Los presupuestos procesales del acto administrativo y su necesaria fundabilidad

Por Rubén A. Gordillo

I. Nota aclaratoria [arriba] 

El presente trabajo tiene como propósito formular un estudio detallado de los presupuestos esenciales y procesales del acto administrativo previstos en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, que entendemos se erigen como condicionantes de la plena producción de sus efectos –eficacia y validez– así como de las consecuencias derivadas de la falta de observancia de los mismos.

En igual sentido y concretamente, se aportarán reflexiones derivadas de la jurisprudencia de la Corte Suprema de justicia de la Nación, en oportunidad de pronunciarse sobre la necesaria fundabilidad del acto administrativo por parte de la administración pública, aun cuando se traten de decisiones tomadas en el marco de facultades discrecionales.

II. Introducción [arriba] 

Numerosos tratadistas y autores nos han ilustrado con lucidez académica sobre las conceptualizaciones, alcances y presupuestos del acto administrativo, que a esta altura resulta dificultoso manifestar algo que no se haya puesto sobre la palestra con exteriorizada claridad anteriormente. Sin embargo, entendemos que la construcción jurisprudencial y las interpretaciones que de ella se deriven, constituyen aportes significativos para el abordaje de un tema trascendental impreso en el seno de la función administrativa del Estado, entendida esta última, desde el punto de vista material, sustancial u objetiva como la actuación concreta y práctica del Estado, realizada por cualquiera de sus órganos[1].

Justificamos la adopción del tema en tratamiento precisamente por la vinculación existente entre el acto administrativo y el derecho procesal, relación que yace en que la validez y consecuente producción de sus efectos propios se encuentran condicionados, en determinados supuestos, al cumplimiento de la secuencia marcada por el derecho procesal, en este caso y en relación al tema en estudio, a disposiciones derivadas de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 que se abordará en lo sucesivo.

Esta cuestión nos conduce indefectiblemente a abordar la forma en que las leyes tanto sustanciales como procesales regulan la actividad administrativa del estado, que, a propósito, la misma puede estar referida a la competencia de los órganos administrativos, a la forma que debe respetar el acto, al procedimiento previo al dictado del mismo y a la causa.

En este estado, a los fines de una secuencia ordenada del tema bajo análisis, consideremos oportuno señalar que el prestigioso autor Agustín Gordillo, ha manifestado que el acto administrativo es una declaración efectuada en ejercicio de la función administrativa[2].

Ese acto administrativo, debe necesariamente cumplir con los procedimientos y trámites esenciales previstos en las leyes, a los fines de la producción efectiva de sus efectos y así lograr la materialización de la decisión administrativa que contiene.

En este sentido, el autor mencionado nos enseña que, entre los procedimientos esenciales previstos expresamente y que el administrador está por lo tanto obligado a cumplir, en virtud de una facultad reglada, está el permitir y facilitar a los interesados que ejerzan el “derecho a ser oído,” “derecho a ofrecer y producir pruebas” y “derecho a una decisión fundada,” o sea, “que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas” (art. 1º, inc. f), apartados 1º, 2º y 3º.)[3].

Manifestado lo expuesto, el análisis que proponemos pretende abordar los requisitos de validez del acto administrativo, pero particularmente lo relativo a la debida fundamentación del mismo como causa eficiente de sus efectos, y como medio que permite el efectivo ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva por parte del administrado, contando de esa manera con la garantía del debido proceso legal.

III. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos [arriba] 

La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549, en el Título III, en oportunidad de regular los Requisitos esenciales del acto administrativo dispone expresamente: art. 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: Competencia. a) ser dictado por autoridad competente. Causa. b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. Objeto. c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. Procedimientos. d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos. Motivación. e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo. Finalidad. f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente (Párrafo sustituido por art. 36 del Decreto N°1023/2001 B.O. 16/8/2001).

Asimismo, el art. 8 del cuerpo legal bajo estudio, establece cuestiones relativas a la forma expresando que: art. 8. – El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

III.1.– Motivación

Conforme el texto legal transcripto y de acuerdo a los lineamientos expuestos por destacada doctrina, el acto debe estar razonablemente fundado, o sea, debe explicar, en sus propios considerandos, los motivos y los razonamientos por los cuales arriba a la decisión que adopta. Esa explicación debe serlo tanto de los hechos y antecedentes del caso, como del derecho en virtud del cual se considera ajustada a derecho la decisión[4].

Gordillo expresa que la motivación es “La fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada”. La fundabilidad del acto administrativo, se encuentra indisolublemente unido al respeto del debido proceso legal, que comprende entre otros aspectos, derecho a que la decisión que se dicte sea suficientemente motivada.

La ley dispone expresamente que el acto administrativo debe ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitirlo.

Si traemos a colación la idea de razón subyacente de Frederick Schauer[5], quien sostiene que toda regla posee un conjunto de razones subyacentes, la razón que se encuentra en la regulación de la motivación intenta proteger el derecho del administrado a conocer los motivos concretos que dieron origen a su dictado, y así materializar en forma efectiva su derecho a una decisión fundada y de esa manera poder ejercer en forma concreta su derecho de defensa. Es a partir del cumplimiento de tales recaudos, que se garantizará la existencia de un debido proceso adjetivo administrativo.

En este sentido, Gordillo explica que el debido proceso adjetivo

"...supone el descargo y la prueba, la publicidad, la transparencia, la vista y el acceso irrestricto a las actuaciones, la motivación de los actos y el cumplimiento de los procedimientos especiales requeridos por la ley para determinados actos y decisiones. En cualquier caso, no resultan admisibles interpretaciones que proponen restringir o limitar indebidamente el alcance de esta garantía, por lo que evidentemente también es aplicable al ámbito administrativo”[6].

Por su parte, Bidart Campos expresaba que el derecho constitucional argentino conoce ampliamente, a la manera del americano, el desdoblamiento de la garantía del debido proceso; en sentido material como el principio de razonabilidad y en sentido formal como rito legal de tramitación de procedimientos[7].

En base a lo expuesto, resulta necesario indagar sobre las consecuencias derivadas de la falta de motivación del acto. En esas condiciones, ¿resulta válido el acto?; O la ausencia en el cumplimiento de recaudos establecidos por la ley adjetiva lo torna ilegítimo?

Sobre el particular, proponemos hacer un análisis de lo resuelto recientemente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos FRO 9979/2019 “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos s/ amparo Ley N° 16.986”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría integrada por los jueces Juan Carlos Maqueda, Ricardo Lorenzetti y Horacio Rosatti, y con el voto concurrente de la jueza Elena Highton de Nolasco, confirmó la decisión de la Sala A de la Cámara Federal de Rosario que había declarado la invalidez de la disposición por la que se dispuso el cese de la actora como interventora del Registro Seccional de la Propiedad Automotor Rosario N° 6 de la Provincia de Santa Fe.

La actora había sido designada en esa función en el año 2012 y, en el año 2015, la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios decidió el cese invocando “razones de servicio”.

En su voto, los jueces Maqueda, Lorenzetti y Rosatti destacaron que no se encontraba en discusión la transitoriedad ni la precariedad del cargo de interventor en un registro de propiedad automotor ni las facultades discrecionales de la autoridad de aplicación para designar y, eventualmente, remover a un interventor.

Sin embargo, pusieron especial énfasis en destacar que no obstante ello, no podía sostenerse válidamente que el ejercicio de facultades discrecionales por parte de un órgano administrativo, para remover a una persona del cargo para el cual había sido designada, aun con carácter transitorio o precario, lo exima de cumplir con los recaudos que para todo acto administrativo exige el artículo 7° de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. 

Agregaron que respecto de los actos discrecionales o de pura administración es posible ejercer un control judicial tanto en sus elementos reglados (competencia, forma, causa, finalidad y motivación), como en su razonabilidad.

A partir de ello, entendieron que, en el caso en examen la disposición que había dispuesto el cese de la actora no había invocado ningún hecho concreto como causa de la remoción, sino que sólo se fundó en "razones de servicio”, que, por sí mismas, no constituían un fundamento suficiente para la revocación de la designación.

En consecuencia, entendieron que esa omisión en la motivación del acto lo tornaba ilegítimo, por lo que confirmaron la sentencia de Cámara Federal.

Por otro costado, en relación a las facultades discrecionales de la administración, la Cámara 1ra. Contencioso Administrativo de Córdoba, integrada por los Dres. Juan Carlos Cafferata, Pilar Suárez Ábalos de López y Ángel Antonio GUTIEZ, en autos "Menvielle Sánchez, Marta c/ Municipalidad de Córdoba – Ilegitimidad", Sentencia Nº 124 de fecha 02/06/2019[8], ha establecido con elocuente atino que la discrecionalidad no puede implicar arbitrariedad, en los siguientes términos: El orden jurídico reconoce a la Administración posición preeminente para actuar en ejercicio de potestades discrecionales, atribuyéndole cierta libertad de apreciación decisiva frente a las circunstancias concurrentes en cada situación específica, libertad cuyo ejercicio no debe proscribirse a la ligera, confundiendo la discrecionalidad legítima con la arbitrariedad, la que está constitucionalmente prohibida.

“Por eso se ha expresado bien que la actividad discrecional puede ser libre pero jamás arbitraria; puede ser técnica mas no quiere decir que podrá ser injusta, siempre ha de estar dentro de los límites de la ley que ha creado su acción e inspirada en los valores jurídicos del Estado. Este tema confuso ha sido resuelto, por la moderna tendencia del Estado de derecho, al imponer la legalidad en toda la actividad administrativa. La actividad discrecional, que ha sido calificada como el ´arbitrio administrativo´ para elegir ´la dirección´ y ´la oportunidad´ del acto está siempre unida al subsuelo jurídico que integra el orden jurídico estatal” (Fiorini, Bartolomé A.: Qué es el Contencioso, ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1997, pág. 72).

A los fines de brindar un entendimiento acabado del decisorio en examen, en el caso citado la actora promueve demanda de ilegitimidad en contra de la Municipalidad de Córdoba, impugna los decretos N° 3650/05 y 5542/05 –por el primero se le revoca el mandato conferido a la actora como procuradora municipal, y por el segundo se rechaza el recurso de reconsideración que incoara al respecto– y solicita se declare la nulidad de los referidos actos. Sostiene que la revocación de su mandato es el corolario de una persecución y discriminación arbitraria en su contra por parte del director de Procuración Fiscal, en tanto la verdadera finalidad del acto ha sido sancionarla injustificadamente, que no se investigue la conducta omisiva de dicho funcionario y que se tornen abstractos los recursos jerárquicos que la accionante interpuso en contra de decisiones arbitrarias e ilegales. Alega que dichos actos resultan ilegítimos, inconstitucionales, producidos con desviación de poder y manifiesta arbitrariedad, los que afectan su interés legítimo a continuar desempeñándose como procuradora de la accionada y que la han hecho objeto de discriminación. Por su parte, la Municipalidad accionada defiende la legalidad de su actuar, niega lo afirmado por la actora y sostiene que ésta carece de derecho subjetivo de carácter administrativo para permanecer como mandataria, ya que el mandato es libremente revocable por las partes.

La Cámara entendió que el decreto 3650/05 que revocó el mandato contiene un único considerando que expresa:

“Que está dentro de las facultades del Ejecutivo Municipal la revocación de los mandatos conferidos, sin que ello signifique menoscabo alguno de sus cualidades personales y profesionales, ni afectación del buen nombre y honor del que los mismos gozaren”.

Con esos parámetros sostuvo que

“El acto sólo ha aludido a una facultad del Departamento Ejecutivo, facultad que nadie ha puesto en tela de juicio; y se he referido a los efectos de la revocación, que tampoco nadie ha discutido. Pero motivos de la decisión, fundamentos, razones, causas, móviles, argumentos, porqués: ninguno. Nunca sabremos, ni lo podrá saber la actora como necesaria condición para el efectivo ejercicio de su derecho de defensa garantizado constitucionalmente, por qué se revocó su mandato”.

El tribunal, en oportunidad de pronunciarse sobre el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, ha expresado: Avanzando en el análisis, cuadra sostener que el hecho de haber ejercido la Administración en la especie una facultad discrecional, no importa que tal cometido se encuentre exento de control jurisdiccional. El hecho de reconocerse alguna libertad de decisión al órgano administrativo no conlleva eximirlo de control, ya que aún la actividad discrecional debe realizarse conforme a derecho y enmarcada en el principio de juridicidad, es decir, no sólo en el estrecho marco de la ley sino en el más amplio de la unicidad del orden jurídico. Como dijo la Corte,

“...la comprensión de que la esfera de discrecionalidad susceptible de perdurar en los entes administrativos no implica en absoluto que éstos tengan un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico o que aquélla no resulte fiscalizable. En otras palabras, que aún aquellos actos en los que se admite un núcleo de libertad no puede desconocerse una periferia de derecho toda vez que ´la discrecionalidad otorgada a los entes administrativos no implica el conferirles el poder para girar los pulgares para abajo o para arriba´ (D. M. K. Realty Corp. v. Gabel, 242 N. Y. S. 2d. 517, 519 (Sup. Ct. 1963), en tanto ello llevaría a consagrar –como bien se ha señalado– ´una verdadera patente de corso en favor de los despachos administrativos´ (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, ´Curso de derecho administrativo´, t. I, pág. 433, 4ª ed., Ed. Civitas, 1984, Madrid” (resolución del 23–6–92, publicada en L.L. 1992–E, pág. 101, consid. 8º).

En el mismo sentido ha sostenido Fiorini que “La posibilidad de que ciertos actos administrativos sean consecuencia del ejercicio de actividades discrecionales no significa que deban estar fuera de la juridicidad y de los principios de la legalidad administrativa” (Fiorini, Bartolomé A.: Qué es el Contencioso, ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1997, pág. 37).

En relación a la fundabilidad del acto discrecional, ha expresado: El acto discrecional, para posibilitar su debido control jurisdiccional, debe estar debida y adecuadamente fundado. Dice Martínez–Vares García que “toda decisión administrativa que no descanse en una motivación suficiente y razonable o respetable, y cuyo único apoyo sea la sola voluntad de quien la adopta carece del más elemental respaldo” (Martínez–Vares García, Santiago: "Eficacia, discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados", en Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid, año 1994 n° 32, pág. 93). “Este requisito tiene una mayor importancia en los actos realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente la motivación de estos actos permite al juez determinar si son o no irrazonables. La discrecionalidad no es arbitrariedad” (Hutchinson, Tomás: Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, ed. Astrea, Bs. As. 1985, tomo 1 págs. 159 y 161). Se requiere la explicitación clara, precisa y concreta de los hechos que dan origen a la medida. Así lo ha entendido el Tribunal Superior de Justicia en pleno en sentencia n° 4 de fecha 22–6–05, donde afirmó que “La nota distintiva entre el acto discrecional y el acto arbitrario consiste en que el primero debe proporcionar la motivación de la resolución administrativa...” (in re "Acción de Amparo Interpuesta por Estela Elida Gualtieri y otras c/ Ministerio de Educación – Dirección de Educación Media, Especial y Superior (Pcia. de Cba.) – Recursos de Casación", punto 9.1.2.f). En esa causa, referida a un concurso docente, consideró (punto 9.7 de la sentencia) que “el jurado examinador debió, al menos, expresar mínimamente las razones o criterios tenidos en cuenta para adjudicar dichas calificaciones a los concursantes”, y concluyó que “la falta de motivación por parte del tribunal configura un vicio que por su gravedad y ostensibilidad acarrea la nulidad absoluta de las calificaciones de los concursantes (art. 104 de la Ley N° 6658)” (Mayoría, Dr. Cafferata).

Por otro flanco, en el orden nacional, la Sala IV de la CNFed. Contencioso administrativo ha expresado que

“La necesidad legal de fundar el acto administrativo no constituye una exigencia vacía de contenido ya que el propósito de la norma (...) radica en garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto”. “Ello es así por cuanto los principios republicanos imponen la obligación a la Administración de dar cuenta de sus actos cumpliendo los recaudos exigidos para permitir que éstos puedan ser impugnados por quienes vean afectados sus derechos; y la necesidad de que los jueces cuenten con los datos indispensables para ejercer la revisión de su legitimidad y razonabilidad”[9].

IV. Motivación como medio que permite el efectivo ejercicio del derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva [arriba] 

Hemos expresado que la fundabilidad del acto administrativo constituye un recaudo inescindible de su dictado, sin que su omisión pueda vulnerar garantías constitucionales, específicamente el derecho a la tutela judicial efectiva que comprende el reconocimiento de derechos fundamentales tales como a) a ocurrir ante los tribunales de justicia y a obtener de ellos una sentencia útil b) a acceder a una instancia judicial ordinaria y a lograr un control judicial suficiente sobre lo actuado en sede administrativa; c) a un juez natural e imparcial d) a la eliminación de las trabas que impidan u obstaculizan el acceso a la jurisdicción; f) a que no se desestimen aquellas pretensiones que padecen de defectos que pueden ser subsanados; g) a la no aplicación en forma retroactiva de nuevas pautas jurisprudenciales con relación a los requisitos de admisibilidad, a fin de evitar situaciones de desamparo judicial; h) a peticionar y obtener tutela cautelar para que no se torne ilusorio el derecho que se defienda; i) al cumplimiento de todas las etapas del procedimiento legalmente previsto, el cual deberá asegurar la posibilidad del justiciable a ser oído, y a ofrecer y producir la prueba pertinente antes de dictarse la sentencia; j) a una decisión fundada que haga mérito de las principales cuestiones planteadas k) a impugnar la sentencia definitiva; l) a tener la posibilidad de ejecutar en tiempo y forma la sentencia y, por ende, a su cumplimiento por parte de la autoridad condenada, m) al desarrollo del proceso en una dimensión temporal razonable, n) a contar con asistencia letrada.

En relación a la tutela administrativa efectiva, ésta comprende pero no se agota en el tradicional derecho al debido proceso adjetivo (expresamente reglado en el orden nacional en el Artículo 1º, inc. f) del Decreto Ley Nº 19.549/1972, en adelante LNPA), el cual exige cumplimentar ciertos recaudos formales y de trámite atinentes a la defensa y necesarios para adoptar una decisión válida y justa , ya que exige de parte del Estado un plus más: como es la eliminación de todas los trabas normativas, económicas o sociales, que puedan impedir u obstaculizar irrazonablemente el ejercicio de la defensa[10]. De tal modo, el derecho a la tutela administrativa efectiva, como también a la tutela judicial, presenta una mayor amplitud garantística que el tradicional derecho de defensa, en tanto, además de potenciar sustancialmente el derecho a la audiencia previa, a la prueba y a una decisión fundada, pone en cabeza de las autoridades estatales el deber de organizar un andamiaje jurídico institucional que posibilite a toda persona en forma efectiva la salvaguarda de sus derechos en la esfera administrativa[11].

Asimismo, se ha manifestado que La tutela administrativa efectiva requiere también la interpretación de las normas reguladoras de los trámites administrativos en forma favorable al ejercicio de los derechos de los administrados, por lo que se debe evitar incurrir en hermenéuticas ritualistas o formalistas (cfr. Informe Nº 105/1999 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso Nº 10.194, “Palacios, Narciso –Argentina”, emitido el 29–9–1999, en LL, 2000–F, p. 594, con nota de Carlos A. Botassi, “Habilitación de instancia y derechos humanos”).

A mayor abundamiento, cabe destacar que resulta complementario del derecho a la tutela judicial efectiva, las garantías previstas en el art. 8[12] de la Convención Americana de Derechos Humanos que, de conformidad a las interpretaciones formuladas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no se limitan a los procesos judiciales en sentido estricto, sino que también deben ser respetadas en los procedimientos administrativos.

Entendemos que extrapolar las interpretaciones de la Corte en tal sentido y lograr su inmediata aplicación en el derecho interno, contribuye a la conformación de un estado de derecho al servicio del administrado.

V. Impugnabilidad [arriba] 

Cuando se pretende evitar la producción de los efectos de un acto administrativo que se considera injusto o ilegítimo, existen vías adecuadas establecidas por el derecho a los fines de controvertir su dictado, específicamente a través de la interposición de recursos administrativos o judiciales.

Alvarado Velloso nos explica diciendo que son impugnables tanto los actos de los particulares (en su interactuación con otros particulares) como los actos de la autoridad (ya sea constituyente, administrativa aquí queda comprendida la notarial-legislativa o judicial, y en este orden, tanto nacional como internacionalmente[13].

Se ha destacado con razón, que el acto en sí mismo “irrecurrible” no existe en un Estado de Derecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa juzgada cierra definitivamente una cuestión. Si se reconoce al acto administrativo presunción de legitimidad, exigibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos, esas potestades deben ir acompañadas de los medios para que el individuo pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mérito del acto que lo perjudica[14]. Desde un punto de vista positivo, cabe también recordar que es parte de la garantía constitucional de la defensa en juicio de la persona y de los derechos (art. 18) el poder defenderse tanto en sede administrativa como judicial de los actos que lesionan su persona o derechos. La impugnabilidad se da ante la propia administración y especialmente ante el Poder Judicial, con recurso a veces a instancias supranacionales[15].

VI. Conclusión [arriba] 

Conforme las cuestiones analizadas, sostenemos con firmeza que los actos administrativos necesariamente deben contener una debida fundamentación en relación a las razones que lo inspiran y su causa, a los fines de garantizar el derecho del administrado a controvertir su dictado en el caso que lo considere injusto o ilegítimo, aún en aquellos supuestos derivados de facultades discrecionales de la administración.

En síntesis, la administración está obligada a argumentar y exponer las razones que la inclinan a adoptar una decisión determinada. En estas condiciones, se garantiza al administrado la posibilidad del ejercicio de su derecho de defensa previsto en el art. 18 de la Constitución Nacional, atribuyéndole la posibilidad de promover su impugnabilidad tanto en sede administrativa como judicial.

Al respecto, es inalterable la postura jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al afirmar que las normas sustanciales de la garantía de la defensa deben ser observadas en toda clase de juicios[16], incluso en procedimientos ante autoridades administrativas.

Las garantías que integran el debido proceso legal y el derecho a la tutela judicial efectiva, se integran con las disposiciones derivadas del art. 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, quien en el caso “Claude Reyes y otros” la Corte IDH señaló que

“el art. 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos”.

Creemos que la actividad reglada de la administración, las exigencias legales en relación a la necesaria fundabilidad del acto administrativo, su establecimiento a los fines de garantizar el derecho de defensa y la legalidad administrativa a favor del administrado, y su posterior impugnabilidad, permite vislumbrar la existencia de un ordenamiento jurídico argentino coherente, con una institucionalidad fuertemente coordinada, que permite el libre y pleno ejercicio de derechos constitucionales.

Tal estructura normativa supera el test de convencionalidad, en cuanto se deduce que el estado argentino cumple el art. 2[17] de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto al deber de adoptar disposiciones de derecho interno que protejan aquellos consagrados por la convención, que prevé entre otros supuestos, el derecho de acceso a la jurisdicción, al debido proceso legal y el derecho a una decisión fundada.

Por último, adherimos a la postura que con razón sostiene que el contenido y alcance del derecho a la tutela administrativa se traduce en los siguientes derechos: 1) derecho a ser oído; 2) derecho a la prueba; y 3) derecho a una decisión expresa y fundada que resuelva el trámite dentro de un plazo razonable.

De todos los postulados expuestos, advertimos una relación congruente entre normas, que patentiza un sistema jurídico consistente en la tutela efectiva de los derechos.

Bibliografía [arriba] 

1.– GORDILLO, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo Prólogo de Jorge A. Sáenz TOMO 1 Parte General Décima edición – FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2009. P. X–6–.

2.– GORDILLO, Agustín, El acto administrativo (Noción. Nulidades. Vicios. Los actos de gobierno), Buenos Aires, Abeledo–Perrot, 1963, pág. 50 y ss.

3.– GORDILLO, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas Prólogo de Jorge A. Sáenz TOMO 4 El procedimiento administrativo 1ª edición Dirección: MARCELO BRUNO DOS SANTOS – FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2016.

4.– SCHAUER, F. Playing by the Rules. A Philosophical Examination of Rule–Based DecisionMaking in Law and Life (Oxford: Clarendon Press, 1991).

5.– GORDILLO, Agustín: Procedimiento administrativo, 1ª ed., Buenos Aires, Depalma, 2003, pág. 43.

6.– BIDART CAMPOS, Germán; La Corte Suprema (el tribunal de las garantías constitucionales), Buenos Aires, Ediar, 1984, pág. 117.

7.– Semanario jurídico Número 1714 09/07/2009 Cuadernillo 2 Tomo 100 Año 2009 B pág. 69.

8.– EL DERECHO A LA TUTELA ADMINISTRATIVA EFECTIVA PABLO E. PERRINO – http://biblioteca.a sesoria.gba.gov.a r/redirect.php?i d=2868.

9.– ALVARADO VELLOSO, Adolfo. – GONZALEZ CASTRO, Manuel – Lecciones de Derecho Procesal Civil – Compendio del Libro SISTEMA PROCESAL: GARANTIA DE LA LIBERTAD –– Adaptado a la legislación de la Provincia de Córdoba por Manuel González Castro. – 1ra. Ed. Rosario: Ediciones AVI S.R.L. 2012. – Pág. 775.

10.– GORDILLO, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas – 10ª edición, Buenos Aires, F.D.A., 2011. Pág. VI 36.

11.– CSJN, Fallos: 237:193; 310:1.797; 312:779.

Notas [arriba] 

[1]AGUSTÍN GORDILLO Tratado de Derecho Administrativo Prólogo de Jorge A. SÁENZ, TOMO 1 Parte General Décima edición - FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2009. Pág. X-6.
[2]En efecto, hemos definido al acto administrativo como “una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata:” Para su fundamentación y desarrollo ver GORDILLO, Agustín, El acto administrativo (Noción. Nulidades. Vicios. Los actos de gobierno), Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1963, pág. 50 y ss.
[3] AGUSTÍN GORDILLO Tratado de Derecho Administrativo Prólogo de Jorge A. SÁENZ, TOMO 1 Parte General Décima edición - FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2009. Pág. X-2.
[4] AGUSTÍN GORDILLO Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas Prólogo de Jorge A. SÁENZ TOMO 4 El procedimiento administrativo 1ª edición Dirección: MARCELO BRUNO DOS SANTOS - FUNDACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO Buenos Aires 2016.
[5]F. SCHAUER, Playing by the Rules. A Philosophical Examination of Rule-Based DecisionMaking in Law and Life (Oxford: Clarendon Press, 1991). Recientemente traducida al español con estudio preliminar de Claudina ORUNESU y Jorge L. RODRÍGUEZ con el título Las reglas en juego. Un examen filosófico de la toma de decisiones basadas en reglas en el derecho y la vida cotidiana (Madrid: Marcial Pons, 2004).
[6] GORDILLO, Agustín, Procedimiento administrativo, 1ª ed., Buenos Aires, Depalma, 2003, pág. 43. En efecto el art. 1 inc. f apdo. 3 de la LNPA reza: "Derecho a una decisión fundada: que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.
[7] BIDART CAMPOS, Germán; La Corte Suprema (el tribunal de las garantías constitucionales), Buenos Aires, Ediar, 1984, pág. 117.
[8]Semanario jurídico Número 1714 09/07/2009 Cuadernillo 2 Tomo 100 Año 2009 B Pág. 69.
[9] Negocios y Participaciones S.A., 16-III-98, cons. 8, 2° y 3° párrafos.
[10] Sobre el particular cabe destacar que, en virtud del Art. I.I de la Convención Americana de Derechos Humanos, de jerarquía constitucional en nuestro país (Art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional), los Estados parte de dicho tratado están obligados al respeto y garantía de los derechos allí protegidos, entre los cuales se encuentra la tutela administrativa efectiva. En consecuencia, los Estados deben velar por su salvaguarda, lo cual exige organizar la estructura jurídica-institucional necesaria para conseguir tal cometido. En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido “que como parte de las obligaciones generales de los Estados, éstos tienen un deber positivo de garantía con respecto a los individuos sometidos a su jurisdicción. Ello supone tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce” (caso “Hilaire, Constantine y Benjamin y otros vs. Trinidad y Tobago”, sentencia del 21-6-2002, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_94_esp.pdf –acceso el 14 de febrero de 2013–). En EL DERECHO A LA TUTELA ADMINISTRATIVA EFECTIVA PABLO E. PERRINO - http://biblioteca.asesoria.gba.gov.ar/redirect.php?id=2868.
[11] EL DERECHO A LA TUTELA ADMINISTRATIVA EFECTIVA PABLO E. PERRINO - http://biblioteca.asesoria.gba.gov.ar/redirect.php?id=2868.
[12]Art. 8º. Garantías judiciales. “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia”
[13]ALVARADO VELLOSO, Adolfo. – GONZALEZ CASTRO, Manuel - Lecciones de Derecho Procesal Civil – Compendio del Libro SISTEMA PROCESAL: GARANTIA DE LA LIBERTAD –- Adaptado a la legislación de la Provincia de Córdoba por Manuel González Castro. - 1ra. Ed. Rosario: Ediciones AVI S.R.L. 2012.- Pág. 775.
[14] Ver D’ARGENIO, Inés, La justicia administrativa en Argentina, Buenos Aires, FDA, 2003, cap. II, secc. A, “El procedimiento administrativo y la denominada «vía impugnatoria»,” pág. 32-3: “el procedimiento administrativo constituye una garantía para el interesado y una imposición, exclusivamente, para la autoridad pública que desarrolla la función administrativa en su marco brindando plena juridicidad a su actuación.” De la misma autora, La justicia administrativa en Argentina, Nueva Jurisprudencia, Buenos Aires, FDA, 2006, cap. II, secc. A, § 6, pág. 38-9.
[15]GORDILLO, Agustín; Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas - 10ª edición, Buenos Aires, F.D.A., 2011. Pág. VI 36.
[16] CSJN, Fallos: 237:193; 310:1.797; 312:779.
[17]Art. 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno: Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el art. 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.