Derecho administrativo y Tribunal de Cuentas

Rodrigo A. Escobar Espínola* 

La función del Derecho Público es regular la función del Estado y sus órganos, pero a mi criterio es fundamentalmente proteger al ciudadano de los abusos en que incurren los administradores, quizás en su afán de hacer bien las cosas buscando el bien general, pero desatendiendo los derechos constitucionales y Humanos del individuo.

El Prof. Dr. Sindulfo Blanco, Miembro de la Sala Penal de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia en Paraguay, ha señalado en numerosas conferencias, que los Derechos Humanos no solo deben observarse en la Justicia Penal, sino que se observa más claramente en el Tribunal de Cuentas, donde un individuo la base de la sociedad se “trenza” en una batalla por sus derechos con el “Todo Poderoso Gobierno”, extremo que no se observa en un Estado Totalitario.

La ausencia de un Código de Procedimientos Administrativo, obliga a que cada justiciable y su Abogado, deba conocer cada una de las cientos de leyes organizativas de cada Institución Estatal, las que fueron creadas a lo largo de casi 100 años, con criterios, principios y fundamentos distintos. Casi todos, durante gobiernos duros, totalitarios o democracias controladas, como quisieran será denominadas, y por supuesto que ponían la dificultad del reclamo en el ciudadano. 

Proyectos de Códigos de Procedimientos Administrativos y Código Procesal Contencioso Administrativo, se encuentran entre las numerosas comisiones Parlamentarias para su estudio, desde hace decenios, y con pocas esperanzas de ser estudiadas. 

En la República del Paraguay el órgano jurisdiccional encargado del control de legalidad de los actos administrativos, en lo que respecta a las controversias con los Órganos Administrativos del Estado, sea con los Particulares o de Órganos Administrativos entre sí, se encuentra inserto en el organigrama uno de los tres Poderes del Estado, específicamente en Poder Judicial, que conforme la Constitución Nacional es administrado por una Corte Suprema integrada de Nueve Magistrados con rango de Ministros, tres en la Sala Constitucional, tres en la Sala Civil y tres en la Sala Penal.

Efectivamente, constitucionalmente se ha establecido que el Tribunal de Cuentas de Paraguay es el órgano jurisdiccional colegiado de control externo de la legalidad de los actos administrativos de todas las entidades públicas, y esto ya lo convierte en una Tribunal distinto a los demás, pues, no se cuenta con Jueces de Primera Instancia Contenciosos, y al mismo tiempo de ser un Tribunal, se lleva a cabo el estudio de la controversia como si fuera una primera Instancia, con características que más adelante referiremos.

Si bien también se lo conoce normalmente con el nombre de Tribunal Contencioso Administrativo, no es este el nombre con que fuera designado Constitucionalmente, pues la función que se consideró “primordial” al momento de su conformación fue el Juzgamiento de las Cuentas del Estado, pues desde el inicio del Estado es muy extraña la demanda contra el mismo Estado, y más rara aun la que recibiera un fallo favorable.

Como referencia podemos citar que, en el pasado lejano en medio dela reconstrucción del País, se había establecido que para demandar al Estado se requería un permiso del Congreso de la Nación, extremo que es claro que hacía casi imposible el acceso a la justicia. Esto no es extraño en un País con características de un Ejecutivo fuerte, en donde se confunde comúnmente vocablos de Nación, Estado y Gobierno, por lo que la demanda contenciosa o civil al Gobierno, fue considerada casi un atentado contra la misma, incluso una suerte de deseo de aprovecharse de la Patria, y no muy bien visto socialmente. 

Volviendo al tema, establecimos la función del Tribunal de Cuentas, donde ser recurren los actos administrativos conclusivos de los ciudadanos, dictados por las entidades públicas del país, por lo que posee el más amplio espectro para controlar los actos administrativos en materia de licitaciones públicas (Dirección Nacional de Contrataciones Públicas), en materia de marcas (Dirección de la Propiedad Industrial dependiente del Ministerio de Industria y Comercio), en jubilaciones (Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda) en materia de controversias Municipales y de Gobernaciones (salvo funcionarios públicos de estas dos instituciones), Tribunal de Justicia Militar, Policial, Ministerio de Medio Ambiente, etc.

Es importante señalar que a diferencia de Países como Uruguay, y creo que Argentina, el requisito para recurrir el acto administrativo es que sea este CONCLUSIVO, es decir, que no sea un acto preparatorio, pues estos no siempre son vinculantes. Este extremo también ocasiona que el justiciable deba esperar que la Máxima Autoridad Administrativo efectué el pronunciamiento, para poder recurrirlo, independiente que durante el proceso haya detectado actos no ajustados a la legalidad.

En un rápido análisis de la situación, se podría decir que el campo de acción del tribunal de cuentas es especializado pero genérico, pues abarca numerosísimas áreas del Derecho Administrativo lo cual dificulta la misión de los Magistrados que deben tener un conocimiento de todos los órganos estatales. Sin embargo, el Tribunal está Constituido en la ciudad Capital de la Republica y actualmente solo por Dos Salas, con tres miembros cada una con el Título de Miembros del Tribunal de Cuentas, y grado de Camaristas, constituyendo los únicos que entienden en estas cuestiones, salvo excepciones relativas a los funcionarios públicos de las Municipalidades del Interior del País, pero actualmente existe un proyecto para la creación de la Tercera Sala del Tribunal de Cuentas, para que esta última solo se encargue del estudio de las Cuentas Estatales, e incluso una más para el estudio de las cuestiones contenciosas a los dos primeros.

Lo expuesto precedentemente obedece a que actualmente la dos Salas son competentes para conocer y resolver sobre la legalidad de los actos administrativos emanados de las entidades públicas, pero también la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas cumple una función adicional que es la de contralor de las cuentas de algunas instituciones públicas, lo que dificulta el dictamiento de resoluciones dentro del Plazo Legal.

Evolución histórica del Tribunal de Cuentas

A través de una Ley de Organización Administrativa del 22 de junio de 1909 se crea el Tribunal de Cuentas, otorgándole la competencia exclusiva del juzgamiento de todas las cuentas todas las reparticiones, empresas y establecimientos públicos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de beneficencia pública, los cuales estaban obligados a rendir cuenta documentada de su administración o gestión anualmente (Art. 115 de la citada ley).

Para tener un mejor panorama trascribo los artículos de la Ley precitada que hacen referencia al Tribunal de Cuentas.

Ley de organización financiera del Estado
Artículo 139.
- El juzgamiento de todas las cuentas a que se refiere el Art.115 estará a cargo de un Tribunal de Cuentas que se crea por esta Ley.
Artículo 140.
- El Tribunal de Cuentas funcionará bajo la superintendencia del Superior Tribunal de Justicia. Este dictará los reglamentos convenientes para asegurar el orden, la disciplina y el buen desempeño del Tribunal.
Artículo 141.
- El Tribunal de Cuentas se compondrá de un Presidente y dos vocales nombrados por el P.E. de acuerdo con el Superior Tribunal de Justicia. Habrá además tres suplentes para los casos de integración. 

Esta norma recién es modificada en el año 1926 se dicta la ley 817/26 de Organización Financiera, que en su Art. 35 dispuso:

Ley 817/26 de Organización Financiera
Art. 35. El Tribunal de Cuentas resolverá en apelación todas las cuestiones suscitadas con motivo de la aplicación de las leyes y reglamentos fiscales y especialmente, con motivo del cobro y percepción de los impuestos en general, con cuyas decisiones quedará cerrado el pronunciamiento administrativo.
Pero el administrado que se considera lesionado en su derecho, con la resolución del Tribunal de Cuentas, podrá en el término de cinco días, promover ante el Superior Tribunal de Justicia, el juicio de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el Art. 43, de la Ley Orgánica de los Tribunales. 

Es decir, la legislación considera al Tribunal de Cuentas, como órgano administrativo, de Primera Instancia en lo contencioso administrativo, cuando que en realidad era un órgano incorporado dentro de la estructura del Poder Judicial, conforme con la Ley de Organización Administrativa de 1909. La disposición referida pretendía establecer un sistema mixto que no se adecua al sistema que se describe.

De la Lectura de las citadas normativas se vislumbra que originalmente el Tribunal de Cuentas fue creado con el objetivo exclusivo de controlar las cuentas del Estado, sin embargo, en el año 1926 mediante la Ley Nº 817/26 “De Organización Financiera”, el Congreso Nacional le otorgo otras funciones las que hasta hoy día prevalecen y que básicamente consisten en el control de legalidad de todos los actos administrativos de los organismos públicos que afecten derechos de los administrados.

Ley 817/26. De Organización Financiera (derogado)
Art. 35º. - El Tribunal de Cuentas resolverá en apelación todas las cuestiones suscitadas con motivo de la aplicación de las leyes y reglamentos fiscales y especialmente con motivo del cobro y percepción de los impuestos en general, con cuyas decisiones quedará cerrado el procedimiento administrativo. Pero el particular que se considerase lesionado en su derecho, con la resolución del Tribunal de Cuentas, podrá, en el término de cinco días, promover ante el Superior Tribunal de Justicia, el juicio de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el Art. 43 de la ley orgánica de los Tribunales N. 325.

Posteriormente en el año 1935 se promulgó la Ley Nº 1.462/35 “Que Establece el Procedimiento Contencioso Administrativo” esta ley, pese a su antigüedad, goza de casi plena vigencia en la actualidad y es la norma marco en materia contencioso administrativa, siendo modificado apenas el inc. e) del art. 34º y el artículo 4º de dicho cuerpo normativo.

Por la importancia de esta Ley Paraguaya y su corta extensión creo conveniente trascribirla para una mejor ilustración.

Ley Nº 1.462/35. Que establece el Procedimiento para lo Contencioso Administrativo.
Artículo 1º.- El Superior Tribunal de Justicia, conocerá originariamente, única instancia, del recurso de lo contencioso administrativo.
Artículo 2º.- A los efectos de la jurisdicción conferida al Superior Tribunal, se reputará también causa contencioso administrativo, además del caso previsto en el artículo 43 de la Ley 324, Orgánica de los Tribunales, la lesión de derecho administrativo, causada contra la administración pública por la autoridad administrativa, cuando procede en uso de sus facultades regladas.
Artículo 3º.- La demanda contencioso administrativa podrá deducirse por un particular o por una autoridad administrativa, contra las resoluciones administrativas que reúnen los requisitos siguientes:
a) Que acusen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas;
b) Que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades regladas;
c) Que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto;
d) Que la resolución vulnere un derecho administrativo pre-establecido a favor del demandante; y
e) Que se halle abonada la cuantía del impuesto u otra liquidación de cuentas ordenada por el Tribunal de Cuentas. (Este inciso ha sido derogado en su totalidad por la ley Nº 125/91)
Artículo 4º.- El recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá en el término de cinco días. (Este artículo ha sido modificado estableciéndose un plazo de 18 días en la Actualidad Ley N° 4.046/10)
Artículo 5º.- En la sustanciación del juicio, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civiles y Comerciales, de la Ley Orgánica de los Tribunales, y de las leyes especiales sobre la materia.
Artículo 6º.- El término de prueba será el que señale el Superior Tribunal dentro del ordinario, y vencido el plazo, se dictará la providencia de autos para sentencia, pudiendo las partes presentar dentro de cinco días de la modificación de aquélla providencia un memorial sobre los fundamentos del caso.
Artículo 7º.- El Superior Tribunal dictará sentencia dentro del término de treinta días después de ejecutoriarse la providencia de auto.
Artículo 8º.- Se tendrá por abandonada la instancia contencioso administrativa, si no se hubiesen efectuado ningún acto de procedimiento durante el término de tres meses, cargándose las costas al actor.
Artículo 9º.- El Superior Tribunal, al fallar en definitiva la demanda y al resolver los incidentes, impondrá las costas a la parte vencida, pero podrá eximirle en el todo, parte de ésta responsabilidad, siempre que encuentre mérito para ello.

Posteriormente, La Constitución del Paraguay de 1940 elevó a rango constitucional la institución del Tribunal de Cuentas cuando dispuso en su art. 85 cuanto sigue: 

Constitución Nacional de 1940 (derogado)
“Art. 85. El Tribunal de Cuentas entenderá en los juicios de lo contencioso administrativo y en el examen y aprobación de las cuentas de inversión del dinero público. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán nombrados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo de la Corte Suprema…”.

Con esto la tercera Constitución de la República del Paraguay (1940) crea la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas con la intención de que una de dichas Salas tenga competencia exclusivamente sobre cuestiones referidas a la legalidad de los actos administrativos mientras que la otra Sala tenga competencia exclusiva sobre el control de cuentas de los organismos públicos.

Veintisiete años después, en el año 1967, la Cuarta Constitución Nacional de la República del Paraguay, vuelve a hacer mención expresa de los Tribunales de Cuentas expresando cuanto sigue: 

Constitución Nacional de 1967 (derogado)
Art. 203. El Tribunal de Cuentas será dividido en dos Salas. La primera tendrá competencia exclusiva en los juicios contencioso-administrativos; la segunda, en el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación, sobre cuya ejecución informará anualmente al Poder Ejecutivo y a la Cámara de Diputados. La Ley podrá ampliar sus atribuciones.”

Con esta disposición constitucional los miembros de la comisión nacional constituyente dejaron bien en claro las Atribuciones de cada una de las dos Salas que integran el Tribunal de Cuentas.

Durante la vigencia de esta Constitución (de 1967) se promulga en el año 1981 la Ley Nº 879/1981 “Código de Organización Judicial” en el cual se vuelve a confirmar las funciones de cada una de las dos Salas del Tribunal de Cuentas, cuando en su art. 30 expresaba: 

Ley 879/81. Código de Organización Judicial (derogado)
Art. 30. El Tribunal de Cuentas se compone de dos salas, integrados por no menos de tres miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley de la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución.
En el año 1992 se sanciona y promulga la actual Constitución Nacional de la República del Paraguay, en dicho cuerpo normativo en su artículo 265 se vuelve a conceder rango constitucional a los Tribunales de Cuentas, sin embargo no se establece expresamente cuáles serán sus competencias en contraposición a las redacciones que le otorgaban las anteriores Constituciones Paraguayas. En tal sentido la actual Constitución Nacional Paraguay sólo se remite a expresar: 

Constitución Nacional Paraguaya de 1992
Art. 265. Del Tribunal De Cuentas y de otras Magistraturas y Organismos Auxiliares.
Se establece el Tribunal de Cuentas. La ley determinará su composición y su competencia. 

Allí ya surge el primer entredicho que dificulta la función Juzgadora del Tribunal, pues el texto constitucional acerca de las funciones de la Contraloría General de la República parece interpretar que son similares a las facultades del Tribunal de Cuentas de ser el organismo encargado de revisar los balances financieros de todos los organismos del Estado.

Como fruto de una determinación de la Política Interna, en el año 2003 se dictó la Ley Nº 2.248/03 “QUE MODIFICA EL ARTICULO 30 DE LA LEY N° 879 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1981 "CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL" en virtud a esta disposición legal se estableció que a partir del momento de su entrada en vigencia las dos Salas del Tribunal de Cuentas sólo y únicamente entenderán en el juicios contenciosos administrativos excluyéndose toda otra función. 

Es decir a partir de la Ley antes referida se cercena la facultad del Tribunal de Cuentas de poder revisar los balances financieros de las entidades públicas, dejando dicha facultad exclusivamente al órgano creado constitucionalmente a dicho efecto el cual es la Contraloría General de la República, al derogar expresamente toda disposición anterior que refiera a las funciones del Tribunal de Cuentas, quedando únicamente las funciones que dicha ley le atribuyen. 

Ley Nº 2.248/03 “QUE MODIFICA EL ARTICULO 30 DE LA LEY N° 879 DEL 2 DE DICIEMBRE DE 1981 "CÓDIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL"
Artículo 1°.- Modificase el Artículo 30 de la Ley N° 879 del 2 de diciembre de 1981 " que queda redactado de la siguiente forma:
"Art. 30.- El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integradas con tres miembros cada una, denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Compete a ambas salas entender, exclusivamente, en los juicios contencioso- administrativos, en las condiciones establecidas por la Ley de la materia".
Artículo 3°.- Quedan derogadas todas las disposiciones opuestas a la presente Ley.

Por todo ello, se concluye que en la actualidad los tribunales de cuentas se rigen exclusivamente por esta última ley precitada, la Ley Nº 2248/2003, la cual establece que los Tribunales de Cuentas tendrán como función exclusiva la de entender en los juicios contenciosos administrativos en general, lo cual incluye cuestiones de aduanas, de marcas, de tributario, de contrataciones, de funcionarios públicos, de jubilaciones y pensiones, etc. 

Al haber cercenado por medio de una Ley la facultad Constitucional del Tribunal de Cuentas, la norma legal antes referida fue objeto de numerosas acciones de inconstitucionalidad por parte de organismos públicos que entendían que el Juzgamiento de sus Cuentas correspondía a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas. Las acciones de inconstitucionalidad obtuvieron resultados favorables en numerosos casos, con lo cual se les habilitó a varias entidades públicas a presentar sus cuentas al Tribunal en cuestión.

En este caso el trasfondo se originó más en un tema político que jurídico, pues la Contraloría General de la Republica que se abrogaba la competencia de juzgamiento de las cuentas, por un lado carecía de la competencia material de Juzgamiento, y por otro solo emite resoluciones sin valor vinculable. En caso de encontrar irregularidades en las cuentas de una Entidad Pública, la Contraloría solo puede enviar al Ministerio Publico el informe, y corresponde a este último el análisis de existencia de hechos punibles.

El reclamo de las Instituciones que no querían someterse a la Contraloría, se basaba en que constituye un Organismo Político y no técnico, pues el Contralor es nombrado por votación en la Cámara de Diputados, y normalmente recae en un representante de un partido de Oposición, lo que originaba supuestamente una persecución política, extremo negado por la Contraloría. Como solución a este problema, la Corte Suprema de Justicia ha determinado que previo al Juzgamiento de las cuentas de los Organismos, se tenga el dictamen no vinculante de la Contraloría.

Ubicación dentro de la estructura del Estado

Como ya mencionamos antes, en el Paraguay el órgano que se encarga de ejercer el control de regularidad de los actos administrativos es el Tribunal de Cuentas con sus dos Salas, que de esta forma se constituye en un fuero más dentro de la estructura organizativa del Poder Judicial con competencia material en la revisión de los actos administrativos dictados por los órganos administrativos y en algunos casos excepcionales como revisor de cuentas de ciertas entidades públicas.

De todo lo redactado anteriormente se puede concluir válidamente que en la República del Paraguay el Tribunal de Cuentas siempre estuvo inmerso dentro de la estructura del Poder Judicial, lo que ocasiona no pocos problemas, como veremos más adelante.

Al respecto menciona Juan Marcelino González Garrete lo siguiente: “…Es el sistema adoptado con claridad por las constituciones de 1870, 1967 y la de 1992 y en la actualidad se puede afirmar que el sistema de justicia administrativa aplicado en el Paraguay es el judicialista porque el órgano competente para ejercer el control de la regularidad de los actos administrativos es el Tribunal de Cuentas, que se inserta dentro de la estructura del Poder Judicial, con la variante de la necesidad del agotamiento de la instancia administrativa previa. Es más, el Poder Judicial puede ejercer el control de la regularidad administrativa por medio de otros órganos judiciales como los jueces de primera instancia por vía del amparo o cuando se refiera a materia contractual y la Corte Suprema de Justicia por vía de los recursos y la garantía de la Inconstitucionalidad…” (SIC) 

Dentro de la Estructura del Poder Judicial los Tribunales de Cuentas se encuentran situados jerárquicamente en segundo lugar, arriba de ellos se encuentran únicamente los miembros de la Corte Suprema de Justicia, lo cual se interpreta de la ley Nº 963/82 que modificó el art. 2º del Código de Organización Judicial (Ley Nº 879/81) el cual quedó redactado de la siguiente manera:

Ley 879/81. Código de Organización Judicial
Art. 2°.- El Poder Judicial será ejercido por:
- la Corte Suprema de Justicia;
- el Tribunal de Cuentas;
- los Tribunales de Apelación;
- los Tribunales de Apelación de Menores;
- los Juzgados de Primera Instancia;
- los Juzgados Tutelares y Correccionales de Menores;
- la Justicia de Paz Letrada,
- los Juzgados de Instrucción en lo Penal;
- los Jueces Árbitros y Arbitradores; y
- los Jueces de Paz.

Revisión en el Poder Judicial

Como ya mencionamos antes en el Paraguay la revisión de las Resoluciones administrativas de cualquier carácter, que afecte a algún administrado en forma particular y que haya agotado los recursos administrativos son recurribles directamente ante la dos Salas del Tribunal de Cuentas la cual forma parte integral del Poder Judicial, es por ello que sostenemos que sostengo la posición de que el sistema de justicia administrativa aplicado en el Paraguay es el judicialista.

Incluso las misma resoluciones del propio Tribunal de Cuentas son recurribles directamente ante la Sala Penal de la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, quien entiendo en todos las cuestiones contencioso administrativa en última instancia, al respecto se puede señalar que nunca se ha aclarado cual ha sido el criterio para designar a la Sala Penal como revisora, cuando a nuestro criterio correspondía a la Sala Constitucional.

Un grave problema que afecta el Tribunal de Cuentas, es relativo a que también posee competencia para estudiar las Resoluciones Administrativa de la misma Corte Suprema de Justicia, de la que depende administrativamente, y la resolución que recaiga, es nuevamente recurrible ante la Corte Suprema, origen eventual del acto recurrido y que no es bien observado por los funcionarios judiciales, normalmente objeto de este pronunciamiento.

Un problema similar existe en el Juzgamiento de las Cuentas del propio Poder Judicial, administrado por la Corte Suprema de Justicia, en el cual está inserto, por lo que se ha discutido mucho constituirlo en un órgano extra poder, logrando su independencia de quienes le corresponde ser juzgador.

Medidas Adoptadas para reducir la carga procesal y/o acelerar la resolución de las controversias

En cuanto a la carga procesal que pesaba sobre ambas Salas del Tribunal de Cuentas, la misma era muy fuerte hasta el año 2010, además de carecer de RR.HH. y presupuesto, así como el acontecimiento de varios imprevistos el cese en sus funciones de algunos miembros titulares ya sea por motivo de muerte o de remoción en el cargo. Todo ello conllevo como consecuencia lógica que la administración de justicia se retarde ostensiblemente en perjuicio de los administrados y de las entidades públicas.

La Corte Suprema de Justicia determino una inversión y trabajo con Instituciones Internacionales de apoyo, al respectos a esta problemática, en tal sentido tenemos al Programa Umbral, el cual es una iniciativa del gobierno paraguayo para la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento del estado de derecho, con apoyo financiero de la Corporación Desafío del Milenio (MCC por sus siglas en inglés) y administrado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). 

MCC apoya a países en desarrollo que cuentan con un buen clima de gobierno, libertad económica y que invierte en sus ciudadanos a través de donaciones de gran escala para financiar acciones del gobierno tendientes a la reducción de la pobreza a través de un crecimiento económico sustentable. En ese orden de ideas, el programa UMBRAL apoyó al Tribunal de Cuentas en diversos aspectos como ser la provisión de materiales necesario para los Tribunales se cuentas como ser nuevas computadoras, impresoras, mobiliarios, etc. Asimismo dicho programa apoyó económicamente al Estado a los efectos de que se pudieran contratar nuevos funcionarios y mejor calificados para el apoyo a los tribunales de Cuentas.

Como se desprende la norma que regula el proceso Contencioso Administrativo, el mismo es un desprendimiento del Proceso Ordinario establecido en el Código Procesal Civil, con las siguientes diferencias:

-La caducidad opera a los 3 meses y no a los 6, como en lo civil y comercial.

-La simple presentación de la demanda, interrumpe el plazo de 18 días establecido para recurrir el acto administrativo, sin que sea necesario notificarlo para que ocurra esto, como en lo civil y comercial.

-La presentación de la demanda, constituye más bien una preparación de acción, puesto que se intima a la Administración a que en el plazo de 10 días entreguen todos los documentos relacionados al acto administrativo, esto obedece a que es obvio que quien recurre, el ciudadano, no podría tener en su poder el legajo administrativo que corresponde. Una vez adjuntados los antecedentes, el actor podría modificar la demanda o correr el traslado de la misma. 

-La petición de la Medida Cautelar, se efectúa con vista a la Administración, y se inicia su estudio bajo el principio de legalidad de los actos administrativos dictados por autoridad pertinente en uso de sus funciones, sin embargo, ante la duda, primara el interés del ciudadano.

-No existe la presentación de alegatos, sino que luego de la llamada de Autos para Sentencia, se da oportunidad a la presentación de un Memorial.

-Ante la duda en la sentencia se está por el Ciudadano.

Gracias a todos ello los Tribunales de Cuentas han logrado ponerse al día en sus fallos, aun cuando este hecho ha traído a colación otro fenómeno, que se constituyó en el aumento de litigiosidad, pero no basado en la mayor cantidad de quejas de los justiciables contra las resoluciones administrativas, sino en la confianza genera con los fallos dentro del Plazo legal. 

Principales desafios del Tribunal de Cuentas [arriba] 

Como se ha visto, el derecho público en Paraguay, en relación a las acciones recursivas del ciudadano en reclamo de un acto administrativo conclusivo, está atendida únicamente por Seis Magistrados, sumado al hecho que a tres de ellos le corresponde el estudio de las Cuentas Estatales, por lo que el nombramiento de más Salas es imprescindible para el correcto funcionamiento del Tribunal.

La creación de una Sala exclusiva para las Cuentas del Estado y otra más para lo Contencioso Administrativo, permitirá el equilibrio de trabajo que lleve a sentencias más expeditivas.

El cambio de la Ley que regula el procedimiento contencioso Administrativo es fundamental para adecuarlo a los medios informáticos, pues el Estado cuenta con la información en medios magnéticos (sumarios, resoluciones, antecedentes), y en consecuencia, los traslados serian casi inmediatos.

La imposición de las costas procesales a los Administradores importaría una eficiente defensa de los contribuyentes, a los que se le saca resoluciones administrativas contrarias a sus derechos, aun cuando en casos similares el Tribunal de Cuentas y la excelentísima Corte Suprema de Justicia ya se han pronunciado en numerosas cuestiones. 

Caducidad y prescripción [arriba] 

Prescripción

La prescripción es una de las instituciones jurídicas más antiguas del Derecho, por medio del cual el trascurso del tiempo produce efectos de consolidar las situaciones de hecho, permitiendo la extinción o la adquisición de derechos, especialmente en este último caso sobre la cosa ajena.

En nuestra legislación se hallan contemplados ambas situaciones, es decir, la prescripción liberatorio y la de adquisición del derecho. Veamos, el Código Civil Paraguayo nos dice: “Art. 633. Todo aquel que estuviere obligado al cumplimiento de un hecho o abstenerse de él, podrá eximirse de su obligación fundado en el transcurso del tiempo, conforme con las disposiciones del éste Código. No estarán sometidos a prescripción extintiva los derechos derivados de las relaciones de familia; Art. 634. Los derechos que en virtud de la ley o del acto jurídico constitutivo sólo existan por tiempo determinado o deban ser ejercidos dentro de él, no están sujetos a prescripción. Caducan por el vencimiento del plazo si no se dedujere la acción o se ejerciere el derecho”.

Claramente se puede notar que la prescripción liberatoria es un medio de extinción de las obligaciones, incluso, en ese sentido en el ámbito del Derecho Público, la Ley Nº 125/1992 “NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO” y su modificatoria la Ley Nº 2.421/04 “DE REORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO Y ADECUACIÓN FISCAL”, reconoce en su artículo 156 a la Prescripción como un medio de extinción de la obligación tributaria.

Entonces, el no ejercicio del derecho o la no acción por el trascurso del tiempo, exime al obligado a su cumplimiento, esto es una Prescripción liberatoria. Sin embargo, conforme a lo que dispone los artículos 1.989 y 1.990 de nuestro Código Civil Paraguayo, reconoce otra institución que es la USUCAPIÓN, pero este caso el poseedor no se obligada sino que por el transcurso del tiempo adquiere un derecho sobre un bien inmueble, por haberse prescripto el ejercicio del derecho del quien dice ser propietario de la cosa. “Art. 1989.- El que poseyere ininterrumpidamente un inmueble durante veinte años sin oposición y sin distinción entre presentes y ausentes adquiere el dominio de él sin necesidad de título ni de buena fe, la que en este caso se presume. Podrá pedir al juez que así lo declare por sentencia, la que servirá de título de propiedad para su inscripción en el Registro de Inmuebles; Art. 1990.- Quien hubiere adquirido un inmueble de buena fe y con justo título, obtendrá el dominio del mismo por la posesión continua de diez años. En iguales condiciones podrá adquirir los bienes el que posea una herencia, cuando medie declaratoria a su favor en virtud de la muerte real o presunta del titular. Este precepto se aplicará al legatario de cosa determinada”. 

La prescripción desde el punto de vista procesal, requiere total importancia, pues, conforme a lo que dispone el artículo 224 del Código Procesal Civil que admite como medio de defensa del demandado, entre las excepciones perentorias a ser opuesta antes o al momento de contestar la demanda, tendiente a dar culminación de la acción. Pero no menos importante es cuando el deudor hace uso de la Acción para dar por prescripto un crédito o una obligación (ACCIÓN DE DESCONOCIMIENTO DE DEUDA), o cuando el poseedor de una cosa, conforme a lo que hemos señalado más arriba inicia una Acción de Usucapión a los efectos de obtener la propiedad de una cosa inmueble.

Caducidad

La caducidad es un modo de terminación del proceso por la inactividad de las partes por el trascurso del plazo establecido en la ley. Esta institución se funda en la presunción de abandono de la instancia producida por la inactividad procesal.

El Art. 172 del Código Procesal Civil establece un plazo de 6 (seis) meses para que opere la caducidad por paralización del proceso por inactividad de las partes, una peculiaridad de este instituto que se diferencia de la prescripción, la caducidad opera de puro de derecho, es decir, en cualquier instancia del proceso el Juez o Tribunal puede declarar por operada la caducidad de instancia, y no puede ser subsanado por ningún acto, aun existiendo acuerdo entre las partes. En el proceso contencioso-administrativa por Ley Nº 4.867/2012, “QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 173 DEL C.P.C.” se estableció que la caducidad operará a los 3 (tres) meses de haberse constatado la paralización del expediente, siempre que sea por inactividad imputable a las partes, ya que ante la mora del juzgado o cuando exista procedimientos pendientes de realización no producirá la caducidad del proceso conforme a lo que establece el Art. 176 del C.P.C.

En Derecho Administrativo, la caducidad no solo ocurre en el proceso, sino incluso al culminar el procedimiento administrativo o acto administrativo, pues, lo que busca esta institución jurídica es darle estabilidad al acto y evitar la eternización del procedimiento administrativo.

Roberto Dromi en su libro “El procedimiento administrativo. Pág. 197/198 expone: “…CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN: DISTINCIÓN. Normalmente se ha establecido el plazo de la prescripción conforme al vicio de anulación de que se trate: tratándose de un acto anulable, la prescripción de la acción se opera a los dos, siendo nulo a los cinco años. Como plazo de caducidad para la interposición de la acción, generalmente se ha fijado que ella debe interponerse en el término de treinta días corridos, que comenzará a regir desde el día siguiente al de la notificación de la decisión administrativa, o, en los caso de denegación tácita, desde el día siguiente al de vencimiento del plazo del silencio. La fijación de un término de caducidad para el ejercicio de la acción procesal administrativa está fundada en el propósito de dar estabilidad al acto administrativo no impugnado dentro de ese término, a fin de que los actos administrativos no queden sujetos a la posibilidad de su renovación o anulación por tiempo indefinido, por ello se fijan términos perentorios más allá de los cuales el interés de los particulares no pueden hacerse valer. Estos plazos limitativos del término para ejercer la acción procesal administrativa son de caducidad de la acción. Tienen naturaleza procesal y se refieren a la interposición de la demanda. Se computan desde el día siguiente de la resolución administrativa impugnable. No pueden suspenderse ni interrumpirse. Este término es de caducidad y no de prescripción de la acción, pues no ha sido establecido para consolidar la adquisición o la extinción de un derecho por el transcurso del tiempo, como ocurre con la prescripción, sino para dar estabilidad y firmeza a una situación jurídica que la necesita. El fin de la prescripción es tener por extinguido el derecho que, por no haberse ejercido, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. El fin de la caducidad es preestablecer el tiempo en el cual el derecho debe ser útilmente ejercido. Por consiguiente, en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio del derecho, o sea, la negligencia real o supuesta del titular. En la caducidad se considera únicamente el hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del término fijado, prescindiendo de la razón subjetiva, negligencia del titular y aun la imposibilidad de hecho. Por ello, ese término es irrevocable y no puede interrumpirse por motivo alguno…”. 

Con lo que nos expone el jurista argentino, podemos ver que en el fuero contencioso-administrativa la caducidad tiene similar efecto que la prescripción, pues, opera aquella antes del inicio de la acción, y ante la interposición de la demanda, la Administración puede hacer valer su derecho oponiéndose a la prosecución de la misma con una EXCEPCIÓN DE FALTA DE ACCIÓN POR CADUCIDAD DEL DERECHO, y es así, pues a diferencia de la caducidad que opera ya en un proceso donde caduca la instancia por paralización del expediente judicial, con la notificación al administrado de la decisión de la autoridad administrativa, queda expedita la vía para lo contencioso-administrativa dentro del plazo establecido en la Ley Nº 4.046/2010, es decir dentro del plazo de 18 días hábiles la parte afectada debe hacer ejercer el derecho, caso contrario el acto que se pretende impugnar quedará confirmado sin posibilidad de recurrir posteriormente, a esto refiere el autor Dromi, cuando dice que la caducidad en Derecho Administrativo no busca extinguir o adquirir derechos sino no darle firmeza y estabilidad a la situación jurídica de los actos administrativos.

Esta Magistratura entendió en varios juicios, donde la parte accionada confundió los términos del plazo establecido en la Ley Nº 4.046/2010, con la prescripción, pues ante la promoción de la demanda contencioso-administrativa por parte de los particulares posterior al plazo fijado por aquella ley (18 días hábiles) no prescribía la acción, sino que el acto administrativo quedó confirmado por el trascurso del tiempo, caducando de esta forma el Derecho que le asistía al administrado para recurrir ante la instancia jurisdiccional, perimiendo su calidad de accionante.

Diferencia entre caducidad y prescripción [arriba] 

Casuístas

Es una práctica normal que la Administración Pública en los juicios contencioso-administrativas opongan Excepción de Prescripción confundiendo tal institución con la Caducidad del derecho y ello ocurre más en los casos de la Función Pública. A ver, veamos primeramente la legislación, pues la confusión radica desde ya en ésta. La Ley Nº 4.046/2010 “QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 4º DE LA LEY Nº 1.462/1935 “QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” dispone: “…Art. 1°.-Modifícase el Artículo 4º de la Ley Nº 1.462/1935 “QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”, que queda redactado de la siguiente manera: “Art. 4º. - El recurso de lo contencioso administrativo contra toda resolución administrativa deberá interponerse dentro del plazo de dieciocho días…”. Podemos observar que la ley dispone un plazo para la promoción de la acción contencioso-administrativa, ocurrido dicho plazo caduca el “derecho” del agente, quedando confirmado el acto administrativo, sin posibilidad de iniciar ninguna acción posterior.

Seguidamente veremos lo establecido en el artículo 89 de la Ley Nº 1.626/2000 “DE LA FUNCIÓN PÚBLICA” que dispone: “…El derecho de accionar judicialmente prescribe: a) en cuanto a los actos referentes a destitución o despido injustificado y falta de preaviso, a los sesenta días corridos; y, b) a los doce meses en los demás casos, salvo cuando otro plazo fuera establecido en la ley. Los plazos se contarán desde la fecha de su notificación al afectado o, en su caso, desde la fecha de publicación oficial del acto impugnado…”, en esta ley especial referente a la Función Pública legisla taxativamente el plazo que tiene el funcionario público que pretenda accionar ante el Tribunal de Cuentas, fuera de este plazo prescribe el derecho.

QUE OCURRE EN LA REALIDAD? Cuando un funcionario público es destituido de la Función Pública o sancionado en virtud a las resultas de un sumario administrativo y luego demanda ante lo Contencioso-administrativo 30 días después de notificado el acto administrativo, al trabarse la litis, los representantes de la Administración oponen Excepción de Prescripción alegando: extemporaneidad, pues consideran que el funcionario tenía 18 días hábiles (Ley Nº 4.046/2010) para iniciar el juicio, si bien, la Ley Nº 1.626/2000 en el artículo 89 establece un plazo para la iniciar acción ante lo contencioso-administrativo, éste quedó derogado con la vigencia de la Ley Nº 4.046/2010.

El Tribunal de Cuentas, Primera Sala, entendió que la excepción opuesta por la Administración es improcedente considerando la Ley en la que fundamenta su pretensión, pues la misma hace referencia a la Caducidad del Derecho y no a la prescripción; es por ello que conforme al Principio iura novit curiae esta Magistratura recalificó la excepción entendiendo que la conjeturada Excepción de Prescripción, debe señalarse como cuestión previa, que tal defensa articulada no constituye en realidad una Excepción de Prescripción, sino que, por su contenido, naturaleza y alcances, configuran, como Excepción de Falta de Acción (Art. 224, inc. "c" del C.P.C.), pues lo que alega la parte excepcionante es que ya ha transcurrido el plazo de los 18 días (Ley Nº 4.046/2010), que tenía la actora para plantear la acción contencioso-administrativa.

Es importante aclarar que el artículo 1º de la Ley 4.046/2010, no establece que el plazo contenido en ella será de prescripción y conforme al Principio de Legalidad, el artículo 2º del mismo cuerpo legal tampoco deroga taxativamente el artículo 89 de la ley Nº 1.626/2000 como lo hace con otras leyes especiales. Es por ello que la Excepción es recalificada por este Magistrado como EXCEPCIÓN DE FALTA DE ACCIÓN POR CADUCIDAD DEL DERECHO, pues el plazo de 18 días no es un plazo de prescripción, pues así la ley no lo determina y al tratarse de un “funcionario público” el mismo se rige por su Ley especial conforme al Principio de Especialidad, es decir, el plazo que tenía el actor está legislado en el artículo 89 de la Ley Nº 1.626/2000.

Conclusión [arriba] 

Luego de historiar el Tribunal de Cuentas, y referir su proceso de conocimiento, no referimos a dos institutos jurídicos distintos, con efectos jurídicos similares, es decir tendientes a perimir el proceso y sobre todo con un elemento en común, “el trascurso de tiempo”. Ni ejercicio del derecho, ninguna acción, ningún acto administrativo puede subsistir por la eternidad, en algún momento debe tener una estabilidad jurídica y por ello el Estado debe darle con firmeza un plazo para que aquello sea efectivo.

Podríamos no obstante decir que ambos institutos con efectos jurídicos similares, tienen rudezas distintas, pues como hemos visto precedentemente operada la caducidad de instancia no extingue el derecho como lo hace la prescripción, sin embargo, en el fuero contencioso-administrativa la caducidad opera incluso antes de iniciarse el juicio por el mero trascurso del tiempo, contados a partir de que el acto administrativo quedó firme.

Es importante señalar que conforme la jurisprudencia constante de nuestros Tribunales, la Entidad Publica no puede modificar sus resoluciones administrativas individuales, en forma unilateral, cuando la parte ya ha ejercido sus derechos, pues esto atenta contra la Seguridad Jurídica del Ciudadano. Conforme escuchamos en estas clases, en la República Argentina las Instituciones tienen las atribuciones de poder modificarlas fundados en motivos de interés, extremo que si se aplica en nuestro País será objeto de numerosos abusos.

Una característica principal del proceso contencioso y que saca autoridad notoria a la Justicia, es que el Ministerio de Hacienda no abona los montos establecidos por los Jueces, bajo la excusa de no contar con recaudación. Extremo que no puede ser comprobado por los justiciables, y que deja muchas veces las Sentencias en meras declaraciones. 

Como tema dogmático los que han sido objeto de numerosos comentarios, se circunscriben a dos aspectos en general:

Si la demanda contenciosa administrativa es una acción o un recurso, pues que se puede invocar situaciones nuevas ofrecer pruebas no incluidas en el sumario, pero requiere necesariamente un pronunciamiento del inferior que es el que es objetado o recurrido ante la instancia jurisdiccional.

-La validez del Juzgamiento de Sumario Administrativo cuando el Juez Sumariante emite un pronunciamiento que al Superior Administrativo no le convence, si este puede modificarlo o debe ceñirse a él. Este último punto si bien es discutido, se sostiene en mayoría que el responsable de la decisión Administrativa es la máxima autoridad, por lo cual posee cierta facultad discrecional, toda vez que lo funde debidamente.