La modificación del Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales de la Ley N° 26.737 y su Decreto Reglamentario N° 274/2012
Un saludable guiño a los inversores extranjeros
Roberto Guido Sorzana
I. Introducción [arriba]
El presente informe tiene por objeto efectuar una breve reflexión sobre la reciente modificación del Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales instaurado por la Ley N° 26.737 y su Decreto Reglamentario N° 274/2012 (la “Ley de Tierras Rurales”, y el “Decreto 274” respectivamente), a través del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 820/2016, publicado en el Boletín Oficial de la República Argentina el 30 de junio de 2016.
Como veremos más adelante, el citado Decreto flexibilizó algunas de las restricciones impuestas por la Ley de Tierras Rurales a personas físicas y jurídicas extranjeras para la compra de tierras rurales en la República Argentina.
El contexto actual en el cual se encuentra nuestro país, embarcado en la búsqueda de incrementar el flujo de inversiones, tanto internas como externas, en especial en los sectores transables de nuestra economía, nos alienta a efectuar un análisis de las normas que potencialmente puedan afectar la llegada de esas esperadas inversiones, sin las cuales la economía de la República Argentina no podrá alcanzar el desarrollo sostenido al cual todos aspiramos.
Más allá de repasar los alcances de las principales restricciones que el viejo régimen de la Ley de Tierras Rurales imponía a la compra de tierras rurales por parte de extranjeros, y los cambios que el Decreto 820/2016 introdujo al régimen citado, efectuaremos un recorrido por los principales argumentos que llevaron a su sanción.
También dedicaremos unas líneas a los principales argumentos que sostuvieron la inconstitucionalidad de la norma en cuestión.
Continuaremos por analizar si la sanción de la Ley de Tierras Rurales brindó una herramienta idónea y necesaria para proteger la soberanía alimentaria y el patrimonio natural de la República Argentina, o si por el contrario, su sanción obedeció a razones de índole ideológica, fuertemente condicionadas por un desconocimiento de la situación real de tenencia de la tierra en manos de empresas y personas físicas extranjeras.
II. Razones que motivaron el tratamiento y posterior sanción de la ley de tierras rurales. El debate parlamentario y la inexistencia de datos concretos respecto de la tenencia de tierras en manos extranjeras [arriba]
Han sido diversas y variadas las razones esgrimidas para avanzar con la sanción de la Ley de Tierras Rurales hoy en comentario. Lo cierto es que el tema concitó –y aún hoy lo hace- gran interés para la mayor parte del espectro político y económico de nuestro país.
Entre las razones que llevaron a su tratamiento y posterior sanción podemos mencionar:
a) una creciente preocupación por la “extranjerización” de las tierras productivas del territorio argentino;
b) el hecho de que la tierra es un recurso estratégico natural escaso no renovable;
c) la preocupación por que la participación de compradores extranjeros elevara artificialmente el valor de la tierra e hiciere inviable la competencia de compradores locales;
d) cuestiones de nacionalismo y declamada protección de la soberanía nacional;
e) desconocimiento de la situación real de tenencia de tierras en manos de personas físicas y jurídicas extranjeras por la inexistencia de datos certeros y concretos al respecto;
f) preocupación frente a la posibilidad de que la extranjerización de las tierras productivas argentinas pudiera eventualmente restringir la oferta de alimentos en el mercado local imponiendo una seria amenaza a la “soberanía alimentaria” del país.
Resultan esclarecedoras las opiniones de los Sres. Senadores en ocasión del tratamiento de la Ley de Tierras Rurales. Así, la Sra. Senadora María Graciela de la Rosa expuso: “se trata de un acto de reivindicación de la soberanía política, económica y, también, social porque, evidentemente, cuando este proyecto de ley limita el uso, la tenencia y la propiedad de las tierras rurales de la Argentina a las personas físicas o jurídicas extranjeras, también deja un claro mensaje en el sentido de que son los propios argentinos los dueños de esta tierra y los que tienen que trabajarla. Entonces, también hay una protección a lo que es la propiedad de los argentinos, con relación a la tierra”[1].
Por su parte, el Sr. Senador José María Roldán dijo: “esta cuestión del desaliento de la compra por parte de extranjeros va a permitir que el valor de la tierra de nuestro país se ubique en los parámetros reales. Y esto determina que los nacionales y las personas que vivimos en este país podamos adquirir la tierra. Porque si no, al final de cuentas, vamos a terminar vendiéndola a los extranjeros, que son los que tienen mayor capacidad de compra”[2].
El Sr. Senador Carlos Alberto Reutemann dijo: “el agua, la tierra y la energía escasean en el mundo; son bienes cada vez más preciados. En la agenda del Siglo XXI las cuestiones ambientales y de posesión de los recursos vitales están en el centro de las preocupaciones mundiales. De la disponibilidad de esos bienes dependerá la soberanía alimentaria. Comparto plenamente la visión de que la tierra es un recurso estratégico. Y el hecho de que estén preferentemente en manos de los argentinos es una cuestión notoria de geopolítica, de respeto del acervo cultural. Y en la medida en que se modere la concentración en su tenencia y dominio, también es cuestión de equidad social”.[3]
Por último, el Sr. Senador Rubén Giustiniani agregó: “Según estimaciones que en su momento hizo la Federación Agraria, en nuestro país existen entre 17 millones y 20 millones de hectáreas en manos de extranjeros sobre un total de 180 millones potencialmente productivas con las que cuenta la Argentina. Aproximadamente el 12 por ciento de la tierra se encuentra en manos extranjeras, en un proceso de extranjerización que se ha venido acelerando en los últimos años al calor de la crisis y la apreciación del valor de la soja en los mercados mundiales”[4].
Como señaláramos en los párrafos precedentes, el debate que acompañó la aprobación de la Ley de Tierras Rurales estuvo cargado de preconceptos respecto de la situación real de la tenencia de tierras en manos de extranjeros en la República Argentina.
Los Senadores -y a su turno también los Diputados- vertieron exposiciones cargadas de contenido político y visiones fuertemente ideologizadas, pero desprovistos en la mayoría de los casos de conocimientos y datos concretos sobre la situación real de la distribución de las tierras en cada una de las jurisdicciones, o incluso a nivel nacional.
Y ello porque, como adelantáramos en los párrafos precedentes, no existía al momento de su tratamiento un estudio concreto que permitiera corroborar si las expresiones como las del Senador Giustiniani tenían sustento alguno.
III. Principales restricciones para extranjeros emanadas de la ley de tierras rurales y de su decreto reglamentario [arriba]
Tal como adelantáramos en la introducción, a partir del año 2012, con la sanción de la Ley de Tierras Rurales y el Decreto Reglamentario, entraron en vigencia una serie de limitaciones a la capacidad de las personas de nacionalidad extranjera, fueren éstas físicas o jurídicas, para adquirir tierras rurales en la República Argentina.
Las más relevantes a los fines del presente análisis se desprenden de los artículos 8, 9 y 10 de la Ley de Tierras Rurales:
Dice el artículo 8: “Se establece en el quince por ciento (15%) el límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional, respecto de las personas y supuestos regulados por este capítulo. Dicho porcentual se computará también sobre el territorio de la provincia, municipio, o entidad administrativa equivalente en que esté situado el inmueble rural”[5].
Continúa el artículo 9 del citado cuerpo legal: “En ningún caso las personas físicas o jurídicas, de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el treinta por ciento (30%) del porcentual asignado en el artículo precedente a la titularidad o posesión extranjera sobre tierras rurales”[6].
Por último, completa el artículo 10 que reza: “Las tierras rurales de un mismo titular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 ha) en la zona núcleo, o superficie equivalente, según la ubicación territorial. Esa superficie equivalente será determinada por el Consejo Interministerial de Tierras Rurales previsto en el artículo 16 de la presente ley, atendiendo a los siguientes parámetros:
a) La localización de las tierras rurales y su proporción respecto del municipio, departamento y provincia que integren;
b) La capacidad y calidad de las tierras rurales para su uso y explotación. La autoridad de aplicación, a los efectos del otorgamiento del certificado de habilitación, deberá controlar la cantidad de tierras rurales que posea o sea titular la persona adquirente. Asimismo, se prohíbe la titularidad o posesión de los siguientes inmuebles por parte de las personas extranjeras definidas en el artículo 3º de la presente ley:
1. Los que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes.
2. Los inmuebles ubicados en zonas de seguridad de frontera con las excepciones y procedimientos establecidos por el decreto ley 15.385/44 modificado por la Ley 23.554.”[7]
Como podemos observar, las restricciones que se desprenden de los artículos citados son claras, y la redacción de los mismos no deja lugar a interpretaciones.
Lo que si generó cierto debate fue la constitucionalidad de estas limitaciones. Si bien no vamos a entrar a analizar el apego de la Ley de Tierras Rurales a nuestra Carta Magna, por exceder holgadamente el objeto del presente trabajo, si cabe señalar que más de una voz se alzó alegando la violación del art. 20 de la Constitución Nacional, en cuanto se afectarían derechos de los extranjeros de raigambre constitucional.
También surgieron cuestionamientos en torno a una posible violación al artículo 124. Siendo que corresponde a las Provincias el dominio originario sobre los recursos naturales que se encuentren en su territorio, hubo quienes sostuvieron que el Estado Nacional carecía de competencia para legislar sobre la materia, por entender que la tierra es un recurso natural.
IV. La incidencia real de las tierras en manos de personas físicas y jurídicas extranjeras. La publicación de información oficial [arriba]
Casi dos años después de la sanción de la Ley de Tierras Rurales, comenzaron a conocerse datos de un informe oficial que por primera vez echaba luz sobre la situación real de la tenencia de tierras en manos de personas físicas y jurídicas del extranjero.
Noticias periodísticas del año 2013 daban cuenta de que, “según el informe presentado por el secretario de Justicia, Julián Álvarez, y la presidenta, Cristina Kirchner, sólo el 5,93% de la tierra (casi 16 millones de hectáreas) está en manos de extranjeros, al tiempo que ninguna provincia supera el 15% que establece la Ley de Tierras sancionada en diciembre de 2011 por amplia mayoría” [8].
Esto echaba por tierra algunos de los principales argumentos que habían sido esgrimidos en favor de la urgente sanción de la Ley de Tierras Rurales, y demostraba que las preocupaciones de Senadores, Diputados y otros actores involucrados en la discusión de la Ley habían sido infundadas.
Las conclusiones del informe fueron posteriormente confirmadas en la publicación “Registro Nacional de Tierras Rurales, Una Política Registral Para La Soberanía Territorial”[9], aunque la cifra se elevó marginalmente.
Allí, en la página 7 se consignaba que “el relevamiento de tierras rurales en manos extranjeras realizado por el Registro tuvo dos fuentes principales: las Declaraciones Juradas requeridas por el art. 12 de la ley a los titulares extranjeros de tierras rurales y la información provista por organismos nacionales y provinciales”. Y se dejaba sentado que se habían utilizado los datos provistos por los Catastros, los Registros de la Propiedad Inmueble, las Direcciones de Personas Jurídicas y Registros Públicos de Comercio de las Provincias, y de diversos organismos nacionales.
Y en la página 15 se encuentran plasmados en tablas los resultados finales del relevamiento, de los cuales se desprende que:
a) De una superficie continental de 279.181.000 de hectáreas, un área de 266.707.361 de hectáreas corresponden a superficie rural; y
b) La superficie rural en manos de personas físicas y jurídicas del exterior alcanza 16.253.279 hectáreas, dando un porcentual de extranjerización de 6,09%.
Los resultados del informe confirmaron que la proporción de extranjerización de las tierras rurales en la República Argentina era baja.
A la luz de esos resultados, queda de manifiesto que la implementación de las restricciones a la compra de propiedades puesta en marcha con la sanción de la Ley de Tierras Rurales obedeció más a razones de índole ideológicas que a una amenaza real a la soberanía alimentaria o territorial de la República Argentina.
Puede destacarse como positiva la recolección de datos y la confección del informe que permitió contar con un registro unificado, actual y veraz respecto de la real situación de tenencia de tierras rurales en manos de personas físicas y jurídicas del extranjero. Pero no era necesario para lograr dicho cometido la sanción de una ley como la que hemos comentado en el presente trabajo.
V. Las principales modificaciones introducidas por el Decreto N° 820/2016 [arriba]
La sanción del Decreto 820/2016 no derogó el régimen instaurado por la Ley de Tierras Rurales y su Decreto Reglamentario, pero sí introdujo algunos cambios tendientes a flexibilizar las restricciones impuestas por las normas referidas.
Entre los principales cambios, nos interesa destacar a los fines de este trabajo los siguientes:
a) La modificación de la definición de persona jurídica extranjera. El artículo 8 del Decreto 820/16 establece que se entenderá por tal a aquella persona “en la cual personas extranjeras —humanas y/o jurídicas—, en forma directa o indirecta, formen la voluntad mayoritaria, independientemente de su participación social. Se presume, salvo prueba en contrario, que en caso que una persona extranjera —o más de una en caso de control conjunto— sea titular de más del CINCUENTA Y UNO POR CIENTO (51%) del capital social de una persona jurídica, dicha persona jurídica será considerada extranjera a los efectos de la Ley Nº 26.737”. La Ley de Tierras Rurales originalmente establecía en 25% el parámetro para definir la nacionalidad extranjera de una persona;
b) El otorgamiento de facultades al Consejo Interministerial de Tierras Rurales para modificar las equivalencias fijadas por las Provincias (art. 10 del Anexo I del Decreto Reglamentario) –o de ser necesario, fijarlas pasado un plazo determinado sin que las Provincias las hubieran definido-. Es relevante la modificación ya que tiene un impacto directo en la restricción relativa a la compra de hasta 1.000 hectáreas en zona núcleo o equivalente;
c) La exclusión de las tierras situadas en zonas, áreas o parques industriales respecto de las limitaciones establecidas en la Ley de Tierras Rurales; y
d) La no afectación de derechos de personas extranjeras adquiridos previo a la entrada en vigencia de la Ley de Tierras Rurales.
El Decreto 820/16 incorpora modificaciones relevantes al régimen instaurado por la Ley de Tierras Rurales y su Decreto Reglamentario. Claramente se encuentra orientado en la dirección correcta.
VI. Conclusión [arriba]
La Ley de Tierras Rurales fue controvertida desde un comienzo. Si bien contó con un amplio apoyo del arco político y de algunas de las organizaciones rurales, generó un amplio rechazo entre el mundo inversor, dañando la imagen del país en el extranjero. Asimismo, incentivó el sesgo nacionalista de las políticas productivas argentinas y le asestó un golpe a la ya debilitada seguridad jurídica.
Como hemos visto a lo largo del presente trabajo, su sanción se dio en un contexto de creciente preocupación por la distribución de las tierras en la República Argentina. Pero esa preocupación no estaba debidamente justificada, ya que se partió de un entendimiento erróneo de la proporción de territorio que se encontraba en manos extranjeras.
Hoy, a la luz de los datos arrojados por informes oficiales, ha quedado de manifiesto que la extranjerización del territorio argentino al momento de su sanción era baja.
Más que una herramienta idónea para conocer la composición de la titularidad de las tierras rurales, la Ley de Tierras Rurales resultó un exceso legislativo. Las restricciones impuestas a ciudadanos extranjeros dañaron la imagen del país frente a los inversores externos, anotando una línea más a la larga lista de normas anti-inversor sancionadas en la última década.
Por ello, es bienvenido todo esfuerzo de revisar y modificar normas como la reseñada, que nos alejan del objetivo de lograr un incremento sustancial de las inversiones productivas que mejoren la calidad de vida en la República Argentina.
Notas [arriba]
[1] Alocución de la Sra. Senadora María Graciela de la Rosa en ocasión del tratamiento de la Ley de Tierras Rurales. Página 76, versión taquigráfica de la 17° Reunión, 2° Sesión extraordinaria (continuación), del 22/12/2011 disponible en http://www.s enado.gov.ar/ parlamentari o/sesio nes/busqued a.
[2] Alocución del Sr. Senador José María Roldán en ocasión del tratamiento de la Ley de Tierras Rurales. Página 90, versión taquigráfica de la 17° Reunión, 2° Sesión extraordinaria (continuación), del 22/12/2011 disponible en http://www.senad o.gov.ar/parlamen tario/sesio nes/bu squeda.
[3]Alocución del Sr. Senador Carlos Alberto Reutemann en ocasión del tratamiento de la Ley de Tierras Rurales. Página 91, versión taquigráfica de la 17° Reunión, 2° Sesión extraordinaria (continuación), del 22/12/2011 disponible en http://www.se nado.gov.ar/parla mentario/ sesiones/b usqueda.
[4] Alocución del Sr. Senador Rubén Giustiniani en ocasión del tratamiento de la Ley de Tierras Rurales. Página 99, versión taquigráfica de la 17° Reunión, 2° Sesión extraordinaria (continuación), del 22/12/2011 disponible en http://www.se nado.gov.ar /parlament ario/sesiones /busqueda.
[5] Art. 8 de la Ley 26.3737, texto original.
[6] Art. 9 de la Ley 26.3737, texto original.
[7]Art. 10 de la Ley 26.3737, texto original.
[8] Artículo periodístico titulado “La ley de tierras de Cristina confirmó que hay "argentinización" de campos”, 24.07.2013, La Política Online, http://www.l apolitica online.com /nota/71400/
[9] Registro Nacional de Tierras Rurales. Una política registral para la soberanía territorial, 1er edición - Abril 2015, Editorial Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Disponible en http://www.saij. gob.ar/docs-f /ediciones/l ibros/Reg istro_Nacional_Tierr as_Rural es.pdf
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