Análisis de los datos obtenidos
Sol Dellepiane
En este capítulo se analizarán las declaraciones de esencialidad dictadas en el Uruguay.
En primer lugar, se categorizarán las declaraciones de esencialidad según la fecha en la cual fueron dictadas, relacionándolas con el período de gobierno en la cual se dictó cada resolución.
En segundo lugar, se realizará una categorización de las declaraciones según el sector de actividad en el cual fueron dictadas.
En tercer lugar, se elegirá una resolución de cada sector de actividad a los efectos de realizar un análisis de las mismas, realizando una breve mención a las circunstancias de dictado de cada resolución, así como a detalles o datos importantes o relevantes de cada una. Se procurará que en dicha selección se encuentren las declaraciones de esencialidad que fueron objeto del recurso de queja ante el CLS. Estas resoluciones seleccionadas constituyen la muestra de esta investigación.
Declaraciones de esencialidad en Uruguay según el período de gobierno [arriba]
Período del 1° de marzo de 1985 al 1° de marzo de 1990.
El primer presidente constitucional luego del período de facto de 1973 fue Julio María Sanguinetti, Partido Colorado.
Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 28 de mayo de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección General de Seguridad Social,
- 25 de junio de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Estiba.
- 29 de junio de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Aduanas,
- 27 de agosto de 1986: se dispuso implementar la votación secreta para la Asociación Española de Socorros Mutuos,
- 3 de diciembre de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP,
- 22 de enero de 1988: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Administración Nacional de Estiba,
- 16 de junio de 1988: declaración de esencialidad de los servicios prestados por CUTCSA.
Período del 1° de marzo de 1990 al 1° de marzo de 1995.
En este período de gobierno el presidente fue Luis Alberto Lacalle, Partido Nacional.
Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 21 de septiembre de 1990: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección de Aduanas,
- 17 de octubre de 1990: declaración de esencialidad de los servicios prestados por CUTCSA,
- 9 de diciembre de 1991: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP,
- 14 de diciembre de 1991: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Administración Nacional de Estiba,
- 3 de abril de 1992: declaración de esencialidad de los servicios de correo,
- 16 de febrero de 1993: declaración de esencialidad de los servicios que presta la Compañía del Gas de Montevideo,
- 13 de junio de 1993: declaración de esencialidad de la Dirección Nacional de Aduanas,
- 15 de octubre de 1993: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP.
Período del 1° de marzo de 1995 al 1° de marzo de 2000.
En este período de gobierno fue reelecto Julio María Sanguinetti.
Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 8 de agosto de 1995: declaración de esencialidad de los servicios prestados por UCM,
- 9 de diciembre de 1997: declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca.
Período del 1° de marzo de 2000 al 1° de marzo de 2005.
En este período de gobierno el presidente fue Jorge Batlle, partido Colorado. Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 23 de noviembre de 2000: declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos,
- 15 de diciembre de 2000: declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Hospital Pereira Rossell,
- 3 de marzo de 2001: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Unidad Coronaria Móvil,
- 5 de julio de 2001: declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Ministerio de Ganadería.
- 18 de agosto de 2003: declaración de esencialidad de los servicios a cargo del Ministerio de Salud Pública.
Período del 1° de marzo del 2005 al 1° de marzo de 2010.
Este fue el primer período de gobierno del Frente Amplio, cuyo presidente fue Tabaré Vázquez.
Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 25 de octubre de 2006: declaración de esencialidad de los servicios regulados por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas,
- 22 de mayo de 2007: declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos,
- 26 de diciembre de 2007: declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos.
Período del 1° de marzo de 2010 al 1° de marzo de 2015.
Este fue el segundo período de gobierno del Frente Amplio, cuyo presidente fue José Mujica.
Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 8 de diciembre de 2010: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Intendencia Municipal de Montevideo,
- 4 de septiembre de 2012: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ASSE,
- 14 de septiembre de 2012: declaración de esencialidad de los servicios quirúrgicos prestados por los hospitales de ASSE,
- 20 de agosto de 2013: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ASSE,
- 10 de agosto de 2014: declaración de esencialidad de los servicios de recolección, transporte y procesamiento de residuos hospitalarios.
Período del 1° de marzo de 2015 al presente.
En este período de gobierno fue reelecto Tabaré Vázquez.
Durante este período de gobierno se dieron las siguientes declaraciones de esencialidad:
- 22 de agosto de 2015: declaración de esencialidad de los servicios prestados por CEPRILI, CMD1 y DIEDD del SIRPA,
- 24 de agosto de 2015: declaración de esencialidad de los servicios de educación pública.
- 8 de Julio de 2016: declaración de esencialidad de los servicios de cocina del Pereira Rossell.
Declaraciones de esencialidad en Uruguay según servicio [arriba]
Se clasificarán las declaraciones de esencialidad en el Uruguay según el servicio en el cual hayan sido declaradas.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de salud:
- 27 de agosto de 1986: se dispuso implementar la votación secreta para la Asociación Española de Socorros Mutuos,
- 8 de agosto de 1995: declaración de esencialidad de los servicios prestados por UCM,
- 15 de diciembre de 2000: declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Hospital Pereira Rossell,
- 3 de marzo de 2001: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Unidad Coronaria Móvil,
- 18 de agosto de 2003: declaración de esencialidad de los servicios a cargo del Ministerio de Salud Pública.
- 4 de septiembre de 2012: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ASSE,
- 14 de septiembre de 2012: declaración de esencialidad de los servicios quirúrgicos prestados por los hospitales de ASSE,
- 20 de agosto de 2013: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ASSE,
- 10 de agosto de 2014: declaración de esencialidad de los servicios de recolección, transporte y procesamiento de residuos hospitalarios.
- 8 de Julio de 2016: declaración de esencialidad de los servicios de cocina del Pereira Rossell.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de recolección de basura:
- 8 de diciembre de 2010: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Intendencia Municipal de Montevideo,
Declaraciones de esencialidad en los servicios de control del tráfico aéreo:
- 23 de noviembre de 2000: declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos,
- 22 de mayo de 2007: declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos.,
- 26 de diciembre de 2007: declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de transporte:
- 16 de junio de 1988: declaración de esencialidad de los servicios prestados por CUTCSA.
- 17 de octubre de 1990: declaración de esencialidad de los servicios prestados por CUTCSA.
- 25 de octubre de 2006: declaración de esencialidad de los servicios regulados por el MTOP.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de ganadería:
- 9 de diciembre de 1997: declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca.
- 5 de julio de 2001: declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de aduana:
- 29 de junio de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Aduanas,
- 21 de septiembre de 1990: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección de Aduanas,
- 13 de junio de 1993: declaración de esencialidad de la Dirección Nacional de Aduanas.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de suministro de gas:
- 16 de febrero de 1993: declaración de esencialidad de los servicios que presta la Compañía del Gas de Montevideo.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de Correo:
- 3 de abril de 1992: declaración de esencialidad de los servicios de correo.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de estiba y desestiba:
- 25 de junio de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Estiba,
- 22 de enero de 1988: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Administración Nacional de Estiba,
- 14 de diciembre de 1991: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Administración Nacional de Estiba.
Declaraciones de esencialidad en los servicios relacionados con el petróleo:
- 3 de diciembre de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP,
- 9 de diciembre de 1991: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP,
- 15 de octubre de 1993: declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP,
Declaraciones de esencialidad en los servicios de seguridad social:
- 28 de mayo de 1986: declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección General de Seguridad Social.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de penitenciaría:
- 22 de agosto de 2015: declaración de esencialidad de los servicios prestados por CEPRILI, CMD1 y DIEDD del SIRPA.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de educación:
- 24 de agosto de 2015: declaración de esencialidad de los servicios de educación pública.
Esquema de declaraciones de esencialidad según servicio:
Análisis de los casos seleccionados [arriba]
Se elegirá una declaración de esencialidad por servicio, como muestra, a los efectos de estudiar la misma.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de salud
La resolución seleccionada para la muestra es la declaración de esencialidad de los servicios prestados por Perses SA (UCM) de 8 de agosto de 1995.
La Asociación de Funcionarios de Perses había resuelto declarar una huelga general, debido a que hacía cuatro meses se encontraba en conflicto con la empresa.
Enterada de la situación, la Dirección Nacional de Trabajo convocó a las partes a los efectos de realizar un intento de mediación, lo cual no fue aceptado por el sindicato, resolviendo el inicio de la huelga general.
A los efectos de la declaración de esencialidad del servicio, el MTSS tuvo en cuenta que la empresa brinda servicios de emergencia médica móvil mediante ambulancias, así como servicio de policlínica, y que a dicho servicio estaban afiliadas 340.000 personas, o sea más de un 30% de la población de la capital del país.
Se consideró que de hacerse efectiva la huelga anunciada, dichos afiliados quedarían sin cobertura, lo cual implicaba poner en peligro la vida de la mencionada población.
La resolución considera que teniendo en cuenta la naturaleza de los servicios que presta la empresa, es difícil determinar a priori cuales son los que no revisten el carácter de esenciales.
Por lo tanto, el MTSS entendió que era conveniente que ambas partes de común acuerdo determinaran que servicios quedarían comprendidos como servicios esenciales. Es por ello que se convocó a la empresa y a la Asociación de Funcionarios a una reunión, a la cual el sindicato no asistió.
A los efectos de fundamentar la resolución de esencialidad, se sostuvo que al no existir en el derecho positivo interno un concepto legal de servicios esenciales, se debía recurrir a la determinación que formulan los órganos de control de la OIT, por lo que se acudió a la definición de servicio esencial del CLS, donde se menciona al sector hospitalario como servicio esencial.
La resolución resolvió declarar servicio esencial los prestados por Perses SA (UCM). Se realizó un detalle de los servicios mínimos que se debían cumplir:
- Servicio de emergencia y avanzada,
- Policlínicas –guardia mínimo-,
- Mesa central de operaciones,
- Auxiliares de servicio –guardia mínima-,
- Taller de mantenimiento –guardia mínima-,
- Administración de cuentas –guardia mínima-,
- Farmacia –guardia mínima-,
- Intendencia –guardia mínima-,
- Centro de control y abastecimiento.
Además se resuelve encomendar a la Dirección Nacional de Trabajo continuar las gestiones de negociación a los efectos de encontrar una solución al conflicto.
La presente resolución fue objeto de una queja (caso 1856105) ante el CLS en septiembre de 1995, presentada por la Federación Uruguaya de la Salud (FUS).
La FUS presentó la queja estableciendo que la resolución carece de objetividad ya que es exageradamente extensa respecto de los servicios que se consideran como esenciales. Entiende que en la enumeración, se incluye prácticamente la totalidad de los funcionarios de Perses S.A. (UCM). Establece que el Estado se parcializó en favor de la empresa, logrando como consecuencia de dicha resolución, que el gremio de la salud decidiera levantar las medidas adoptadas.
La respuesta del Gobierno se fundamentó en que de concretarse la medida dispuesta por el sindicato, se hubiera quedado sin cobertura un alto porcentaje de la población capitalina en situaciones de urgencia y emergencia con peligro para la vida y la salud.
También manifestó que el MTSS convocó a ambas partes a efectos de determinar los servicios mínimos de emergencia que deberían cubrirse; y que pese a que concurrieron representantes de la empresa, no lo hizo el sindicato.
Además, manifestó que el MTSS no impuso la medida restrictiva a todo el personal, sino que exigió tan sólo que se cumpliera un servicio mínimo y por un tiempo determinado.
Sostuvo que obró en todo momento conforme a los principios sostenidos por el CLS.
Analizada la situación planteada, el Comité arribó a las siguientes conclusiones:
- Establece que a primera vista no parece que la lista de los servicios mínimos contenida en la resolución ministerial sea excesiva, sobre todo si se tiene en cuenta que la empresa en cuestión presta un servicio esencial en el sentido estricto del término.
- Sostiene que en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. El MTSS convocó al a parte sindical para determinar los servicios mínimos de emergencia que deberían cubrirse y que los representantes sindicales no concurrieron a la reunión. Por consiguiente, el Comité consideró que no analizaría dicho alegato.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de recolección de basura
La resolución seleccionada para la muestra es la declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Intendencia Municipal de Montevideo, de 8 de diciembre de 2010.
ADEOM venía adoptando medidas de paro que afectaban diversos servicios de la Intendencia Municipal de Montevideo, en especial los servicios asignados a la recolección de desechos humanos, hospitalarios, etc. El gremio informó que continuaría y profundizaría las medidas adoptadas por el término de cuatro días más.
La resolución considera que las medidas gremiales conllevan un riesgo importante para toda la población de la ciudad. Al no recolectarse los residuos y al estarse cerca de la temporada estival, que implica el aumento de la temperatura ambiental, se generaría una rápida descomposición de la basura, favoreciendo la aparición de roedores, insectos, etc que pueden elevar el riesgo de la transmisión de enfermedades.
Entiende la resolución que el derecho de huelga no es un derecho ilimitado ni irrestricto, sino que encuentra sus límites en los demás derechos y en el denominado “interés general”. Por lo que la existencia de riesgo que ponga en peligro la salud de todo o parte de la población es fundamento más que suficiente para que se declare la esencialidad del servicio público.
Entiende que los servicios de limpieza brindados por la Intendencia de Montevideo quedan comprendidos dentro de la doctrina del CLS, que define a los servicios esenciales como “aquellos cuya interrupción puede acarrear un grave perjudico público o contener riesgo de provocar un infortunio colectivo para toda o parte de la sociedad, en especial a la vida, a la salud o a la seguridad de la misma”.
La resolución declaró servicios esenciales de la Intendencia Municipal de Montevideo los siguientes:
- Todas las tareas y funciones de la división limpieza,
- La unidad de transporte de la División Asesoría Desarrollo Municipal y Participación,
- Cuadrillas obreras que realizan tareas de limpieza de la ciudad de los centros comunales zonales, incluidos los cargos de conducción directamente vinculados a dichas tareas.
Se establece que la resolución tendrá una vigencia de 30 días y que la Intendencia determinará en cada caso los turnos de emergencia que se mantendrán.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de control del tráfico aéreo
Para la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por los Controladores Aéreos, de 22 de mayo de 2007.
Los controladores de tráfico aéreo anunciaron que realizarían una paralización de actividades.
El Ministerio de Defensa Nacional informó al MTSS que las medidas anunciadas ya habían determinado la suspensión o alteración del servicio.
El MTSS consideró que la medida adoptada pone en grave e inminente riesgo la seguridad del tráfico aéreo.
Considerando que la ley 13.720 no define el concepto de servicios esenciales, el MTSS entendió que se debería acudir a los dictámenes del CLS. El Comité entiende que el control del tráfico aéreo es un servicio esencial, estableciendo que “el principio según el cual el control del tráfico aéreo puede considerarse como un servicio esencial se aplica a todas las huelgas, cualquier sea su forma- huelga de brazos caídos, trabajo a reglamento, ausencia por supuesta enfermedad, etc – dado que estas pueden ser ten peligros as como una huelga tradicional para la vida, la seguridad personal o la salud de la totalidad o parte de la población”.
Por lo tanto, el MTSS resolvió declarar servicio esencial el control del tráfico aéreo, y que le correspondía al Ministerio de Defensa la determinación de los servicios a cumplirse.
El dictado de la presente resolución determinó que la Confederación de Funcionarios del Estado (COFE) presentara una queja ante el CLS en enero de 2008, caso 2631106.
El sindicato basó su queja en que la declaración de esencialidad es una restricción ilegítima del derecho de huelga. Que la situación concreta demostraba que no era necesaria la declaración de esencialidad y que, por lo tanto, el objetivo de la declaración fue la limitación sin más de un derecho fundamental de todo trabajador público o privado.
El Gobierno en su respuesta, sostuvo que en materia de servicios esenciales, existe un delicado equilibrio entre los derechos de los trabajadores respectivos y el derecho de toda la comunidad. El caso de los controladores de tráfico aéreo quizá sea el ejemplo más visible de los servicios esenciales, pues en ello está inmediata e irreparablemente en juego la vida de los seres humanos. En caso de duda, habría que inclinarse por el derecho a la vida.
Analizada la situación planteada, el Comité concluyó que la resolución no viola los principios de la libertad sindical en materia de derecho de huelga. Se basó en su propia doctrina, recordando que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse y que pueden ser considerados como servicios esenciales el control del tráfico aéreo. El principio según el cual el control del tráfico aéreo puede considerarse como un servicio esencial se aplica a todas las huelgas, cualquiera sea su forma – huelgas de brazos caídos, trabajo a reglamento, ausencia por supuesta enfermedad, etc – dado que éstas pueden ser tan peligrosas como una huelga tradicional para la vida, la seguridad o la salud de la totalidad o parte de la población.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de transporte
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios regulados por el MTOP, de 25 de octubre de 2006.
La Intergremial de Transporte Profesional de Carga del Uruguay (ITPC) se encontraba realizando un paro patronal (“Lock out”).
El MTSS entendió que la medida adoptada ponía en grave e inminente riesgo a la población ya que conducía al desabastecimiento de elementos vitales para la vida, la salud y la seguridad humana.
Fundamenta la resolución en la doctrina del CLS, citando que “un servicio es esencial cuando su interrupción puede causar un grave perjuicio público o aparejar el riesgo de provocar un infortunio colectivo, para toda o parte de la sociedad”.
El MTSS resolvió declarar servicios esenciales las actividades de transporte terrestre reguladas por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, detallando cuales serían considerados a tales efectos:
- Distribución de combustibles en general,
- Carga y distribución de alimentos y productos necesarios para su elaboración,
- Carga y distribución de productos perecederos,
- Garantizar las operaciones normales en puertos y aeropuertos comerciales,
- El transporte de insumos y residuos hospitalarios,
- Cualquier otro transporte que a juicio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social implique que su interrupción podrá causar un grave perjuicio público.
El dictado de la resolución antes mencionada, aparejó que la ITPC presentara una queja ante el CLS en noviembre de 2006, caso 2530107.
El sindicato objeta la resolución señalando que contraría a lo que el CLS entiende por servicio esencial. Entiende que el lock out o cierre patronal está expresamente previsto en el artículo 3 de la ley 13.720 al regular el procedimiento de declaración de servicio esencial. Desde que se dispuso el paro patronal, la ITPC tomó las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de aquellos servicios que aseguraran a las personas su salud, alimentación, seguridad y demás garantías esenciales de modo tal que la medida dispuesta no perjudicara en modo alguno a la población.
De la referida resolución de esencialidad se desprende la injustificada extensión que el Gobierno aplica en la determinación de los servicios esenciales. Además, establece que el Poder Ejecutivo no fundamentó la medida adoptada. Se dice en la resolución que la medida de paro conduce al desabastecimiento de elementos vitales, pero resulta fundamental determinar de qué tipo de elementos se trata a fin de concluir si ese abastecimiento es realmente necesario para la vida, seguridad o salud de las personas.
En su respuesta, el Gobierno sostiene que en el caso planteado, no ha sido un lock out defensivo, que se trata de la omisión de la prestación de los servicios a cargo del empleador como protesta o reclamo frente a medidas gubernamentales. Es pues, un cierre patronal atípico y no tiene una finalidad laboral y no se ubica en el marco de un conflicto colectivo de trabajo.
Establece que para delimitar el concepto de servicios esenciales ha de remitirse a los dictámenes del CLS, como doctrina más recibida. Dicho concepto es claramente dinámico, incidencia de la duración o extensión del conflicto que, inicialmente, no afectaría valores esenciales, pero que, por su duración, sí podría afectarlos; el concepto de servicios esenciales debe ser analizado en función de la realidad nacional de cada país. Se pregunta si los dictámenes del CLS sobre la huelga son trasladables al lock out. Sostiene que la resolución impugnada no declara esenciales todos los servicios de transporte terrestre, sino solamente aquellos vinculados con servicios esenciales.
Analizada la situación planteada el Comité arribó a las siguientes conclusiones:
1. Que tanto los empleadores, como los trabajadores, deberían tener la posibilidad de recurrir a huelgas (o acciones) de protesta con respecto a la política económica y social de los gobiernos que sólo debería poder restringirse con respecto a servicios esenciales o en los servicios públicos de importancia trascendental, en los que podría establecerse un servicio mínimo.
2. El Comité ha considerado que entre otros, no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término, los transportes en general que en caso de paralización de un servicio no esencial en el sentido estricto del término, en un sector de importancia trascendental en el país, puede justificarse la imposición de un servicio mínimo.
3. En la determinación de los servicios mínimos que deberían garantizarse, deben poder participar las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesados, y en caso de divergencia sobre el servicio a mantener, la legislación debería prever que la misma fuese resuelta por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa.
En base a ello el Comité realiza la siguiente recomendación:
El Comité pide al Gobierno que en el futuro, ante una situación de paralización de un servicio no esencial en el que se justifique la imposición de un servicio mínimo de funcionamiento, permita en dicho ejercicio la participación de organizaciones de trabajadores y de empleadores interesados y que no recurra a la imposición por vía unilateral. Asimismo, el Comité pide al gobierno que en caso de divergencia sobre el servicio mínimo a mantener durante la paralización de actividades, la misma sea resulta por un órgano independiente.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de ganadería
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, de 9 de diciembre de 1997.
La Agrupación de Funcionarios de Inspección Veterinaria y Tecnología (AFIVT) realizó una interrupción de tareas y anunció un paro de 48 horas.
La paralización de actividades de la Dirección de Industria Animal determina que no se realicen controles sanitarios en la Industria de la Carne, lo que constituye una amenaza para la salud de la población.
La paralización de las actividades de la Inspección Veterinaria Oficial de carnes y productos cárnicos pone en peligro el normal e higiénico abastecimiento de carne a la población del país, lo que genera un riesgo para la salud de la población.
Además se compromete el cumplimiento de negociaciones de exportación de carnes y subproductos y de las cuotas que el país obtuvo mediante negociaciones internacionales, lo que redunda en un grave perjuicio a la economía nacional, al afectar el rubro principal de las exportaciones.
Se refiere a la doctrina del CLS que entiende que “un servicio es esencial cuando su interrupción puede causar un grave perjuicio público, o aparejar el riesgo de provocar un infortunio colectivo para toda o parte de la sociedad, admitiendo, en estos casos, que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones e incluso prohibiciones”.
La resolución entiende que no se trata de prohibir la huelga de los funcionarios, sino de mantener los servicios esenciales necesarios en turnos de emergencia. El CLS considera que para ser aceptable un servicio mínimo debe limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de asistencia de toda o parte de la población.
Es por ello que el MTSS declaró servicios esenciales a cargo del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el servicio que realiza la Dirección de Industria Animal, determinado que el MGAP será quien definirá en cada caso los turnos de emergencia con los que deberá ser mantenida la prestación de dichos servicios.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de aduana
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Aduanas, de 29 de mayo de 1986.
La declaración fue dictada en base a las interrupciones de tareas dispuestas por la Asociación de Funcionarios Aduaneros. En los resultandos se menciona que “las medidas sindicales adoptadas entorpecen y hasta imposibilitan el continuo y normal desarrollo de los servicios que presta la Dirección Nacional de Aduanas”.
Entiende que en el “Estado moderno” la actividad aduanera integra uno de sus servicios esenciales, ya que se vincula con las importaciones y exportaciones.
Se requirió la participación de la Asociación de Funcionarios Aduaneros en la determinación de los servicios esenciales que deberían ser mantenidos por turnos de emergencia. Ante ello, los representantes de los trabajadores contestaron que no les corresponde determinar el concepto de servicio esencial, ya que dicha determinación debería ser hecha por el parlamento o la Constitución.
Entiende el MTSS que la actividad financiera del Estado constituye uno de sus servicios esenciales primarios. Se cita al CLS de forma genérica, concluyendo que “la característica ya apuntada de la actividad que desarrolla la Dirección Nacional de Aduanas no ofrece dudas en cuanto a que sus funcionarios actúan en calidad de órganos del poder público y cumplen un servicio esencial”.
Se aclara que no se trata de prohibir la huelga de los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas, sino de establecer un servicio mínimo, aplicando los criterios de la legislación nacional y del CLS. Se considera que la extensión del servicio mínimo debe determinarse “atendiendo a las circunstancias, entre otras a la duración del conflicto, por lo que de prolongarse el mismo o variar otras circunstancias debe revisarse el alcance de la presente resolución”.
Por lo tanto, se resuelve declarar esenciales los servicios que presta la Dirección Nacional de Aduanas, manteniéndose cono servicio mínimo los siguientes:
- tramitación y documentación habitual referida las operaciones de importación,
- exportación y tránsito de mercaderías perecederas, materias primas y productos elaborados y semielaborados cuya ausencia o escasez pueda aparejar el riesgo de provocar un infortunio colectivo para toda la sociedad o poner en peligro la vida, la seguridad y la salud de la persona en toda o parte de la población y en general de todas las materias o productos considerados esenciales;
- vigilancia, contralor, fiscalización e inspección de todos los servicios aduaneros.
- También se declaran servicios esenciales todos los servicios de apoyo imprescindibles para las tareas antes descriptas.
En base a dicha declaración de servicios esenciales, el PIT-CNT presentó en marzo de 1987 una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, caso 1403108.
La gremial sostuvo que la ley núm. 13720 era inconstitucional, que lesionaba el derecho de huelga, ya que en teoría todos los servicios públicos podrían ser considerados esenciales. Esto es así debido a que el referido texto no analiza para nada el tipo de actividad, ni su justificación como esencial.
La gremial sostiene que la única vía de impugnar la declaración es la de los recursos ordinarios que carecen de efecto suspensivo, por lo que de por sí los convierte en una defensa inútil. Pero además, los plazos de que dispone el Estado para resolver sobre los recursos es muy amplio, lo que lejos de constituir una garantía configura lisa y llanamente una denegación de justicia.
En su respuesta el Gobierno sostuvo que la ley 13.720 no faculta al MTSS a prohibir la huelga de los funcionarios públicos, sino tan sólo a limitar su ejercicio mediante la determinación, en su caso de los servicios esenciales que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia. Tales limitaciones alcanzan a los servicios esenciales en sentido estricto y también a los servicios que puedan devenir esenciales por extensión atendiendo a la magnitud de los efectos de su interrupción y a las circunstancias coyunturales de tiempo y espacio de cada caso y a la participación de las organizaciones de trabajadores en su determinación. En todos los casos en que el MTSS debió hacer uso de sus facultades legales para establecer servicios mínimos, dispuso sin resultado que se convocara a los representantes de los trabajadores a fin de acordar los servicios esenciales que deberían ser mantenidos por turnos de emergencia mientras se hicieran efectivas las paralizaciones de trabajo, a las cuales los trabajadores nunca se presentaron.
Sostuvo que la actividad aduanera forma parte de la policía financiera del Estado a título de cometido esencial, esto es, de aquellos cometidos del Estado inherentes a su calidad de tal, que no se conciben sino ejercidos directamente por el mismo. Sus funcionarios revisten la calidad de órganos del poder público respecto de los cuales ese Comité ha admitido la prohibición de la huelga. No obstante, planteado el conflicto por los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social consideró que en una primera instancia no correspondía la prohibición sin más, sino el establecimiento de un servicio mínimo que asegurara el despacho de toda mercadería de carácter perecedero así como de aquellas materias primas y productos terminados cuya ausencia o escasez pudieran poner en peligro las condiciones normales de existencia de la población.
Analizada la situación planteada, el Comité arribó a las siguientes conclusiones:
- En primer lugar manifestó que no le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma, en la medida en que se aplica en la práctica debe examinar su conformidad y la de los actos administrativos dictados en base a ella con los principios de la libertad sindical. Sí expresó su preocupación de que el tenor literal del artículo 4 de la ley 13.720 permite su aplicación a cualquier servicio público, que de este modo podría ser objeto de un servicio mínimo en caso de huelga, en abierta contradicción con los principios del Comité relativos a la naturaleza de los servicios en que tal limitación es admisible.
- En Segundo lugar, manifestó que el gobierno debería tomar las medidas necesarias con miras a que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga solo sea jurídicamente posible en aquellos servicios cuya interrupción pueda poner el peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, o bien en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto, en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro.
- Le recuerda al gobierno que un servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, lo cual contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto. Expresa que se debe cumplir de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. A la lectura de las resoluciones, el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos, si bien ello vendría atenuado por el hecho que las organizaciones sindicales al considerar que la ley 13.720 es inconstitucional y al sostener la reivindicación de que les corresponde asegurar la continuidad de los servicios esenciales mínimos por vía de la autorregulación del conflicto, no hayan acogido la propuesta del Ministerio de Trabajo de que se acordaran conjuntamente tales servicios mínimos.
En base a lo antes establecido, el Comité hizo las siguientes recomendaciones:
- El Comité pidió al Gobierno que tomara medidas con miras a la modificación del artículo 4° de la ley 13.720 con objeto de ponerlo en conformidad con los principios establecidos en materia de servicios mínimos. El Comité expresa la esperanza de que en el futuro podrán resolverse por vía de concertación las cuestiones relativas a los servicios mínimos.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de suministro de gas
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios que presta la Compañía del Gas de Montevideo, de 16 de febrero de 1993.
El sindicato de trabajadores de la Compañía de Gas de Montevideo adoptó medidas gremiales que afectaron la planta de producción y produjeron una disminución del stock de la materia prima necesaria para la elaboración del gas.
Dicha situación además de afectar la industria y el comercio pondrá en grave peligro la salud de una parte de la población, al cortarse el suministro de gas a hospitales, sanatorios y otros organismos que prestan servicios esenciales.
Que la empresa citó a los representantes de los trabajadores para determinar los servicios esenciales que deberían ser mantenidos, reunión a la cual el sindicato se negó de asistir.
El MTSS basa su resolución en la doctrina del CLS, que ha entendido que un servicio es esencial cuando su interrupción puede causar un grave perjuicio público, o aparejar el riesgo de provocar un infortunio colectivo para toda o parte de la sociedad, admitiéndose que el derecho de huelga en estos casos puede ser objeto de restricciones e incluso prohibiciones.
Se considera que la resolución no intenta prohibir la huelga de los funcionarios, sino de establecer un servicio mínimo aplicando los criterios de la legislación nacional y la doctrina del CLS, mediante el mantenimiento de turnos de emergencia.
El CLS considera que para ser aceptable un servicio mínimo debe limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población, y que se debe posibilitar la participación de las partes en dicha determinación.
El MTSS resolvió declarar servicio esencial a cargo de la Compañía de Gas de Montevideo el siguiente listado:
- Sector planta de producción,
- Laboratorio,
- Vigilancia y bomberos,
- Sector planta de compresión,
- Gobernadores,
- Guardas de distribución interna y externa,
- Choferes de guardia,
- Proveeduría,
- Sector de mantenimiento de las plantas de producción y de compresores.
Quien determinará los turnos de emergencia que deberán ser mantenidos será el Directorio de la Compañía del Gas de Montevideo.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de correo
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios de correo, de 3 de abril de 1992.
La Asociación de Funcionarios Postales del Uruguay se encontraba realizando medidas gremiales desde hacía más de un mes, lo cual provocaba una distorsión en la distribución de correspondencia desde y hacia el exterior del país y dentro del territorio nacional.
Al momento de redactarse la resolución, había 15 contenedores en el puerto de Montevideo con casi 400 sacas de correspondencia cada uno, además de 2000 sacas más ubicadas en diferentes sedes de la Dirección Nacional de Correos.
Se sostuvo que se aisló al país internacionalmente, además de que se impedía en lo interno la distribución de correspondencia de los organismos públicos, aún de los que son soporte del gobierno, hasta la de aquella imprescindible para satisfacer necesidades elementales de la población.
Se consideró que ante la excesiva extensión de la situación, la administración tiene el derecho-deber de disponer las medidas necesarias para evitar el agravamiento de la crisis registrada en el sector.
El MTSS resolvió declarar servicios esenciales a cargo de la Dirección Nacional de Correos los siguientes:
- Distribución de correspondencia,
- Área de transporte,
- Área operativa (apertura, clasificación, cierre de despachos y distribución de sacas y encaminamientos),
- Personal de apoyo que hace posible el cumplimiento del objeto de las áreas antes mencionadas.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de estiba y desestiba
A los efectos de la muestra, se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Estiba, de 25 de junio de 1986.
La declaración fue dictada en base a la paralización de tareas dispuesta por los Sindicatos del os trabajadores de la estiba y actividades conexas. Antes de la declaración, los representantes de los trabajadores informaron que en el caso de existir “mercaderías con urgencia de carga” se les fuera notificado.
El Estado comunicó a los sindicatos de los trabajadores que “por causar en caso de incumplimiento un daño grave e irreparable a la República, debe asegurarse la exportación de mercaderías perecederas y que por tal razón todas las operaciones de estiba, desestiba y demás conexas de dichas mercaderías, así como las de apoyo imprescindibles para las mismas, revisten la nota de esencialidad”.
Al mantenerse la paralización de los servicios de estiba, se convocó a los representantes de los trabajadores a fin de determinar los servicios esenciales que deberían ser mantenidos por turnos de emergencia. Los representantes de los trabajadores se negaron a participar en dicha determinación.
La declaración se basó de forma genérica en la doctrina del CLS.
Se tuvo en cuenta que desde hacía 5 días se encontraban listas para ser embarcadas 65.000 cajas de cítricos, y que en los días después de la declaración se debían embarcar una importante cantidad de cítricos para exportar. Se estableció que además de tratarse de mercaderías perecederas, “por razones de mercado, se deben embarcar en los plazos previstos”.
También se considera que “teniendo en cuenta la fragilidad de nuestra economía producto de una profunda crisis económica de la cual el país comienza a recuperarse, la paralización de los trabajos portuarios puede causar, desde ya, daños irreparables a toda la actividad económica, y comprometer los esfuerzos en pro del desarrollo que realizan el Gobierno, los trabajadores y productores”.
Por lo tanto, se resolvió declararse esenciales los servicios de estiba, desestiba y actividades específicamente conexas realizadas por el personal de la Administración Nacional de los Servicios de Estiba, relacionados con “todas las mercaderías perecederas y con materias primas, productos elaborados o semielaborados cuya ausencia o escasez pueda apreciar el riesgo de provocar un infortunio a parte de la sociedad o poner en peligro la vida, la seguridad y la salud de la persona en todo o parte de la población y en general con todas las mercaderías e insumos considerandos esenciales así como aquellas mercaderías que por razones de mercado deban ser embarcadas en los plazos y medios previstos bajo riesgo de causar un grave daño económico a la comunidad y su consecuente repercusión social”.
En base a dicha declaración de servicios esenciales, el PIT-CNT presentó en marzo de 1987 una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, caso 1403109.
La gremial sostuvo que la ley núm. 13720 era inconstitucional, que lesionaba el derecho de huelga, ya que en teoría todos los servicios públicos podrían ser considerados esenciales. Esto es así debido a que el referido texto no analiza para nada el tipo de actividad, ni su justificación como esencial.
La gremial sostiene que la única vía de impugnar la declaración es la de los recursos ordinarios que carecen de efecto suspensivo, por lo que de por sí los convierte en una defensa inútil. Pero además, los plazos de que dispone el Estado para resolver sobre los recursos es muy amplio, lo que lejos de constituir una garantía configura lisa y llanamente una denegación de justicia.
En su respuesta el Gobierno sostuvo que la ley 13.720 no faculta al MTSS a prohibir la huelga de los funcionarios públicos, sino tan sólo a limitar su ejercicio mediante la determinación, en su caso de los servicios esenciales que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia. Tales limitaciones alcanzan a los servicios esenciales en sentido estricto y también a los servicios que puedan devenir esenciales por extensión atendiendo a la magnitud de los efectos de su interrupción y a las circunstancias coyunturales de tiempo y espacio de cada caso y a la participación de las organizaciones de trabajadores en su determinación. En todos los casos en que el MTSS debió hacer uso de sus facultades legales para establecer servicios mínimos, dispuso sin resultado que se convocara a los representantes de los trabajadores a fin de acordar los servicios esenciales que deberían ser mantenidos por turnos de emergencia mientras se hicieran efectivas las paralizaciones de trabajo, a las cuales los trabajadores nunca se presentaron.
Analizada la situación planteada, el Comité arribó a las siguientes conclusiones:
- En primer lugar manifestó que no le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma, en la medida en que se aplica en la práctica debe examinar su conformidad y la de los actos administrativos dictados en base a ella con los principios de la libertad sindical. Sí expresó su preocupación de que el tenor literal del artículo 4 de la ley 13.720 permite su aplicación a cualquier servicio público, que de este modo podría ser objeto de un servicio mínimo en caso de huelga, en abierta contradicción con los principios del Comité relativos a la naturaleza de los servicios en que tal limitación es admisible.
- En Segundo lugar, manifestó que el gobierno debería tomar las medidas necesarias con miras a que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga solo sea jurídicamente posible en aquellos servicios cuya interrupción pueda poner el peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, o bien en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto, en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro.
- Le recuerda al gobierno que un servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, lo cual contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto. Expresa que se debe cumplir de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. A la lectura de las resoluciones, el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos, si bien ello vendría atenuado por el hecho que las organizaciones sindicales al considerar que la ley 13.720 es inconstitucional y al sostener la reivindicación de que les corresponde asegurar la continuidad de los servicios esenciales mínimos por vía de la autorregulación del conflicto, no hayan acogido la propuesta del Ministerio de Trabajo de que se acordaran conjuntamente tales servicios mínimos.
En base a lo antes establecido, el Comité hizo las siguientes recomendaciones:
- El Comité pidió al Gobierno que tomara medidas con miras a la modificación del artículo 4° de la ley 13.720 con objeto de ponerlo en conformidad con los principios establecidos en materia de servicios mínimos. El Comité expresa la esperanza de que en el futuro podrán resolverse por vía de concertación las cuestiones relativas a los servicios mínimos.
Declaraciones de esencialidad en los servicios relacionados con el petróleo
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por ANCAP, de 3 de diciembre de 1986.
La presente declaración fue dictada en base a medidas anunciadas por la asociación de funcionarios de ANCAP. El MTSS entiende que ciertos servicios prestados por ANCAP son servicios esenciales cuya continuidad debe ser mantenida, por lo menos en turnos de emergencia, recordando que dichos servicios se prestan bajo el régimen de monopolio.
Se convocó a los representantes de los trabajadores a los efectos de acordar los servicios esenciales que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia, quienes se negaron a participar de dicha determinación, por lo que ANCAP notificó al MTSS la nómina de servicios que consideraba esenciales.
Basándose en la doctrina del CLS, se entendió que el régimen de monopolio de ANCAP, de origen legal, respecto de los combustibles y alcoholes determina que “la esencialidad de dichos servicios alcance no sólo al proceso productivo sino también al abastecimiento de la materia prima necesaria para dicha producción, así como el suministro en su etapa final”, así como todos los servicios de apoyo que resultan imprescindibles y que ANCAP cumple también con la prestación de servicios médicos, que son esenciales y deben ser mantenidos.
El MTSS declaró esenciales los siguientes servicios a cargo de ANCAP:
- La recepción de petróleo crudo y productos derivados,
- La producción de productos derivados,
- La operación y mantenimiento de la Refinería de la Teja,
- La entrega de productos en la Planta la Tablada, la Teja, Plantas Auxiliares del Interior de la República y Planta de Aerocombustibles de Carrasco,
- La producción y entrega de alcoholes de uso medicinal,
- La producción y entrega de alcohol desnaturalizado 87°GL y de alcohol industrial,
- El suministro final de combustibles y productos derivados,
- La prestación de asistencia médica de emergencia,
- La recaudación y transporte de valores,
- Los servicios de seguridad y vigilancia.
Además, se declararon servicios públicos esenciales los servicios de apoyo público o privado imprescindibles para el cumplimiento de los servicios esenciales establecidos en la declaración, tales como sistema de facturación, de computación, de transporte, de locomoción, de mantenimiento, conexos y complementarios.
En base a dicha declaración de servicios esenciales, el PIT-CNT presentó en marzo de 1987 una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, caso 1403110.
La gremial sostuvo que la ley núm. 13720 era inconstitucional, que lesionaba el derecho de huelga, ya que en teoría todos los servicios públicos podrían ser considerados esenciales. Esto es así debido a que el referido texto no analiza para nada el tipo de actividad, ni su justificación como esencial.
En el caso de ANCAP, se incluyó dentro de la esencialidad al personal de los barcos de apoyo a los petroleros en la boya, la que no tenía programada el arribo de ningún barco hasta dos meses después; manifestando que se llegó a declarar la esencialidad del servicio de pintar la boya.
En su respuesta el Gobierno sostuvo que Uruguay no produce petróleo y que la totalidad de sus necesidades son satisfechas mediante la importación de crudo que se refina en el país. Todos los medios de transporte, depende del adecuado suministro de combustible. ANCAP, empresa estatal clave en la economía del país, tiene por cometido la importación de petróleo crudo y derivados, así como su refinación en régimen de monopolio legal. Así, la totalidad de los combustibles derivados del petróleo que se consumen en el país son refinados, o importados por ANCAP. el solo anuncio de la formalización de la huelga provocó una sobredemanda artificial que en lo inmediato determinó una crisis en las condiciones normales de abastecimiento a la población. La declaración de esencialidad determinó los servicios de cargo de ANCAP que debían ser mantenidos por turnos de emergencia alcanzaron a 557 funcionarios que representan apenas el 7,78 por ciento del total de los trabajadores.
Analizada la situación planteada, el Comité arribó a las siguientes conclusiones:
- En primer lugar manifestó que no le corresponde pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma, en la medida en que se aplica en la práctica debe examinar su conformidad y la de los actos administrativos dictados en base a ella con los principios de la libertad sindical. Sí expresó su preocupación de que el tenor literal del artículo 4 de la ley 13.720 permite su aplicación a cualquier servicio público, que de este modo podría ser objeto de un servicio mínimo en caso de huelga, en abierta contradicción con los principios del Comité relativos a la naturaleza de los servicios en que tal limitación es admisible.
- En Segundo lugar, manifestó que el gobierno debería tomar las medidas necesarias con miras a que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga solo sea jurídicamente posible en aquellos servicios cuya interrupción pueda poner el peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, o bien en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto, en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro.
- Le recuerda al gobierno que un servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, lo cual contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto. Expresa que se debe cumplir de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. A la lectura de las resoluciones, el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos, si bien ello vendría atenuado por el hecho que las organizaciones sindicales al considerar que la ley 13.720 es inconstitucional y al sostener la reivindicación de que les corresponde asegurar la continuidad de los servicios esenciales mínimos por vía de la autorregulación del conflicto, no hayan acogido la propuesta del Ministerio de Trabajo de que se acordaran conjuntamente tales servicios mínimos.
En base a lo antes establecido, el Comité hizo las siguientes recomendaciones:
- El Comité pidió al Gobierno que tomara medidas con miras a la modificación del artículo 4° de la ley 13.720 con objeto de ponerlo en conformidad con los principios establecidos en materia de servicios mínimos. El Comité expresa la esperanza de que en el futuro podrán resolverse por vía de concertación las cuestiones relativas a los servicios mínimos.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de seguridad social
A los efectos de la muestra, se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por la Dirección General de Seguridad Social, de 28 de mayo de 1986.
La resolución referida fue dictada en base a medidas sindicales anunciadas por la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social. En base a las medidas anunciadas el Director General de la Seguridad Social convocó a los representantes de los trabajadores a fin de acordar los servicios esenciales que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia. Los representantes de los trabajadores se negaron a participar en dicha determinación.
La declaración cita al CLS, pero de forma genérica y no relacionándola al caso concreto. También menciona que “la determinación del carácter esencial de un servicio debe realizarse en muchos casos atendiendo a las circunstancias particulares del mismo y a su significación en el contexto social”. La declaración considera que las consecuencias de la interrupción del pago de pasividades y las demás prestaciones de la seguridad social “recae sobre uno de los sectores de mayor riesgo de la población, cuya subsistencia y condiciones de normal existencia, depende en mayor medida del cobro de sus haberes, lo que les confiere a esos servicios el carecer de esenciales”.
En base a todos los fundamentos esgrimidos el MTSS resolvió declarar servicios públicos esenciales a cargo de la Dirección General de la Seguridad Social, los siguientes: pago de jubilaciones, pensiones, pensiones a la vejez, seguros de desempleo y demás prestaciones en dinero abonadas, servicios hospitalarios y de atención médica. Además, se declararon esenciales los servicios de apoyo imprescindibles para la prestación de los servicios públicos esenciales referidos. Se hace un listado de lo que se consideran “servicios de apoyo imprescindibles”, donde se incluyen los siguientes: servicios de computación conducentes a la emisión y control de recibos de prestaciones, servicios de locomoción y mantenimiento vinculados a dichos pagos y a los servicios asistenciales, y los servicios de vigilancia, seguridad y auxiliares.
Se determina que la Dirección General de Seguridad Social determinará los turnos de emergencia con los que deberá ser mantenida la prestación de los servicios.
En base a dicha declaración de servicios esenciales, el PIT-CNT presentó en marzo de 1987 una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, caso 1403111.
La gremial sostuvo que la ley núm. 13720 era inconstitucional, que lesionaba el derecho de huelga, ya que en teoría todos los servicios públicos podrían ser considerados esenciales. Esto es así debido a que el referido texto no analiza para nada el tipo de actividad, ni su justificación como esencial.
Se niega que los servicios de seguridad social se traten de servicios esenciales en sentido estricto. En lo que respecta al mantenimiento de los servicios de salud, las propias organizaciones sindicales, por la vía de la autorregulación del conflicto aseguran la continuidad del servicio mediante turnos, como forma de evitar perjuicios a la población. Asimismo, en el plan de movilizaciones la organización sindical había previsto el pago de prestaciones de la seguridad social. Por otra parte, en la resolución del Ministerio se dice que "la prestación de servicios esenciales requiere el funcionamiento de otros servicios de apoyo que resultan imprescindibles para ese fin, por lo que adquieren también carácter de esenciales". De este modo se declara la esencialidad de servicios conexos. Sostiene que se incluyeron como servicio esencial a la totalidad del personal de la Colonia de Vacaciones RAIGON, quedaron comprendidos 26 porteros, 9 intendentes y 18 funcionarios de la oficina de personal.
En su respuesta el Gobierno declara que dado que la interrupción del pago de pasividades y demás prestaciones de la seguridad social ponía en peligro las condiciones normales de existencia de un importante sector de la población en términos de subsistencia mínima. Sostiene que los trabajadores se negaron a participar en la determinación de los servicios mínimos, por lo que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social declaró los servicios públicos esenciales que debían ser mantenidos por turnos de emergencia, el pago de jubilaciones, pensiones, pensiones a la vejez, seguros de desempleo y demás prestaciones en dinero abonadas directamente a los beneficiarios de la seguridad social, así como los servicios hospitalarios y de atención médica. Los turnos de emergencia que ante la negativa de la organización sindical fueron determinados unilateralmente por la propia Dirección General de la Seguridad Social, comprendieron a solo 1680 funcionarios que representaban apenas el 27 por ciento del total de funcionarios.
Analizada la situación planteada, el Comité arribó a la conclusión de que el gobierno debería tomar las medidas necesarias con miras a que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga solo sea jurídicamente posible en aquellos servicios cuya interrupción pueda poner el peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, o bien en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto, en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro.
Además, le recuerda al gobierno que un servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, lo cual contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto. Expresa que se debe cumplir de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. A la lectura de las resoluciones, el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos, si bien ello vendría atenuado por el hecho que las organizaciones sindicales al considerar que la ley 13.720 es inconstitucional y al sostener la reivindicación de que les corresponde asegurar la continuidad de los servicios esenciales mínimos por vía de la autorregulación del conflicto, no hayan acogido la propuesta del Ministerio de Trabajo de que se acordaran conjuntamente tales servicios mínimos.
En base a lo antes establecido, el Comité hizo las siguientes recomendaciones:
- El Comité pidió al Gobierno que tomara medidas con miras a la modificación del artículo 4° de la ley 13.720 con objeto de ponerlo en conformidad con los principios establecidos en materia de servicios mínimos. El Comité expresa la esperanza de que en el futuro podrán resolverse por vía de concertación las cuestiones relativas a los servicios mínimos.
Declaraciones de esencialidad en los servicios de penitenciaría
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios prestados por CEPRILI, CMD1 y DIEDD del SIRPA, de 22 de agosto de 2015.
El Sindicato de Trabajadores del INAU resolvió una medida de huelga, la cual afectó el funcionamiento del Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA).
Fundamentando la resolución en la doctrina del CLS, el MTSS declaró esenciales los servicios de los centros del SIRPA.
Declaraciones de esencialidad de los servicios de educación
A los efectos de la muestra se seleccionó la declaración de esencialidad de los servicios de educación pública, de 24 de agosto de 2015.
Instaurado el Consejo Superior de Negociación Colectiva en el Sector Público a fines de marzo de 2015, se comenzaron a dar una serie de huelgas en la enseñanza pública.
El MTSS consideró que debido a los avances realizados en la negociación las medidas de huelga deberían cesar, lo cual no sucedió. Las medidas adoptadas provocaron una gran pérdida de horas docentes y de servicio de alimentación en escuelas de todo el país. Que debido a la extensión que estaba teniendo la huelga, se comprometían derechos básicos que tienen su origen en la dignidad y el valor del a persona humana.
Con fecha 24 de agosto de 2015 el Ministerio de Educación y Cultura solicitó al Ministerio de Trabajo la declaración de servicio esencial de los Centros de
Educación Inicial, Primaria, Secundaria, Educación Técnico Profesional y Centros de Formación Docente.
Para fundamentar su resolución, tuvo en cuenta los criterios establecidos por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, el derecho a la educación y formación de niños y adolescentes. También tuvo en cuenta que en la solicitud de declaración de servicio esencial del Ministerio de Educación y Cultura se mencionó como sustento “la seguridad y la estabilidad de las familias frente a sus responsabilidades laborales”.
El MTSS resolvió declarar esenciales los servicios correspondientes a los Centros de Educación Inicial, Primaria, Educación Técnico Profesional y Centros de Formación Docente.
Análisis de la doctrina del CLS según servicio establecido en la muestra [arriba]
Doctrina del CLS en los servicios de salud
Uno de los servicios considerados esenciales en el sentido estricto del término por el CLS es justamente los referidos a los brindados por los servicios hospitalarios.
Doctrina del CLS en los servicios de recolección de basura
El CLS ha manifestado que “se consideró que el servicio de recolección de basuras puede convertirse en esencial si la huelga que repercute en este servicio dura más de un cierto período o adquiere tal dimensión que puede correr peligro la salud o la vida de la población”112.
Analizando una queja contra Colombia, el CLS manifestó que “(…) el servicio de recolección de basuras no es un servicio esencial en el sentido estricto del término (es decir aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) en el que puede justificarse una exclusión absoluta de la huelga, si bien, en virtud de sus características, la Comisión de Expertos en Aplicación Convenios y Recomendaciones ha señalado que puede convertirse en esencial si la huelga que repercute en este servicio dura más de un cierto período o adquiere tal dimensión que puede correr peligro la salud o la vida de la población (…). En ese sentido, el Comité considera que en aquellos casos en que es admisible la imposición de servicios mínimos, como en el sector de la recolección de basuras, deberían tomarse medidas para garantizar que dicho servicio mínimo evite peligros para la salud o la seguridad pública. En el presente caso, teniendo en cuenta estas consideraciones, el Comité lamenta la declaración de ilegalidad de la huelga en el sector de la recolección de basuras”113.
En el mismo sentido se manifestó ante una queja presentada contra Argentina, al establecer que “lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población (…). El Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro si una autoridad provincial considera que debería imponerse un servicio mínimo en la recolección de basura, que en las circunstancias particulares de este caso no puede ser considerado como un servicio esencial en el sentido estricto del término, se asegure la consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas”114.
Por lo tanto, podemos concluir que la recolección de residuos no es un servicio esencial en sentido estricto, pero se puede transformar en esencial por la duración o extensión de la huelga.
Doctrina del CLS en los servicios de control de tráfico aéreo
El CLS ha considerado que “El principio según el cual el control del tráfico aéreo puede considerarse como un servicio esencial se aplica a todas las huelgas, cualquiera que sea su forma – huelga de brazos caídos, trabajo a reglamento, ausencia por supuesta enfermedad, etc. – dado que éstas pueden ser tan peligrosas como una huelga tradicional para la vida, la seguridad personal o la salud de la totalidad o parte de la población”115.
Analizando una queja contra Bahamas, se manifestó en el mismo sentido, estableciendo que “el control del tráfico aéreo puede considerarse como un servicio esencial, en el cual el derecho de huelga puede restringirse o prohibirse”.116
Por lo tanto, el servicio de control de tráfico aéreo es un servicio esencial en sentido estricto, donde la huelga hasta puede llegar a prohibirse.
Doctrina del CLS en los servicios de transporte
El CLS ha manifestado que “que los transportes no pueden, en general, incluirse en la categoría de los servicios esenciales”.117
Analizando una queja contra Dinamarca estableció que “(…) aun reconociendo que la suspensión del funcionamiento de servicios o empresas tales como las empresas de transportes podría conducir a una perturbación de la vida normal de la comunidad, resulta difícil admitir que la suspensión de dichos servicios o empresas conduzca necesariamente a una crisis nacional aguda. El Comité estimó, en consecuencia, que la movilización de los trabajadores adoptada en ocasión de conflictos en esos servicios restringía el derecho de huelga de éstos como medio de defensa de sus intereses profesionales y económicos”.118
Por lo tanto, en principio, el CLS entiende que el servicio de transporte no es un servicio esencial.
Doctrina del CLS en los servicios de ganadería No se encontró doctrina del CLS relacionada con este servicio.
IMAGEN
Doctrina del CLS en los servicios de aduana
El Comité ha manifestado que “el hecho de vincular las restricciones del derecho de huelga con las dificultades que provocan en el comercio y los intercambios se abren las puertas a la prohibición de una diversidad de acciones reivindicatorias y de huelgas legítimas. Aun cuando las huelgas y otras acciones conexas tienen repercusiones perjudiciales para el comercio y los intercambios, tales consecuencias no convierten de por sí al sector afectado en un servicio «esencial», y por ende debería mantenerse el derecho de huelga en el mismo”.
Analizando la queja 1403 contra Uruguay, el CLS consideró que “en principio los sectores de actividad donde se declararon las huelgas de que se trata en el presente caso cumplen de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. No obstante, a la lectura de las resoluciones administrativas objetadas por la organización querellante y teniendo en cuenta ciertos aspectos de la queja que no han sido objeto de respuesta específica por parte del Gobierno relativos al alcance efectivo de los servicios mínimos (…), el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos, si bien ello vendría atenuado por el hecho de que las organizaciones sindicales, al considerar que la ley núm. 13720 es inconstitucional, y al sostener la reivindicación de que les corresponde asegurar la continuidad de los servicios esenciales mínimos por vía de la autorregulación del conflicto no hayan acogido la propuesta del Ministerio del Trabajo de que se acordaran conjuntamente tales servicios mínimos”.119
Por lo tanto, en principio el Comité considera que los servicios de aduana no son esenciales en el sentido estricto del término.
Doctrina del CLS en los servicios de suministro de gas
No se encontró doctrina del CLS relacionada con este servicio.
Doctrina del CLS en los servicios de correo
El CLS no considera que los servicios de correo sean esenciales en el sentido estricto del término.
Analizando una queja contra Guatemala, el Comité entendió que “algunos de los servicios esenciales en los que se prohíbe la huelga no lo son en el sentido estricto del término (aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) como el servicio de correo (…)”.120
En el mismo sentido se manifestó en una queja contra Canadá: “Por otra parte, se han sometido al Comité en varias ocasiones quejas relativas al mantenimiento obligatorio de los servicios de correos en detrimento de un derecho de huelga legítimamente ejercido; en estas ocasiones, el Comité ha llegado a la conclusión de que sería difícil reconocer que la interrupción de tales servicios pueda generar consecuencias como las que caracterizan los servicios esenciales en el sentido estricto del término y de que, por consiguiente, no pueden considerarse como esenciales”121.
Doctrina del CLS en los servicios de estiba y desestiba
El CLS no considera que los servicios de estiba y desestiba en los puertos sean considerados servicios esenciales en el sentido estricto del término.
En esta línea ha manifestado que “el hecho de vincular las restricciones del derecho de huelga con las dificultades que provocan en el comercio y los intercambios se abren las puertas a la prohibición de una diversidad de acciones reivindicatorias y de huelgas legítimas. Aun cuando las huelgas y otras acciones conexas tienen repercusiones perjudiciales para el comercio y los intercambios, tales consecuencias no convierten de por sí al sector afectado en un servicio «esencial», y por ende debería mantenerse el derecho de huelga en el mismo”122.
Analizando una queja contra Ucrania, estableció que “el servicio de puertos en general no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término, aun cuando se trate de servicios públicos importantes para los que podría preverse el mantenimiento de servicios mínimos en caso de huelga”.123
En el mismo sentido se manifestó en una queja contra Australia: “El Comité reconoce la importancia que la actividad portuaria tiene para un país como Australia, y el papel clave que en el mismo cumplen los servicios de estiba, pero no considera que tales actividades sean "servicios esenciales" en el sentido estricto del término. (…) Al respecto, el Comité recuerda que el derecho de huelga puede ser restringido en los "servicios esenciales" en el sentido estricto del término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población (…). Si bien el Comité ha aceptado también que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de la huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población (…), el daño económico no es en sí mismo pertinente (…)”.124
En el caso de una queja contra Malta estableció que “los puertos (carga y descarga) y los servicios que presta la Empresa Nacional de Puertos no constituyen servicios esenciales, si bien por tratarse de un servicio público importante podría preverse el mantenimiento de un servicio mínimo en caso de huelga. A este respecto, el Comité desea recordar que lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población”.125
En la queja 1403 contra Uruguay, sostuvo que “en lo que respecta a los servicios mínimos establecidos por vía administrativa con motivo de huelgas en los sectores de la seguridad social, aduanas, estiba y desestiba en puertos, y suministro de combustibles, el Comité desea recordar los principios que ha formulado reiteradamente en la materia, que deben entenderse como un mínimo de garantías al ejercicio del derecho de huelga”.126
Continúa manifestando que “A juicio del Comité, en principio los sectores de actividad donde se declararon las huelgas de que se trata en el presente caso cumplen de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. No obstante, a la lectura de las resoluciones administrativas objetadas por la organización querellante y teniendo en cuenta ciertos aspectos de la queja que no han sido objeto de respuesta específica por parte del Gobierno relativos al alcance efectivo de los servicios mínimos (en particular en el sector de la seguridad social - donde por ejemplo en la Colonia de Vacaciones Raigón se habría incluido a la totalidad del personal …), el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos”.127
Doctrina del CLS en los servicios relacionados con el petróleo
El CLS no considera servicios esenciales en el sentido estricto del término a los sectores del petróleo ni a la generación, transporte y distribución de combustibles.
En una queja contra Guatemala, sostuvo que “algunos de los servicios esenciales en los que se prohíbe la huelga no lo son en el sentido estricto del término (…) como el transporte o la generación, transporte y distribución de combustibles”.128
En el mismo sentido se manifestó ante una queja contra la República de Corea: “El Comité recuerda a este respecto, que la prohibición del derecho de huelga debería limitarse a los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. En base a esta definición, el Comité estima que (…), las instalaciones petroleras (…) no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término”.129
Recordando lo mencionado en la queja 1403 contra Uruguay, se estableció que “en principio los sectores de actividad donde se declararon las huelgas de que se trata en el presente caso cumplen de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. No obstante, a la lectura de las resoluciones administrativas objetadas por la organización querellante y teniendo en cuenta ciertos aspectos de la queja que no han sido objeto de respuesta específica por parte del Gobierno relativos al alcance efectivo de los servicios mínimos (… en ANCAP, donde se habría llegado a declarar la esencialidad del servicio de pintar la boya de los petroleros), el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos”130
Doctrina del CLS en los servicios de seguridad social
El Comité ha manifestado, en el caso 1403, en la queja ya analizada contra Uruguay que “en lo que respecta a los servicios mínimos establecidos por vía administrativa con motivo de huelgas en los sectores de la seguridad social, aduanas, estiba y desestiba en puertos, y suministro de combustibles, el Comité desea recordar los principios que ha formulado reiteradamente en la materia, que deben entenderse como un mínimo de garantías al ejercicio del derecho de huelga”.131
Continúa manifestando que “A juicio del Comité, en principio los sectores de actividad donde se declararon las huelgas de que se trata en el presente caso cumplen de manera general con los requisitos enunciados en el principio expuesto por la legitimidad del establecimiento de servicios mínimos. No obstante, a la lectura de las resoluciones administrativas objetadas por la organización querellante y teniendo en cuenta ciertos aspectos de la queja que no han sido objeto de respuesta específica por parte del Gobierno relativos al alcance efectivo de los servicios mínimos (en particular en el sector de la seguridad social - donde por ejemplo en la Colonia de Vacaciones Raigón se habría incluido a la totalidad del personal …), el Comité no excluye que se hayan fijado servicios mínimos excesivos”.132
Por lo tanto, en principio, los servicios de seguridad social no son servicios esenciales.
Doctrina del CLS en los servicios de penitenciaría
Los servicios de penitenciaría son considerados servicios esenciales en sentido estricto para el CLS.
En este sentido se manifestó ante una queja presentada contra el Reino Unido, determinado que “habida cuenta de que el servicio de prisiones constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término y de que los funcionarios de prisiones, así como los guardias penitenciarios, en la medida en que desempeñan las mismas funciones, ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, el Comité opina que restringir o prohibir el derecho de huelga en el servicio de prisiones está de conformidad con los principios de la libertad sindical”.133
Doctrina del CLS en los servicios de educación
El CLS considera que los servicios de educación no son servicios esenciales. Las únicas excepciones serían los directores y subdirectores, los servicios de alimentación de los alumnos y la limpieza de los locales escolares.
Así se ha manifestado, estableciendo que “si bien el sector de la educación no constituye un servicio esencial el derecho de huelga de los directores y los subdirectores puede ser objeto de restricciones o incluso ser prohibido”.134
También ha manifestado que “los argumentos que se han esgrimido de que tradicionalmente los funcionarios públicos no gozan del derecho de huelga porque el Estado, en su calidad de empleador, tiene mayores obligaciones respecto de su protección, no han convencido al Comité de que debe cambiar de actitud con respecto al derecho de huelga del personal docente”135.
El Comité ni siquiera ha aceptado que sea un servicio esencial por la extensión o duración de la huelga, manifestando en este sentido que “las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en el sector de la enseñanza no justifican su prohibición”136.
Principales datos obtenidos de las entrevistas [arriba]
• Entrevista Dr. Zapirain
La ley 13.720 es la única ley que refiere a servicios esenciales. En realidad la ley refiere a servicio público, que no es lo mismo. Servicio público en el sentido administrativista tiene un sentido que es distinto al concepto de servicio esencial. Puede haber servicios públicos que no son esenciales y servicios que no son públicos que son esenciales. La ley tiene problemas de inconstitucionalidad, ya que delega en el Poder Ejecutivo, un órgano administrativo, determinar cuáles son los servicios esenciales. La ley fue observada por la OIT, principalmente por que se fijaban de forma unilateral y de forma inconsulta con los trabajadores y empleadores cuales eran los servicios esenciales.
Durante el primer período de gobierno de Sanguinetti hubo una huelga en La Española donde se aplicó la totalidad de la ley: se realizó un referéndum y a consecuencia de dicho referéndum se levantó la huelga. Durante el gobierno de Sanguinetti el instituto de la declaración de esencialidad fue utilizado para poner una barrera en lo que ellos consideraban era un desborde sindical.
En el 2006 se aplicó la ley frente a un caso de lock out patronal en el transporte. Por primera vez se aplicó pero para el otro lado.
El criterio de aplicación ha sido el político: se ha aplicado en casos que no son servicios esenciales y se ha aplicado en casos que son servicios esenciales.
Con relación a la declaración de servicio esencial en la educación, la OIT considera que no es un servicio esencial. Si algunos servicios de la educación son esenciales, pero no todos. Se aplicó en forma total ya que al declarar que todos los servicios son esenciales sin establecer un servicio mínimo en realidad se estableció un impedimento a la huelga.
El derecho a la educación es un derecho humano fundamental. Hay que analizar como se resuelven la colisión de derechos. Hay dos grandes posiciones: una que sostiene que todos los derechos tienen el mismo valor, hay que armonizarlos. Por lo general quienes optan por esta posición en realidad hay un propósito inconfeso de limitar la huelga. La otra posición, al a cual se afilia el Dr. Zapirain sostiene que no todos los derechos fundamentales tienen el mismo peso, sino que hay derechos que pesan más que otros. Sostiene que el derecho de huelga tiene un peso mayor al de otros derechos. De la correcta lectura de la Constitución los derechos laborales tienen una protección especial que no tienen otros derechos. El derecho de huelga tiene la particularidad de que es un derecho sustancial e instrumental a la vez, ya que permite el ejercicio y la efectividad de otros derechos, los derechos socioeconómicos.
Considera que la extensión de una huelga en determinadas circunstancias y en determinados servicios puede ser un elemento determinante para la declaración de esencialidad. Da como ejemplo la recolección de basura, donde si no se recoge la misma por más de un mes, se pone en riesgo la salud de la población.
Considera necesario que se fijen servicios mínimos cuando se declara un servicio esencial. Ya que al declararse la esencialidad no quiere decir que no exista la huelga, quiere decir que debe asegurarse un mínimo para evitar los riesgos a la población. Hay dos mecanismos para determinar servicios mínimos: una es la propia autorregulación por parte de la organización que hace la huelga, lo cual ha sido costumbre del movimiento sindical. El otro mecanismo es el de establecer los servicios mínimos de forma tripartita. Considera que en materia de servicios esenciales debería existir una ley que regulara de forma expresa que son los servicios esenciales, que tendiera a proteger el derecho de huelga pero también a proteger los otros derechos que están en juego, pero no para limitar o restringir el derecho de huelga.
• Entrevista Dr. Rodríguez Azcúe
El Dr. Rodríguez Azcúe tiene una opinión negativa acerca de la regulación establecida en la ley 13.720. considera que fue una regulación del derecho de huelga en un momento extremadamente crítico desde el punto de vista económico, social y político del país, la cual debe necesariamente revisarse.
Entiende que la política laboral del gobierno esta siempre impregnada de consideraciones de orden político, y que la declaración de esencialidad de determinados servicios esta fuertemente ligada a la concepción política del gobierno y en particular del Ministerio de Trabajo, que es la cartera especializada en la conducción de la política laboral.
Considera que la extensión del período de huelga es un factor relevante, que la OIT, a través del CLS, lo considera a este factor como una circunstancia importante para calificar la juridicidad o no de una declaración de esencialidad. El ejemplo típico sería la recolección de residuos, ya que no es “per se” un servicio esencial pero que por su extensión o duración puede poner en peligro la seguridad, vida y salud de todo o parte de la población. En el caso de Uruguay es un elemento que se ha sopesado en las distintas declaraciones de esencialidad que han ocurrido por lo menos del ´85 hasta la fecha.
De acuerdo a la normativa vigente deben preverse el establecimiento de servicios mínimos en una declaración de esencialidad, a los efectos de asegurar la continuidad de esos servicios, al menos los de un carácter imprescindible, mínimo, pero no siempre es lo que ocurre en las diferentes esencialidades. Y ello por razones de oportunidad y de conveniencia. Por ejemplo, en la declaración de esencialidad de la educación pública es problemático determinar cuáles son los servicios mínimos que deben establecerse en esa materia. Hay algunos criterios que el CLS determina como imprescindibles en ese sector, como la existencia de la dirección y todo lo que tiene que ver con los servicios de mantenimiento de la higiene. Pero con relación al cuerpo docente, en cuanto a un mínimo, es un tema más que opinable.
Siguiendo con el tema de la declaración de esencialidad en la educación, entiende que desde el punto de vista conceptual uno lo observa con cierta resistencia. En definitiva la esencialidad de la educación ha significado una restricción importante al derecho de huelga. Pero considera que en esta materia ha habido un cambio en el estado de opinión, no solamente de la sociedad, que valora a los servicios de enseñanza de una manera importante, sino también un cambio en la doctrina. Algunas reflexiones más recientes, como es el caso de Barbagelata, que justamente reflexiona acerca de la importancia del derecho de huelga, al mismo tiempo que destaca la importancia del derecho a la educación. Ambos derechos sociales, ambos de la misma jerarquía, y consecuentemente la necesidad que haya un razonable equilibro entre ambos derechos. Para no subordinar uno al otro. De modo que si uno observa las declaraciones de esencialidad en la educación en la legislación comparada, puede observar que los países que han tenido expedientes en la OIT por esta temática, o sea quejas ante el CLS, son países que han alcanzado desde el punto de vista económico y social el mayor grado de desarrollo e igualdad. Como es el caso de Dinamarca, de los países nórdicos en general, es el caso de Canadá, donde se han declarado esenciales esos servicios, y la OIT a través del CLS ha observado esta circunstancia. Pero no es un dato menor que los países que han querido proteger y asegurar el servicio de enseñanza son los países que mayor grado de desarrollo económico y mayor grado de igualdad han alcanzado. Esto está reflejando algo que tal vez la posición correcta no es la que hoy día tiene el Comité de Libertad Sindical.
Entiende que la opinión del CLS siempre se ha tenido en consideración al momento de declarar un servicio esencial, pero no siempre para utilizar el mismo criterio que ha expresado el Comité. El concepto de servicio esencial que ha elaborado y desarrollado el Comité de Libertad Sindical ha estado presente en todas las resoluciones, explícita o implícitamente.
Recuerda varias declaraciones de esencialidad, muchas de las cuales no encuadran necesariamente en el concepto de servicio esencial en la acepción que le ha dado el CLS. Por ejemplo la declaración de esencialidad del servicio portuario, las de aduana, las de el pago de las pasividades, más recientemente la de los servicios de enseñanza pública. La que más le llamó la atención puede haber sido la del despacho de aduana. Porque es justamente un sector, un área donde claramente no encuadrara ni remotamente en el concepto de servicio esencial, es cierto que es un sector extremadamente importante para la economía del país, ya que puede significar el bloqueo del ingreso y salida de mercadería y eso termina afectando de modo muy significativo el funcionamiento de la economía, pero no encuadra ni remotamente en el concepto de servicio esencial en la acepción ni el alcance que le da el CLS.
• Entrevista Dr. Bronstein
Considera que es muy difícil tener una definición de servicio esencial recogida en un instrumento normativo de la OIT, ya que para ello se debería tener una definición de huelga. Cuando se habla de servicios esenciales se habla de restricciones posibles al derecho de huelga. La OIT nunca contó con el consenso suficiente entre sus constituyentes para elaborar un instrumento internacional que se refiriera específicamente al derecho de huelga. Es por ello que no hay ni convenio ni recomendación que tratan sobre el derecho de huelga.
Con relación a la evolución de lo que el CLS entendía por servicio esencia, entiende que en los primeros años del Comité se tomaban en cuenta más las consideraciones de tipo económicas, de modo que había más posibilidades de introducir excepciones con respecto al derecho de huelga. Con el correr de los años se fue volviendo más estricta, más rígida esa definición, hasta quedar finalmente en la definición que existe actualmente sobre servicios esenciales que son los servicios cuya interrupción causaren o pudieran causar graves daños o poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población.
Considera que no es conveniente que el CLS realice una enumeración taxativa de los servicios considerados esenciales; ya que podría haber situaciones en las que un servicio que podría ser esencial en un país no lo sería en otro. Ha visto que esta situación ha sucedido varias veces. Da como ejemplo la actividad portuaria, que puede ser servicio esencial en un país insular con un solo puerto y no serlo en un país que tiene muchos puertos. Por lo tanto, es mejor una definición genérica y a partir de allí acomodar la casuística. Lo que sí considera que puede hacerse es una definición detallada de lo que no es servicio esencial. En ese sentido el CLS se ha pronunciado muchas veces, porque siempre se va a ver en materia de conflictos laborales una tendencia de las autoridades públicas a considerar que los servicios esenciales son mucho más que los que el Comité quiere aceptar, y para los sindicatos al revés, son muchos menos.
Entiende que habría que manejar con prudencia la influencia que tienen las particularidades sociales, históricas y económicas de un país para analizar si una declaración de esencialidad corresponde o no. Hasta cierto punto concibe que es posible y a partir de ese punto encontrarnos que se abusa de las particularidades de un país para declarar como servicio esencial algo que realmente no lo es.
Reconoce que la opinión del CLS ha influido en las declaraciones de esencialidad de los países miembros de la OIT. Y que de hecho ha influido mucho en la legislación interna de cada país. Hay países cuya legislación tiene a veces una enumeración de servicios esenciales directamente tomada, hasta copiada y pegada, de la doctrina del Comité.
Opina que la extensión de una huelga puede influir en que dicho servicio sea declarado esencial. Esto es así ya que hay huelgas que pueden llegar a producir tal perjuicio, tal descalabro en la vida normal de un país que lo que no ha sido esencial al comenzar termina siéndolo y de hecho es lo que ha sucedido más de una vez y esta en la doctrina de la Comisión de Expertos de la OIT. Hay servicios que no son esenciales por naturaleza pero cuando la huelga toma proporciones y duración más allá de lo que podría ser razonable, se vuelven esenciales.
Con relación al establecimiento de servicios mínimos, reflexiona que es un elemento esencial que en la declaración de esencialidad se establezcan servicios mínimos. La discusión va a ser que se entiende por servicios mínimos, y nuevamente nos vamos a una tendencia del ministro a considerar servicios mínimos aquellos que realmente no lo son, imagínese que a veces se ha dado el caso de que en un decreto de servicios esenciales esta el chofer del ministro.
• Entrevista Dr. Garmendia
Con relación a la ley 13.720, expresa que es una ley que tiene un origen muy particular, porque es una ley que vino a ratificar un decreto anterior, adoptado en el marco de medias prontas de seguridad, que es el decreto 420/68. Incluyó una referencia a la huelga en general, al establecer el preaviso de 7 días que ha quedado como una norma que prácticamente ha sido olvidada, derogada de facto, y la regulación de los servicios esenciales, que ha sido, aplicada de manera muy variable, muy diferente y muy elástica, según las circunstancias de cada situación particular. Además establece simplemente un concepto, pero no lo define, entonces hay que ir a complementar la lectura e interpretación de la ley con los criterios que en general se han manejado a nivel de la OIT. Que es un criterio que además dejan espacios muy abiertos, muy amplios de interpretación.
Considera que el derecho del trabajo se encuentra muy afectado por cuestiones de carácter político, social y económico. Y que los institutos del derecho colectivo del trabajo en particular también tienen esa fuerte impregnación económica, política y social. Que el ejercicio del derecho de huelga esta afectado por esas cuestiones es absolutamente claro.
Entiende que es incontrovertible que la extensión o duración de una huelga puede determinar la declaración de esencialidad de un servicio. Una huelga puede empezar no afectando algunos de los bienes jurídicos que quedan tutelados especialmente por el concepto de esencialidad, por ejemplo la vida o la salud. El típico ejemplo de la huelga de recolectores de residuos. Quizás una huelga de recolectores de residuos el primer día pueda no quedar incluida dentro del concepto de afectar la salud de todo o parte de la población. Pero, a los cinco días probablemente la situación sea diferente.
Manifiesta que el sentido de una declaración de esencialidad, es el establecimiento de servicios mínimos, a los efectos de asegurar la tutela, la protección de los bienes jurídicos que quedan tutelados por el concepto de esencialidad. Y probablemente esa sea la forma más equilibrada de tutelar por un lado esos bienes jurídicos y por otro lado el ejercicio del derecho de huelga.
En el Uruguay se ha tenido en cuenta la doctrina del CLS a los efectos de fundamentar una declaración de esencialidad. En algunos casos para cumplirlas, no declarando la esencialidad de algunos servicios a pesar del clamor social que pudo haber existido. En otros casos al declarar servicios esenciales que encajan dentro de lo que es la conceptualización de lo que entiende el CLS. Y en otro tercer grupo de situaciones para intentar vestir a las resoluciones con argumentos o fundamentos que están inspirados en los criterios del Comité, a pesar de que no sean compartibles las conclusiones que se pretenden desarrollar en los fundamentos de una resolución.
Con relación a la declaración de esencialidad en la educación pública, entiende que es una declaraciones de esencialidad que responden a lo que es un estado general de la opinión pública que empieza a visualizar de manera negativa el ejercicio reiterado del derecho de huelga en determinado sector. Probablemente uno de los sectores más sensibles justamente sea el de la educación, que tiene en general cómo perjudicados por el ejercicio de la interrupción de las tareas a personas particularmente vulnerables que son los niños y además en general los niños o los jóvenes de determinados estratos sociales. Entonces probablemente la resolución que declaro la esencialidad no encaje estrictamente en las reglas, criterios o lineamientos que forman parte de los pronunciamientos del CLS, a pesar de que la resolución trató de que se reflejaran esos criterios. Pero de todas maneras aquella resolución cuestionable del punto de vista jurídico, tuvo un efecto práctico que puede ser útil para mover a la reflexión de la finalidad para lo que se utilizan estos instrumentos. El efecto práctico consistió justamente en llamar la atención sobre la huelga que se estaba desarrollando de manera muy virulenta, y si uno ve con retrospectiva lo que sucedió después, ya que en los hechos, se han seguido dando paralizaciones en el sector de la educación, que no tuvieron la intensidad que en aquel momento venían teniendo. Ademas, recuerda que Barbagelata, a pesar de ser un claro y innegable defensor del derecho de huelga, tenía claro que el ejercicio de huelga en determinados sectores podían afectar otros bienes jurídicos importantes también.
• Entrevista Dr. Durán Martínez
Relacionado con el término servicio público, entiende que aparece una nueva terminología que es “servicio de interés económico general”, que incluye servicios como correos, telecomunicaciones, actividades portuarias, suministro de agua, suministro de gas, transporte, asistencia médica, servicios de educación; es decir servicios que en la clasificación de cometidos del Estado de Sayagués son servicios públicos en sentido estricto de la acepción de Sayagués, actividad privada a cargo del Estado y servicios sociales. Lo importante es más que quien presta los servicios, que los servicios se presten bien, y que actúen en régimen de libre competencia. Por eso es que se produce una “despublicatio”, en el sentido de que todos estos servicios pasan a ser prestados por particulares en concurrencia con el Estado, en general desaparece la exclusividad y los monopolios y se tiene a hablar más que de servicio público, de servicios al público entiende que si el Estado asume estos servicios, tiene que hacerlo conforme a las reglas de la buena administración y naturalmente podemos decir que los usuarios tienen un derecho y es un derecho humano a la buena administración por que deriva de la naturaleza de la propia administración que es instrumental a los intereses del administrado.
En cuanto a los conflictos de derechos, entiende que si estamos hablando de derechos naturales, no hay conflictos sino distintos intereses o conflictos de pretensiones. Entonces esos conflictos deben tratar de resolverse en forma de coordinación y no en forma de confrontación, la mejor manera es a través de la ponderación. A través de lo que la doctrina alemana ha llamado el test de razonabilidad o de proporcionalidad, el triple test. En donde, primero, hay que determinar la idoneidad de la medida, en segundo lugar, la necesidad, y en tercer lugar la proporcionalidad en sentido estricto.
Notas [arriba]
105 Caso 1856, informe 302, en http://www.il o.org/dyn/normle x/es/f?p= 1000: 50002:0::NO:50 002:P50002_C OMPLAINT_ T EXT_I D:2903714
106 Queja 2631, informe 353, en http://www.il o.org /dyn/normlex/es/f ?p=1000:50 002: 0::NO: 500 02:P50002_COMP LAINT_TEXT_I D:2911331
107 Caso 2530, informe 348, en http://www .ilo.org/dyn/ normlex/es/f ?p=1000:50 002:0::NO:50002:P 50002_COMPLAINT_TEXT_I D:2910501
108 Caso 1203, informe 254, en http://ww w .ilo.or g/dyn /norm lex/es/f?p=1000 :50002:0::NO :50002:P 50002_COMPLAI NT_TEXT_I D:2 901579
109 Caso 1203, informe 254, en http://www.ilo.or g/dyn/n orml ex /es/f?p = 1000:500 0 2:0::N O: 5 0002: P5000 2 _COMP LAIN T_TEX T_I D:2901579
110 Caso 1203, informe 254, en http://www.ilo.org/dyn/norm lex/es/f?p=100 0:50002:0::N O:50002:P50 002_C OMPLAINT _TEXT_I D: 2901579
111 Caso 1203, informe 254, en http://www. ilo.org/d yn/normle x/es/f?p=10 00:500 02:0::N O:50002:P5 0002 _COMP LAINT _TEXT _I D:2901579
112 OIT, ob cit, párrafo 591, pp 128.
113 Comité Libertad Sindical, Informe 309, caso 1916, párrafo 100, en http://ww w.ilo.org /dyn /nor mlex /es/f?p=1000:5 0002:0::NO: 50002:P50002 _COMPLAINT_ TEXT_ I D:2904236
114 Comité Libertad Sindical, informe 338, caso 2373, párrafo 382 en http://www.ilo.org /dyn/nor mlex/e s/f?p=1000:5 0002:0::NO:50002:P5 0002_COMPLAINT_TE XT_I D:2908981
115 OIT, ob cit, párrafo 586, pp 126.
116 Comité Libertad Sindical, informe 327, caso 2127, párrafo 191, en http://www.ilo. org/dyn/no rmlex/es/f p=1000:50002: 0::NO: 50002:P5000 2_COMPLAINT_TE XT_I D:2906253
117 Comité Libertad Sindical, informe 302, caso 1849, párrafo 203, en http://www.ilo.org/d yn/n ormlex / es/f?p=1000:500 02:0::NO:50 002:P50002_C OMPLAINT_TEXT _I D:2903618
118 Comité Libertad Sindical, informe 317, caso 1971, párrafo 56, en http://w ww.ilo.or g/dyn/nor mle x/es/f?p=10 00:50002 :0::NO:5 0002:P50 002_COM PLAINT_T EXT_I D:2904764
119 Comité Libertad Sindical, informe 254, caso 1403, párrafo 447, en http://www. ilo.org/d yn/nor mle x/es/f?p=10 00:50002: 0::NO:50002: P50002_COMPLAIN T_TEXT _I D:2 901579
120 Comité Libertad Sindical, informe 307, caso 1989, párrafo 325, en http://www.il o.org/dyn /normlex /es/f?p=10 00:50002: 0::NO:50002: P5000 2_COMP LAIN T_TEXT_ I D:2 90 4105
121 Comité Libertad Sindical, informe 316, caso 1985, párrafo 321, en http://www. ilo.o rg/dyn/nor mlex /es/f?p=10 00:50002:0 ::NO:500 02:P50002_CO MPLAINT_TEXT_I D: 2904877
122 OIT, ob cit, párrafo 592, pp 128.
123 Comité Libertad Sindical, informe 318, caso 2018, párrafo 514, en http://www.il o.org/ dyn/nor ml ex/e s/f?p=1 000:5000 2:0::NO:5000 2:P50002_CO MPLAINT_TEX T_I D: 2905216
124 Comité Libertad Sindical, informe 320, caso 1963, párrafo 229, en http://www.ilo .org/dyn /norml ex/es /f?p=100 0:50002:0:: NO:50002:P50002_ COMPLAINT_T EXT_I D:2904671
125 Comité Libertad Sindical, informe 321, caso 2066, párrafo 340, en http://www. ilo.org/d yn/no rmlex/ es/f?p=100 0:5000 2:0::NO:50 002:P50002_CO MPLAINT_TEX T_I D:2 9056 18
126 Comité Libertad Sindical, informe 254, caso 1403, párrafo 445, en http:// www.ilo.or g/dyn/normle x/ es/f?p=1 000:5 0002:0::NO:5 0002:P50002_COM PLAINT_TEXT_I D:2 901579
127 Comité Libertad Sindical, informe 254, caso 1403, párrafo 447, em http://w ww.ilo.org/ dyn/no rmlex/es /f?p=1000: 50002:0::NO:50 002:P50002_COM PLAINT_TE XT_I D: 2901579
128 Comité Libertad Sindical, informe 307, caso 1989, párrafo 325, en http://www .ilo.org/ dyn/normle x/ es/f?p=1000:5 0002:0::N O:50002:P50002 _COMPLAINT_TEXT_I D:2904105
129 Comité Libertad Sindical, informe 306, caso 1965, párrafo 332, en http://w ww.ilo.org/dy n/norm lex/e s/f?p= 1000 :50002:0:: NO:50002:P5000 2_COMPLAI NT_TEXT_I D:2 903820
130 Comité Libertad Sindical, informe 254, caso 1403, párrafo 447, en http://ww w.ilo.o rg/dyn /normle x/es/f
p=1000:50002:0::NO:50002:P50002_COMPLAINT_TEXT_I D:2901579
131 Comité Libertad Sindical, informe 254, caso 1403, párrafo 445, en http://ww w.ilo. org/dyn/ nor mlex /es/f?p=10 00:5 0002:0 ::NO:50002: P50002_COMPLA INT_T EXT _I D :2901579
132 Comité Libertad Sindical, informe 254, caso 1403, párrafo 447, en http://www.ilo. org/dy n/n ormlex / es/f?p=1 000:5000 2:0::NO:500 02:P50002_COMP LAINT_TEXT_I D:29 01579
133 Comité Libertad Sindical, informe 336, caso 2383, párrafo 767, en http://w ww.ilo.o rg/dy n/nor mlex /es/f?p=1000 :50002:0 ::NO:5000 2:P50002_COM PLAINT_TEX T_I D:2909 082
134 OIT, ob cit, párrafo 588, pp 128.
135 OIT, ob cit, párrafo 589, pp 128.
136 OIT, ob cit, párrafo 590, pp 128.
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