifestó en ámbito judicial que no va a revisar la medida (“Prensa Confidencial”, Fallos: 270:268[14]), o cuando por cualquier modo se constate que la remisión a sede administrativa constituiría un ritualismo inútil[15].
Finalmente, apuntamos que la demora de los trámites ordinarios no constituye por sí argumento que justifique la procedencia del amparo (“Santaella”, Fallos: 308:2068)[16].
La exigencia de que no se pueden tramitar por amparo pleitos con excesiva amplitud de debate o prueba también ha sido ratificada luego de la reforma constitucional en “Servotron” (Fallos: 319:2955).
Finalmente, señalamos que no constituye arbitrariedad la negativa de un prestador a hacerse cargo del costo de un tratamiento, si no existe una norma específica que le imponga tal obligación (“L.E.H.”, Fallos: 338:779)[17].
II. 3. El plazo de caducidad
El plazo de caducidad previsto por el art. 2 inc. e de la ley 16.986 se encuentra vigente aún después de la reforma constitucional de 1994 (“Video Club Dreams”, Fallos: 318:1154) y tiene su razón en que cabe conjeturar que si quien sufre un daño deja de usar el amparo durante un lapso prolongado es porque el asunto no denota mayor urgencia ni excepcionalidad. De todos modos, su aplicación se ha flexibilizado (“Koch”, “de la Vega” y “Etchart”, Fallos: 335:44; 7/7/2015 y 338:1092).
Específicamente en materia de salud, se ha hecho énfasis en que tal plazo no es insalvable en la medida en que con la acción incoada se enjuicia una arbitrariedad o ilegalidad continuada, sin solución de continuidad originada tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de accionar y también en el tiempo siguiente (“Mosqueda” y “Quinteros”, Fallos: 329:4918 y Fallos: 335:76). Vale también citar “Tejera”, pleito referido a una discapacidad, pero en contra de la ANSeS, en el que se sentó que el plazo del art. 2, inc. e de la ley 16.986 no puede entenderse como un obstáculo procesal infranqueable ni es aceptable una interpretación restrictiva de una vía consagrada en la Constitución Nacional si la cuestión versa sobre la protección de derechos que trascienden el plano patrimonial y comprometen la salud y la supervivencia misma de los reclamantes (Fallos: 341:274)[18].
II. 4. El amparo como medio para salvaguardar la vida y la salud
El Alto Tribunal ha sentado en “Portal de Belén” que una amenaza efectiva e inminente al bien jurídico primordial de la vida no es susceptible de reparación ulterior y, por ello, configura así una situación que revela la imprescindible necesidad de ejercer la vía excepcional del amparo para la salvaguarda de tal derecho fundamental (Fallos: 325:292).
A su vez, en “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta”, amplió tal consideración a la protección no solo de la vida, sino también de la salud (Fallos: 326:4931)[19]. La doctrina fue reiterada en “Orlando”, “Barria”, “Floreancig” (Fallos: 328:108; 329:1226; 329:2552) y “María”, expresándose en este último que la acción de amparo es particularmente pertinente en materias relacionadas con la preservación de la salud y la integridad física, y frente a un grave problema, no cabe extremar la aplicación del principio según el cual la misma no procede cuando el afectado tiene a su alcance una vía administrativa a la cual acudir, pues los propios valores en juego y la normalmente presente urgencia del caso se contraponen al ejercicio de soluciones de esa índole. A su vez, que el derecho a la salud —especialmente cuando se trata de enfermedades graves— está íntimamente relacionado con el derecho a la vida y con el principio de autonomía personal, toda vez que un individuo gravemente enfermo no está en condiciones de optar libremente por su propio plan de vida (Fallos: 330:4647).
Con posterioridad podemos citar “Unión de Usuarios y Consumidores”, “Rivero” y “L., S. R.” (Fallos: 331:563; 332:1394 y 336:2333)[20]. En este último, además, la Corte Suprema expresamente relaciona la vía de amparo con la exigencia de tutela judicial efectiva prevista en el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
De todos modos, esta jurisprudencia no implica que necesariamente todo reclamo vinculado a la salud deba recibir trámite de amparo, debiendo ponderarse en cada caso la urgencia, la patología y las demás circunstancias del caso[21].
A la hora de resolver cuestiones relativas a la competencia debe propenderse primordialmente a un mejor y más rápido acceso a justicia para quien se ve obligado a promover un reclamo judicial en pos de conseguir el efectivo goce de sus derechos a la salud y a un nivel de vida adecuado (“G., M. P.”, Fallos: 345:1496).
IV. El informe circunstanciado y la medida autosatisfactiva [arriba]
El art. 8 de la ley 16.986 dispone que omitir el pedido de informe causa la nulidad del proceso, y tal disposición ha sido resaltada en “Arias” (Fallos: 254:286) e “I., H. C.”[22].
Otro amparo resuelto sin pedir informe a la demandada es “Barreto”. Allí se expresó que: “Si bien ha dicho esta Corte que la garantía constitucional de la defensa en juicio no se opone a su reglamentación en beneficio de la correcta sustanciación de las causas… cabe también señalar que en su aspecto más primario se traduce en el principio de contradicción o bilateralidad que supone, en substancia, que las decisiones judiciales deben ser adoptadas previo traslado a la parte contra la cual se pide, es decir, dándole la oportunidad de defensa. Asimismo, la mencionada garantía se encuentra satisfecha sólo cuando se da a las partes la oportunidad de ser oídas y de probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su descargo… de modo tal de no alterar el equilibrio procesal de los litigantes” (Fallos: 320:1789).
Igual de enfático es el pronunciamiento recaído en “Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios”, en el que expresamente se había sido solicitado una medida autosatisfactiva. La Corte sentó que: “El pedido del actor es independiente de un juicio posterior y la cautelar dispuesta admitió su pretensión inaudita parte, de modo tal que la contraparte —aquí apelante— no tuvo posibilidad de ejercer su defensa la que, según principios asentados en la doctrina de la Corte, en su aspecto más primario, se traduce en el principio de contradicción o bilateralidad…, y que por ello la decisión así adoptada constituiría un exceso jurisdiccional en menoscabo del derecho de defensa en juicio” (Fallos: 330:5251).
Finalmente, en “Maggi”, en razón de la emergencia sanitaria del año 2020, un ciudadano con domicilio en Resistencia se veía impedido de acompañar a su madre, en grave estado de salud y circunstancialmente en Corrientes, por lo que pidió una medida autosatisfactiva. La Corte emitió un despacho favorable, pero a título cautelar y pidió informes a la demandada (Fallos: 343:930).
Es oportuno recordar esta disposición de la ley de amparo y esta jurisprudencia en la medida en que proliferan los pedidos de medidas autosatisfactivas. Si bien erróneamente suele citarse el precedente “Camacho Acosta” como un ejemplo en tal sentido, la medida fue dispuesta en el marco de un proceso bilateral,y en la que el Alto Tribunal dejó expresamente sentado que se trataba de una medida cautelar y no de una decisión definitiva (Fallos: 320:1633).
Todo proceso se da en el marco de un conflicto entre dos (o más) personas, que han declinado de resolver el mismo entre sí y han delegado tal función en un órgano judicial. Con tal objeto, se contraponen los distintos puntos de vista de la desavenencia en la demanda y su contestación, que constituyen actos en los cuales cada parte afirma la pretensión de declaración de un derecho que cree tener.
Las presentaciones de cada una son, por definición, parciales, haciendo fuerza en aquellas circunstancias que le son favorables, dejando de lado las perjudiciales, eligiendo una perspectiva o interpretación de las varias que tiene un hecho según convenga a su estrategia a seguir e, incluso, distorsionando, compartimentando y separando la información, generando un saber disperso y fragmentado.
En ese marco, se debe solucionar la controversia de una manera legítima, válida. La resolución de la disputa solo podrá ser válida en tanto surja de confrontar y comparar las distintas visiones, porque proponer, refutar, corregir, verificar y aceptar es un modo científicamente válido de construir conocimiento.
Una resolución (definitiva) basada solo en la información brindada por una sola parte no estará fundada de un modo científicamente válido. En función de todo ello, corresponde concluir que la medida autosatisfactiva se contrapone con el principio constitucional del debido proceso, el derecho a la igualdad, a la bilateralidad y la contradicción, a ser oído y la inviolabilidad de la defensa[23].
Las disposiciones cautelares son provisorias y accesorias de la cuestión que se discute en el pleito. Es por ello que los magistrados deben velar por el adecuado cumplimiento de los deberes de lealtad, probidad y buena fe, cuidando que el derecho no se vea desvirtuado por medio de su utilización antifuncional de las medidas precautorias.
En ese marco, ha sentado la Corte en “Asociación de Superficiarios de la Patagonia”, “Edenor S.A.”, “Grupo Clarín” y “Radio y Televisión Trenque Lauquen S.A.” que las medidas cautelares no pueden identificarse con el objeto de la acción, puesto que así dictadas permiten a la actora obtener un resultado análogo al que obtendría de acogerse la pretensión substancial, pero por vía de un pronunciamiento cautelar, lo cual puede afectar de manera irreversible al sujeto pasivo de tal medida (Fallos: 327:2967; 327:5547; 333:1885 y 334:259).
En “Bulacio”, “García” y “A., V.M.” la Corte Suprema eximió de prestar contracautela a quienes solicitaban una medida cautelar, solo por haber iniciado este beneficio, aún sin resolución favorable (Fallos: 320:2093; 321:1754 y 339:1683), lo cual puede afectar a la contraparte, cuya situación también debe ser considerada, según sentó el mismo Alto Tribunal en “Asociación de Superficiarios de la Patagonia”: “El beneficio de litigar sin gastos encuentra sustento en dos garantías de raigambre constitucional: la de defensa en juicio y la de igualdad ante la ley (arts. 18 y 16 de la Constitución Nacional), pues por su intermedio se asegura el acceso a la administración de justicia, no ya en términos formales, sino con un criterio que se adecua a las circunstancias económicas de los contendientes, y en ese marco deben ser valorados también los intereses de la contraria, tan respetables como los de la actora, a fin de que no se vean conculcados si a un limitado beneficio se lo transforma en indebido privilegio” (Fallos:342:1473).
VI. El impulso de parte y la caducidad de instancia [arriba]
Un elemento importante que debe tenerse en cuenta para la tramitación de los amparos es que se trata de un proceso que tramita a impulso de la parte interesada y no por actividad oficiosa del tribunal.
En efecto, el art. 17 de la ley 16.986 establece que son de aplicación supletoria en el marco de la acción de amparo las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que en los arts. 36 inc. 5 y 310 establece como régimen general para el trámite de los procesos civiles, el impulso de parte. A su vez, como consecuencia de tal impulso de parte, tenemos la caducidad de instancia, modo anormal de terminación del proceso que se produce ante la inactividad de aquél sobre quien recae la carga procesal de instar[24].
La Corte Suprema ha convalidado el instituto específicamente en los procesos de amparos, tal como lo hizo en “Poliresinas San Luis S.A.” y “Municipalidad de Crespo”, destacando que, cuando el Poder Legislativo ha querido excluir la figura de cierto tipo de procesos, lo ha hecho expresamente (Fallos: 329:3616 y 329:5826). En “Calas”, el Alto Tribunal extendió también la caducidad a un amparo referido a salud (Fallos:329:4372)[25].
La resolución en el proceso de amparo es una sentencia de condena que excede la mera declaración del derecho e impone al responsable el cumplimiento de un determinado comportamiento.
Es requisito de ley “la mención concreta de la autoridad contra cuya resolución, acto u omisión se concede el amparo”. No es necesario que se haya individualizado al responsable del daño o perjuicio ocasionado, pero si es necesario que se establezca una persona a quien se le encargue la solución de la situación y a quien se la responsabilice de remediarla y repararla[26].
En cuanto a “la determinación precisa de la conducta a cumplir, con las especificaciones necesarias para su debida ejecución”, Sagüés expresa que constituye el meollo del amparo. La sentencia debe decir con precisión lo que debe hacerse, imponiendo un comportamiento determinado a la autoridad a quien se le da un mandato[27].
Finalmente, no podemos de dejar de destacar la importancia de fijar el plazo para el cumplimiento de lo resuelto.
Podemos agregar que estas disposiciones de la ley 16.986, dictadas en la década de 1960, han sido ratificadas por la interpretación hecha por la Corte Interamericana de Derechos Humanos del derecho a la justicia. Así, ese Tribunal ha establecido que: “para mantener el efecto útil de las decisiones, los tribunales internos al dictar sus fallos en favor de los derechos de las personas y ordenar reparaciones, deben establecer de manera clara y precisa —de acuerdo con sus ámbitos de competencia— el alcance de las reparaciones y las formas de ejecución de las mismas”[28].
En cuanto hace a las autoridades del Poder Ejecutivo Nacional o de las provincias que pudiesen ser condenados, también este tribunal internacional ha sentado que los estados deben acatar las sentencias dictadas en su contra en los estrados internos[29].
Por otro lado, ante decisiones inferiores que tienden a hacer lugar a la pretensión, pero sin examinar la cuestión en profundidad, la Corte ha señalado que, en materia de reclamaciones fundadas en la tutela del derecho a la salud, no hay razones que justifiquen eximir ni mitigar el deber de fundar las sentencias que pesa sobre los tribunales de justicia, debiendo los fallos contar con fundamentos consistentes y racionalmente sostenibles, al encontrarse comprometidas las garantías de defensa en juicio y de tutela judicial efectiva de las partes, además de que, al expresarse las razones que el derecho suministra para la resolución de controversias, se favorece la credibilidad de las decisiones tomadas por el Poder Judicial en el marco de una sociedad democrática (“L., E. S.”, “P., A.”, “S., D.”, “T., M. C.”, “P., E. G.”, “V., D.”, “Padilla”; “L., T.” y “B., M. y ot.”, Fallos: 337:580; 338:488; 339:290; 339:389; 339:423; 342:1261; 343:1673; 344:2057 y 345:1205).
En procesos colectivos en general y en ambientales en particular se propugna —tal como sucediera en “Mendoza”— el dictado de sentencias sucesivas, que van resolviendo —con carácter definitivo— distintos aspectos del pleito, a medida que se ha colectado la prueba que concierne a tal cuestión, aunque aún resten producir otras, relativas a porciones del mismo juicio[30]. Eventualmente, tal propuesta podría ser receptada en materia de salud, en la medida en que en una misma acción se hayan engarzado diferentes pretensiones, cuya prueba pueda ser tratada de manera independiente.
En relación con la cosa juzgada, no puede ordenarse en etapa de ejecución de sentencia la cobertura de prestaciones más allá de lo que fue objeto de condena. Lo contrario implicaría “un injustificado exceso de los alcances tanto de la litis constestatio cuanto de la cosa juzgada” (“F., S.E.” y “D., I.”, Fallos: 335:1550 y 342:266)[31].
Tanto a la hora de ejecutar medidas cautelares como la misma sentencia, cabe la aplicación de astreintes (“Alvarez” y “Benítez”, Fallos: 324:2042 y 326:1400)[32], incluso también contra el Estado, sus agentes y funcionarios, conforme a los arts. 804 del Código Civil y Comercial y 37 del Código de Procedimientos (“Bernardes”, Fallos:343:140).
El art. 14 de la ley 16.986 instituye un régimen de costas autónomo, propio, diferente al del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial de la Nación. Consecuentemente, habiendo disposición expresa en la ley, no resulta aplicable en este aspecto la remisión a un sistema supletorio que prevé el art. 17 de la misma ley.
Así lo ha resaltado la Corte Suprema en “Pérez”, en el que sentó que: “las disposiciones del artículo 68 del código de rito resultaban inaplicables al caso, pues tratándose de un proceso de amparo las costas debían imponerse según lo previsto en el artículo 14 de la ley 16.986” (Fallos: 329:2856)[33]. La doctrina fue reiterada luego en otro precedente, “O., G.”, que trataba específicamente sobre materia de salud (Fallos: 345:1140).
Al mismo tiempo, debemos señalar que el Alto Tribunal ha resuelto muchos otros amparos, apartándose de esta norma específica y recurriendo al régimen general. Podemos citar el conocido “Bustos” (Fallos: 327:4495), que luego fuera replicado en instancias inferiores para cerrar las causas del llamado “corralito bancario”. Puede incluso apuntarse que el régimen de la ley luce rígido e inflexible, y luce sana la tendencia jurisprudencial de acudir al Código de Procedimientos para receptar complejidades tales como vencimientos parciales o la existencia de razones fundadas para litigar. Podemos encontrar pronunciamientos en los que la Corte se aparta de tal régimen de costas en “Barria”, “Calas” y “G., M. E.” (Fallos:329:1226; 329:4372 y 345:1210). En “Reynoso” se apuntó que incluso imponer un 20 % de costas a una persona de magros ingresos podría frustrar el objeto de la acción (Fallos:329:1638). En tribunales de primera y segunda instancia es generalizada la tendencia a ignorar la legislación específica y recurrir el régimen general[34].
Ahora bien, particular atención merece la segunda parte del art. 14 en cuanto establece: “No habrá condena en costas si antes del plazo fijado para la contestación del informe a que se refiere el artículo 8, cesara el acto u omisión en que se fundó el amparo”, y que no parece haber sido objeto de tratamiento en “Sánchez” (Fallos:328:4640).
La disposición instaura una suerte de sobreseimiento en favor de quien extingue unilateralmente la cuestión litigiosa o se allana. Tal solución se funda en que —en plan de salvaguardar los derechos constitucionales y en pro de razones de economía procesal y de paz jurídica— se ha preferido alentar el levantamiento del acto cuestionado, más que insistir en problemas de honorarios y demás gastos procesales, de modo tal de “evaporar” el acto lesivo. Para quedar comprendido tal previsión es necesario no solo manifestar la voluntad de allanarse sino, como expresamente aclara la ley, hacer cesar el acto u omisión en que se fundó el amparo[35].
Si el principal objeto de la acción es reparar la lesión de modo urgente y eficaz[36], claramente esta solución es un aporte a tal fin.
En aras de garantizar la velocidad con la que debe tramitar la acción, se circunscriben en el art. 15 de la ley las resoluciones que pueden ser objeto de apelación. Se enumeran dos tipos de medidas cautelares (las que dispongan medidas de no innovar o la suspensión de los efectos del acto impugnado), pero se interpreta que debe permitirse a la demandada apelar cualquier tipo de medida cautelar que se haya dictado[37] y a la accionante la denegatoria de este tipo de medidas.
En una lectura literal de la norma podría interpretarse que no es susceptible de apelación la declaración de incompetencia del Tribunal ante el cual se interpuso la acción, lo que ha sido calificado por la doctrina como “imposible de comprender”[38]. Por otro lado, atento a la importancia que ha adquirido la ejecución de sentencia, podría revisarse la posibilidad de conceder apelaciones en tal etapa, con efecto devolutivo.
IX. 2. Plazo para apelar
En cuanto al plazo para apelar, se sentó en “Alpacor Asociados S.R.L.” que no deben computarse los días inhábiles. A su vez, se descarta el cómputo por horas completas (Fallos: 342:2125). Consecuentemente, si la notificación se ha librado en horario hábil, el vencimiento será dos días hábiles después, a la misma hora de la notificación.
IX. 3. Efectos de apelación
El art. 15 de la ley 16.986 dispone que la apelación se debe conceder “en ambos efectos”. Se trata de un modo, con origen en el derecho romano, de llamar al efecto suspensivo[39]. Durante las décadas de 1970 y 1980, de hecho, se asignó a las apelaciones tal efecto suspensivo[40], lo cual generó numerosas críticas en doctrina[41].
Afortunadamente, desde hace varios años se hace mérito en que las disposiciones dictadas en los procesos de amparo se dictan ante una situación que requiere remedio urgente, se relaciona tal situación con el debido proceso, la defensa en juicio, el Pacto de San José de Costa Rica y la tutela judicial efectiva, pudiendo considerarse derogado tal aspecto en función de estas normas internacionales sobrevinientes[42].
Expresa Sagüés que la conciencia jurídica dominante advierte que, si una medida cautelar es bien dictada, a fin de evitar un gravamen irreparable que se produciría con la tramitación regular del proceso sin la emisión de aquella y en base a que la acción ha sido promovida con suficiente verosimilitud de derecho, ello autoriza la adopción de la referida medida. En cambio, su denegatoria incurriría en inconstitucionalidad, al no brindarse por el sistema jurídico (y judicial) una respuesta inmediata y urgente a lo requerido[43].
[1] Abogado (Univ. Nac. de Córdoba), Diplomado en género, derecho y violencias (Univ. Nac. de Córdoba) y Magister en Derecho Administrativo (Univ. Austral). Docente de grado y posgrado. Secretario del Juzgado Federal de San Francisco.
[2] ORGAZ, Alfredo, El recurso de amparo, Bs. As., Depalma, 1961, p. 19.
[3] En realidad, decreto-ley. Empleamos el término ley por ser el uso más difundido.
[4] No desconocemos las fundadas críticas que se le han formulado. Entre muchos otros, véase PIZZOLO, Calogero, “El amparo genérico” en MANILI, Pablo L. (coord.), Derecho Procesal Constitucional, Bs. As., Ed. Universidad, 2005., p. 49 o VANOSSI, Jorge R., “¿Hasta cuándo ´Catilina´ a la espera de una nueva ley de amparo?”, en MANILI, Pablo L. (coord.), Constitución de la Nación Argentina. A 25 años de la reforma de 1994, Bs. As., Hammurabi, 2019, p. 249.
[5] SAGÜÉS, Néstor P., “Nuevamente sobre el rol directo o subsidiario de la acción de amparo. A propósito de la voluntad constituyente”, La Ley, suplemento del 9/10/1995.
[6] BIDART CAMPOS, Germán J., “El amparo por el libro ´los versos satánicos´”, ED 134,553 y SAGÜÉS, Néstor P., Derecho procesal constitucional, 5ta. ed. 1ra. reimpr., Bs. As., Astrea, 2009, t. III, p. 302.
[7] Coincide CATALANO, Mariana, “Reglamentación del amparo”, LL 2007-C, 1189, Cita Online: AR/DOC/1804/2007.
[8] Solución que, dentro de ciertos márgenes, es razonable porque determinados conflictos pueden ser más técnicos que jurídicos. Véanse “Fernández Arias” y “Angel Estrada y Cia”, Fallos: 247:646 y 328:651.
[9] La constitucionalidad ha sido sostenida en “Serra” y “Gorordo”, Fallos: 316:2454 y 322:73.
[10] En igual sentido, SAGÜÉS, Néstor P., Derecho procesal constitucional, cit., t. III, p. 180; BUTELER, Alfonso, El amparo contra actos administrativos, Bs. As., Abeledo Perrot, 2012, p. 186 y ss; JIMÉNEZ, Eduardo P., “La acción de amparo”, en MANILI, Pablo L. (dir.), Máximos precedentes. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Derecho Constitucional, Bs. As., La Ley, 2013, p. 445. Véase “Granillo Fernández”, Fallos: 330:1407, citado por BUTELER, cit., p. 201.
[11] Todos citados por BUTELER, Alfonso, cit., p. 195.
[12] Todos citados por BUTELER, Alfonso, cit. p. 196 y ss.
[13] Citado por SAGÜÉS, Néstor P., Derecho procesal constitucional,cit., t. III, p. 196.
[14] Citado por SAGÜÉS, Néstor P., Derecho procesal constitucional, cit., t. III, p. 193.
[15] LOUTAYF RANEA, Roberto G. y SOLÁ, Ernesto, “Acceso a la jurisdicción” en PALACIO DE CAEIRO, Silvia B. (dir.), Tratados de derechos humanos y su influencia en el derecho argentino, Bs. As., La Ley, 2015, t. III, p. 2378.
[16] Citado por ESAÍN, José A., Juicios por daño ambiental, Bs. As., Hammurabi, 2014, p. 216.
[17] Citado por GOZAÍNI, Osvaldo A., El juicio de amparo, Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2021, p. 105; GOZAÍNI, Osvaldo A., Derecho a la salud y juicio de amparo, Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2022, p. 176 y por BROLA, Daniel E., Teoría y práctica del amparo, Bs. As., DyD, 2018, p. 152.
[18] Citado por GOZAÍNI, Osvaldo A., El juicio de amparo, cit., p. 266 y 499 y Derecho a la salud y juicio de amparo, cit., p. 131.
[19] Citado por TANZI, Silvia Y. y PAPILLU, Juan M., Juicio de amparo en salud, 2da. ed., 2da. reimpr., Bs. As., Hammurabi, 2021, p. 210.
[20] Algunos de estos citados en SALINAS, Ma. Paula, Amparos de salud, 4° ed., Bs. As., Estudio, 2020, p. 73; TANZI, Silvia Y. y PAPILLU, Juan M., cit., p. 185 y 438; GOZAÍNI, Osvaldo A., El juicio de amparo, cit., p. 500 y Derecho a la salud y juicio de amparo, cit., p. 177 y 229.
[21] TANZI, Silvia Y. y PAPILLU, Juan M., cit., p. 188.
[22] 22/9/1983, ED, 106,368, citado por SAGÜÉS, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional, cit., t. III, p. 422.
[23] DÍAZ BIALET, Juan P., “Inconstitucionalidad de las medidas autosatisfactivas”, Actualidad Jurídica, Cba., No. 118, código 369 y DÍAZ BIALET, Juan P., “La sentencia autosatisfactiva dictada in audita pars los problemas en la justificación de su premisa fáctica”, trabajo para optar al título de Magister in Global Rule of Law & Constitutional Democracy, Università Degli Studi di Genova, 2019 (inédito).
[24] En contra, véase GIL DOMÍNGUEZ, Andrés, “Amparo y caducidad de instancia”, DJ 2007-II, 614, Cita Online: AR/DOC/1949/2007.
[25] Los precedentes de Fallos: 329:4372 y 329:5826 citados por SAFI, Leandro K., El Amparo ambiental, Bs. As., Abeledo Perrot, 2012, p. 375 y por BROLA, Daniel E., cit., p. 296. Aída KEMELMAJER DE CARLUCCI sostiene que la Corte habría afirmado que la caducidad de instancia no es aplicable al amparo –véase “Los recursos limitados y el ´amparo´ como instrumento de acceso a la salud”, La Ley, 9/9/2020, Cita Online AR/DOC/2350/2020-, pero revisado el caso (“Quinteros”, Fallos: 335:76) se advierte que el Alto Tribunal refiere a la caducidad del plazo para incoar la acción y no a la caducidad de instancia una vez comenzado el proceso.
[26] SAGÜÉS, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional, cit., t. III, p. 468.
[27] SAGÜÉS, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional, cit., t. III, p. 468.
[28] CIDH, “Mejía Idrovo vs. Ecuador”, 5/7/2011.
[29] CIDH, “Cinco Pensionistas vs. Perú” y “Acevedo Buendía vs. Perú”, 28/2/2003 y 1/7/2009.
[30] Art. 13 del Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica.
[31] El primero, también citado por GOZAÍNI, Osvaldo A., El juicio de amparo, cit., p. 555 y Derecho a la salud y juicio de amparo, cit., p. 284.
[32] Citados por TANZI, Silvia Y. y PAPILLU, Juan M., cit., p. 293 y 354.
[33] Citado por GOZAÍNI, Osvaldo A., El juicio de amparo, cit., p. 588.
[34] GARCÍA FAURE, Agustín, “Costas en los amparos de salud” en BARONE, Lorenzo (dir.), Amparo de salud, un análisis desde la jurisprudencia, Cba., Advocatus, 2021, p. 255.
[35] SAGÜÉS, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional, cit., t. III, p. 493; BASTERRA, Marcela I., El proceso constitucional de amparo, Bs. As., Abeledo Perrot, 2013, p. 157 y BREST, Irina D., Amparo y medidas autosatisfactivas de salud, Bs. As., García Alonso, 2020, p. 38. Critican la solución legislativa, pero la reconocen como autónoma RIVAS, Adolfo A., El amparo, Bs. As., La Rocca, 1987, p. 305 y TANZI, Silvia Y. y PAPILLÚ, Juan M., cit., p. 241.
[36] BREST, Irina D., cit., p. 25.
[37] SAGÜÉS, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional, cit., t. III, p. 500.
[38] AGUILAR, Mariano J., El amparo y la justicia ambiental, Bs. As., Cathedra Jurídica, 2010, p. 135.
[39] FALCÓN, Enrique M., Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Bs. As., Abeledo Perrot, 1983, t. II p. 380.
[40] SAGÜÉS, Néstor P., “La inconstitucionalidad de la concesión con efecto suspensivo de la resolución admisoria de una medida cautelar en el amparo”, ED 188, 554.
[41] LAZZARINI, José L., El juicio de amparo, Bs. As., La Ley, 1967, p. 393, RIVAS, Adolfo A., cit., p. 313, BASTERRA, Marcela I., cit., p. 160, BIANCHI, Alberto B., “En pos de la suma del poder público”, Revista Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, N° 73, 2013, Cita Lejister IJ-LXIX-265, LLINÁS, Diego P., “La acción de amparo” en TAWIL, Guido S. (dir.), Derecho Procesal Administrativo, Bs. As., Abeledo Perrot, 2011, p. 815, SAFI, Leandro K., cit., p. 396 y AGUILAR, Mariano J., cit., p. 138, entre otros.
[42] ROSSI, Alejandro, “El efecto de la apelación de las medidas cautelares en el proceso de amparo. La derogación del artículo 15 de la ley 16.986 y las fuentes supranacionales del derecho notas para el litigante”, LL 2000-C, 1086, Cita Online: AR/DOC/13884/2001.
[43] SAGÜÉS, Néstor P., “La inconstitucionalidad…” cit.
