El MERCOSUR

Su modernización

La teoría de la integración inversa

Por Santiago Deluca*

I. El fin de las reglas del comercio internacional [arriba] 

Uno de los elementos detonantes de la Segunda Guerra Mundial se vio representado por una férrea política económica proteccionista, basada en programas de reindustrialización mediante sustitución de importaciones.[1] Para lograrlo, se aumentaron indiscriminadamente los aranceles a la importación de mercadería extranjera para impedir de esa forma su ingreso.

Otro factor determinante se ve en el enfrentamiento entre Alemania y Francia, por el dominio de la explotación del carbón y el acero en las márgenes del río Rin.[2]

Ambas circunstancias, combinadas con la práctica inoperancia de la Sociedad de las Naciones[3], como organización internacional capaz de coordinar la política mundial, derivaron en un conflicto bélico de magnitudes inconmensurables, que determinó el fin de las reglas conocidas y utilizadas hasta ese momento por los Estados en sus relaciones comerciales internacionales.

Finalizada la guerra, muchas fueron las ideas que se discutieron para reencauzar las relaciones internacionales. De la mano de los Acuerdos alcanzados en la reunión de Bretton Woods[4], una de ellas fue la creación de la Organización Internacional del Comercio (OIC)[5], que funcionaría como un organismo especializado, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), para establecer reglas de carácter obligatorio en materia económico-comercial. Aunque nunca llegó a concretarse.[6]

II. Del GATT’47 a la OMC [arriba] 

Tras el fracaso de la OIC y en el entendimiento de que el mundo requería reencausar las relaciones comerciales, mediante un régimen jurídico apto para el mantenimiento y sostenimiento de la paz, un grupo de países firmó el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio -GATT, por sus siglas en inglés-.[7]

Pese a su carácter provisorio y no ser estrictamente una organización internacional[8], el GATT se convirtió en el único instrumento multilateral por el que se rigió el comercio internacional, desde 1948, hasta el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995.

En su texto, promueve el intercambio comercial basado en la reciprocidad, la igualdad entre los Estados, la eliminación de restricciones, reducción de aranceles aduaneros y la aplicación del Principio de No Discriminación (PND) en sus dos variantes: la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF)[9] y el Trato Nacional (TN).[10] Destacándose entre todas esas herramientas, las concesiones arancelarias acordadas entre sus miembros; es decir el compromiso de no incrementar los aranceles aduaneros por encima de las tasas negociadas que se consideran “consolidadas”, imponiéndose un valor tope.[11]

Igualmente, ante la regla de la no discriminación mencionada, se previó la posibilidad de que los Estados se ajustaran a una excepción, que en definitiva, terminó siendo el puntapié inicial de la integración económica que hoy conocemos. Con fundamento en su art. XXIV, el GATT habilita excepcionalmente a las partes contratantes a no aplicar el Principio de No Discriminación en sus dos variantes (NMF y TN), siempre y cuando dos o más Estados se unan para la creación de una Unión Aduanera (UA) o de una Zona de Libre Comercio (ZLC), que tenga por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios.

Este entramado jurídico internacional se complementa con los resultados de la Ronda de Tokio, que tuvo lugar entre los años 1973 y 1979. En ella, se prosiguió con los esfuerzos por reducir progresivamente los aranceles aplicables al comercio, asumiendo en las negociaciones un rol fundamental, los Estados denominados en la época, “en vía de desarrollo”.

En cuanto a la integración regional respecta, esta Ronda trajo una serie de novedades que permitieron extender a todos los Estados adherentes al GATT los beneficios de la excepción a la aplicación del Principio de No Discriminación y acceder a la conformación de una UA (Unión Aduanera) o una ZLC (Zona de Libre Comercio), aun cuando no se cumplieran los requisitos establecidos por el art. XXIV. Fundamentado en un principio de trato preferencial a los Estados en vía de desarrollo, esta Ronda aprobó el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), herramienta pensada con el fin de favorecer una mejor cooperación de los países Industrializados a los países menos adelantados, mediante el otorgamiento de accesos arancelarios preferenciales a productos originarios de países en vías de desarrollo y menos desarrollados. Todo ello, con la posibilidad de establecer un tratamiento especial y diferenciado.[12]

También, se aprobó la Decisión sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo, conocida comúnmente como “Cláusula de Habilitación”. Esta Decisión permitió la conformación de bloques de integración subregionales, mediante la conformación de una ZLC o una UA entre países en vía de desarrollo que no pudieran cumplir con los requisitos del art. XXIV del GATT.[13]

II.1.- El nacimiento de la OMC

Luego del impulso generado al comercio internacional por la Ronda de Tokio de 1979, los primeros años de la década del 80 evidenciaron la necesidad de encarar modificaciones de importancia. Así, los Estados convocaron a la Ronda de Uruguay, que duró siete años y medio. Plazo que encontró su explicación en el hecho de haber sido sumamente ambiciosa y haber abarcado la casi totalidad del comercio.[14]

Tras años de negociaciones, el 15 de abril de 1994, los ministros de la mayoría de los gobiernos participantes firmaron el Acuerdo, mediante un Acta en la reunión celebrada en Marrakech, Marruecos. De esta forma, se creó la Organización Mundial del Comercio como organización internacional con personería jurídica y se plasmaron en un nuevo Acuerdo General todas las reformas y profundizaciones al sistema multilateral del comercio, sustituyéndose al GATT y asumiendo para sí toda su normativa.[15]

III. Experiencias latinoamericanas [arriba] 

Desde los albores de la historia moderna americana, aparecen diversos hitos o sucesos que permiten esbozar, sino una teoría, al menos, una aproximación a la idea de la integración.

Así, a partir de los primeros procesos emancipadores, allá por 1810, comienzan a vislumbrarse fenómenos, tales como: un sentimiento americanista por sobre uno específicamente nacional, la existencia de una conciencia de América -particularmente, de Latinoamérica- como unidad política, geográfica, cultural e histórica antes que la percepción de pertenencia a un Estado determinado.

Sin embargo, desde los últimos procesos libertarios en 1824, hasta la finalización de la II Guerra Mundial, no habrá en América expresión alguna que se acerque a la integración, siquiera de forma indirecta.

No obstante, los avatares de la vida económica y política internacional que sucedieron con posterioridad no pasaron desapercibidos para los Estados americanos. Ya desde los primeros pasos de estas nuevas reglas del comercio internacional, hubo Estados que adhirieron al GATT e incluso procesos de integración regionales y subregionales, creados al amparo de la entonces Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y su sucesora -actualmente vigente- Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

III.1.- La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)

El 18 de febrero de 1960, se firmó el Tratado de Montevideo constitutivo de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).[16] Esta organización internacional, creada al amparo jurídico de la excepción del art. XXIV del GATT[17], adaptó a su criterio las recomendaciones efectuadas por la Comisión Especial para América Latina (CEPAL).[18]

En tal sentido, tomando para sí las tipologías de los esquemas de integración, se propuso crear una ZLC[19], que debía converger en un plazo no mayor a 10 años, en un mercado común (MC).[20] Mercado común al que no se llegaría mediante un proceso de reindustrialización por sustitución de importación con desgravación arancelaria automática y gradual, sino por medio de un sistema de implementación negociado no automático. Este mecanismo se tradujo en reducciones unilaterales de restricciones irrevocables (listas), acuerdos colectivos (lista común) y acuerdos complementarios entre pares de países[21], que implicaban el reconocimiento del principio de nación más favorecida.[22]

La ALALC tampoco reconoció la existencia de asimetrías entre sus miembros[23], no previó la posibilidad de suscribir acuerdos subregionales y estableció una estructura institucional intergubernamental carente -además- de un verdadero sistema de solución de controversias.[24]

Todos esos aspectos, que reflejan la ausencia de interés real por la integración latinoamericana, sumado a la presión de los Estados Andinos, con su proceso subregional orientado al comercio más integración y el desarrollo[25], arrojaron como resultado una nueva reunión de Cancilleres en la ciudad de Montevideo para en un mismo acto: dar fin a la ALALC y crear su continuadora, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).[26]

Esta nueva iniciativa regional se fundamenta en la Cláusula de Habilitación y la posibilidad de establecer áreas de preferencia arancelarias aprobadas en la Ronda de Tokio de 1979. De tal forma, se da oportunidad a los Estados en vía de desarrollo de crear una ZLC o UA, sin extender los mayores beneficios otorgados a los demás firmantes de dicho Acuerdo. No obstante, cabe aclarar que el objetivo final de esos procesos subregionales es la convergencia un Mercado Común latinoamericano.[27]

Para dar soporte a los objetivos del Tratado, se establecieron principios de flexibilidad, pluralismo, convergencia y tratamiento especial diferenciado, para facilitar la suscripción de acuerdos generales y parciales, no solo en materia económica comercial.[28] Además, ese trato especial diferenciado representa una de las principales diferencias con ALALC, cual es el reconocimiento expreso de asimetrías entre los Estados Miembros y establecimiento de mecanismos concretos para hacer efectivas ese tipo de acciones preferenciales.[29]

Además de las herramientas jurídicas referidas, donde los acuerdos de alcance parcial de complementación económica[30] son el motor de la integración, al permitir crear bloques subregionales excepcionándose de extender sus beneficios a los demás miembros de ALADI, esta nueva persona jurídica internacional[31], si bien mantiene el esquema intergubernamental[32], establece un parámetro general para la solución de controversias sobre la base de mecanismos arbitrales ad hoc a determinarse en cada acuerdo.[33]

IV. El Mercado Común del Sur: MERCOSUR [arriba] 

Al amparo del Tratado de Montevideo de 1980, constitutivo de ALADI, bajo la modalidad de Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica -ACE-, más precisamente el ACE N° 18, se inscribió el Tratado de Asunción, constitutivo del Mercado Común del Sur, MERCOSUR.

De tal suerte, conviene detenernos en algunos aspectos fundamentales como sus antecedentes, fundamento jurídico internacional, etc., con el objeto de comprender su origen, estado actual y su verdadera razón de ser.

IV.1.- Antecedentes

El MERCOSUR, hoy, no representa solo un acuerdo de índole comercial. Desde su origen, la motivación política fue clara, transformándose ese impulso a principios del año 1985, en el eje de las conversaciones entre el presidente de Argentina, Raúl Alfonsín, y el presidente electo de Brasil, Tancredo Neves. El proyecto original, destinado a crear un espacio de democracia y modernización económica, se plasmó en la Declaración de Iguazú.[34] En ella, los dos países declararon su permanente disposición a estrechar en forma creciente sus lazos de amistad y cooperación.

Tras su firma, se decidió crear una Comisión Mixta, integrada por representantes gubernamentales y de los sectores privados de ambos países. Como resultado de sus trabajos, se suscribió el Acta para la integración argentino-brasileña, que estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica.[35]

A fines del mismo año, ambos gobiernos reafirmaron: “…la inquebrantable voluntad de las dos naciones de asegurar el éxito del Programa de Integración y Cooperación Económica…”, mediante el Acta de la Amistad Argentino-Brasileña Democracia, Paz y Desarrollo.[36] Y finalmente, con la firma del Acta de Buenos Aires[37], se decidió establecer un mercado común entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, que debía encontrarse conformado el 31 de diciembre de 1994.

La realidad demostró que las economías de los dos países, lejos de resultar negativamente competitivas entre sí, podían complementarse. La dinámica del proceso se extendió en solo un año a Uruguay y Paraguay. Y en 1991, se iniciaron las negociaciones cuatripartitas, que finalizaron con la conformación del Mercado Común del Sur, MERCOSUR. El 26 de marzo de ese mismo año, se suscribió el Tratado de Asunción (TA) que le dio origen.[38]

IV.2.- Fundamento jurídico internacional y personería jurídica

Conforme lo prevé el propio TA, el MERCOSUR pretende constituir un Mercado Común. Sin embargo, a la fecha, no logró pasar de ser una ZLC o una UA imperfecta. Pero sea como fuere, teniendo en cuenta que como se dijo al iniciar este capítulo, este proceso de integración se inscribe al amparo del Tratado de Montevideo de 1980 de ALADI como el ACE N° 18, es justamente esta inserción internacional la que le da sustento jurídico suficiente para que sus Estados Parte (Eps) se vean excepcionados de extender a los demás miembros de la hoy OMC los mayores beneficios recíprocos que se otorgan.[39]

Así las cosas y ante la necesidad de otorgar dinamismo al MERCOSUR, los Eps lo dotaron con personería jurídica de derecho internacional, a partir del 1 de enero de 1995. Su titularidad es ejercida, desde entonces, por el Consejo del Mercado Común (CMC), que en tanto órgano político, quedó facultado para negociar y firmar acuerdos en nombre del MERCOSUR con terceros países y otros bloques económicos, así como pronunciarse con voz única en los foros internacionales.[40]

Por su parte, el Protocolo de Ouro Preto (POP)[41] establece en forma expresa, que los órganos principales de su estructura institucional, que son aquellos que poseen capacidad decisoria o normativa, son de carácter intergubernamental.[42] Por ende, todo el sistema estructurado para llevar adelante el sistema de integración del MERCOSUR deviene intergubernamental. Ello implica que no hay delegación de competencias propias de los poderes públicos de los Estados (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) hacia los órganos de la estructura institucional, reservándose para sí un amplio poder de control para la toma de decisiones.[43]

En cuanto al sistema de toma de decisiones de sus órganos, se deben adoptar por consenso y con la presencia de todos los Estados parte, suscitando ello otra cuestión de sumo interés: la aplicación interna de tales normas.[44]

Al respecto, el POP establece que los Estados parte se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar en sus respectivos territorios el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR, asumiendo la obligación de comunicar a la Secretaría Administrativa las medidas llevadas a cabo.[45]

Por último, a los efectos de garantizar la vigencia simultánea de las normas en los Estados Parte, se establece el siguiente procedimiento:

- una vez aprobada la norma, los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional, comunicándolas a la Secretaría Administrativa;

- una vez efectuada la comunicación por un Estado Parte, la Secretaría comunica dicho accionar al resto de los Estados Partes;

- las normas entran en vigor simultáneamente en los Estados Parte, 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría del MERCOSUR (SM).[46]

IV.3.- Objetivos

El objetivo primordial del TA es la ampliación de los mercados de los Estados Parte a través de la integración[47], pudiéndose encontrar una primera nota distintiva, en su 1º considerando, al referir que ello constituye la “…condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social…”.[48]

En el considerando 2º de su preámbulo, expresa que ese objetivo deberá conseguirse bajo consideración de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio.

Para lograr la integración, desde la perspectiva económica-comercial[49], se establecieron, en el art. 1 TA, mecanismos concretos:

- la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;

- el esclarecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común en relación con terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económicos, comerciales regionales e internacionales;

- la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Parte, en materia de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras, que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia; y

- el compromiso de los Estados Parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

Sin perjuicio de lo avanzado que resultó el TA para la época, no puede perderse de vista que en dicha oportunidad, prácticamente se omitió establecer una organización institucional coherente con el proceso que se acometía, así como se dejó librado al resultado de reuniones futuras la redacción de un sistema de solución de controversias entre los firmantes.[50]

V. Particularidades de la estructura orgánica del MERCOSUR [arriba] 

Es aquí donde debe resaltarse la importancia del POP, que configura en su art. 1, el andamiaje institucional, mediante la creación de sus principales órganos y modificando sustancialmente las estructuras establecidas por el TA.[51]

Como ya se dijo, para el logro de los objetivos definidos en el TA y consecuente desarrollo de los programas de actividades, el MERCOSUR diseñó un complejo entramado de órganos con competencias claramente definidas. Estos órganos pueden clasificarse, considerando criterios relativos a capacidad decisoria, independencia y estructura propia o gubernamental.

En lo que aquí nos atañe, nos ceñiremos exclusivamente al último criterio señalado, aclarando que solo se hará referencia a los órganos principales de la estructura institucional.

V.1.- Órganos con estructura gubernamental y sin presupuesto propio

Dentro de lo que podemos denominar los órganos estructurales o principales del proceso de integración del MERCOSUR, el CMC es el órgano supremo de decisión y conducción política. Integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados Parte, y convoca dos veces al año las Cumbres de Presidentes. Su presidencia es ejercida por cada país, en forma rotativa, por orden alfabético y por un período de seis meses. Se expresa mediante decisiones.[52]

El GMC es el órgano ejecutivo. Es un cuerpo intergubernamental que cubre todos los temas atinentes a la integración y está compuesto por representantes de cada uno de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía y Bancos Centrales de los Estados Parte; aunque es coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se reúne en forma ordinaria o extraordinaria, tantas veces como estime necesario, y se pronuncia por resoluciones.[53] Cuenta con Sub Grupos de trabajo por materia temática.

La CCM es el órgano encargado de asistir al GMC y velar por la aplicación de los instrumentos de política comercial común, acordados por los Estados Parte para el funcionamiento de la unión aduanera. Efectúa el seguimiento y revisión de los temas y materias relacionados a las políticas comerciales comunes, el comercio intra-MERCOSUR y con terceros países.[54] Se integra con miembros de los cuatro Estados Parte y es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, reuniéndose por lo menos una vez al mes o siempre que le fuera solicitado por el GMC o por cualquiera de los Estados.[55] Sus pronunciamientos los efectúa mediante directivas o propuestas, siendo las primeras obligatorias para los Estados Parte.[56]

Al GMC, como a la CCM, les corresponde también atender los reclamos de Estados Parte o particulares, encaminadas a poner en funcionamiento el sistema arbitral de solución de controversias, que pudieran efectuarse en sus Secciones Nacionales, con sujeción al Protocolo de Olivos (PO).[57]

Finalmente, el Foro de Concertación Económico y Social (FCES) es el encargado de la representación de los sectores económicos y sociales del MERCOSUR. Está integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte. Su función es exclusivamente consultiva y se manifiesta mediante recomendaciones dirigidas al GMC.[58]

V.2.- Órganos con estructura y presupuesto propio

En este apartado, cabe destacar que con la firma del TA se decidió la creación de la Secretaría Administrativa (SAM o SM)[59], cuyas principales funciones consistían en la guarda de documentos y apoyo al GMC, con sede en la ciudad de Montevideo, Uruguay. En 1994, el POP incluyó a la SM en la Estructura Institucional del bloque como órgano de apoyo operativo, responsable de la prestación de servicios a los demás órganos del MERCOSUR.[60]

La dinámica del proceso implicó avances jurídico-institucionales. De tal forma, la SM fue reorganizada, con el fin de fortalecerla y dotarla de mayor capacidad técnica y operativa. Así, en 2007, se aprobó la CMC/Decreto Nº 07/07 “Estructura y Funcionamiento”, redefiniendo competencias de sus Sectores y previendo una ampliación de funcionarios. En aplicación de esta misma Decisión, se reforzó su perfil técnico, con la creación en su ámbito de las Unidad Técnica de Estadísticas de Comercio Exterior[61], la Unidad Técnica FOCEM ‘Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR’ (UTF/SM)[62] y la Unidad Ejecutora del ꞌPrograma de Acción del MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosaꞌ (PAMA).

La SM está a cargo de un director nacional de uno de los Eps, designado por el CMC por un período de dos años, quien es el responsable por el adecuado cumplimiento del conjunto de las tareas atribuidas a la SM y por su gestión técnica, administrativa, financiera y patrimonial.[63]

Cuenta con una estructura piramidal dependiente del director, compuesto de un Coordinador y cuatro sectores: Sector de Administración; Sector de Apoyo; Sector de Asesoría Técnica; y Sector de Normativa, Documentación y Divulgación. Además de dichos Sectores, está subordinada al director la Unidad Técnica del FOCEM.[64]

Con posterioridad a la firma y entrada en vigor del POP, se suscribieron y entraron en vigor diversos Protocolos y decisiones del CMC, creándose así la Comisión de Representantes Permanentes (CRPM), el TPR, el Parlasur, el Instituto Social del MERCOSUR (ISM) y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDHM).

Todos estos nuevos órganos de la estructura funcional del MERCOSUR cuentan, en mayor o menor medida, con funcionarios propios. Su dependencia jerárquica y funcional lo es en este caso, en forma exclusiva respecto del MERCOSUR, y no ya de alguno de los Ministerios o Secretarías de Estado de los Estados Parte.[65]

VI. La teoría de la integración inversa [arriba] 

Para comprender el fenómeno de la integración regional, se debe partir de considerar que, frente a las guerras, la comunidad internacional estableció un estatus quo, basado en herramientas de cooperación en materia económica-comercial.

Del GATT’47 a la fecha, pasando por el fracaso de creación de la OIC y la puesta en funcionamiento de la OMC 1995, muchas fueron las crisis que se atravesaron. Crisis y resultados pasibles de analizarse, en relación con la participación de los países en la creación de nuevos esquemas o procesos de integración.

La proliferación de nuevos proyectos y la manifestación de reforma de los existentes permiten afirmar que el comercio internacional o, mejor dicho, el modelo de mantenimiento de la paz por medio de reglas claras y de equilibrio del comercio internacional se encuentra desvirtuado. Este tipo de acuerdos encuentra su razón de ser más como herramientas de presión orientadas al posicionamiento geopolítico de países, que a la integración de sistemas económicos-comerciales o la ampliación de mercados.[66]

Enfocándonos en América Latina, partiendo de la ALALC y su sucesora ALADI, ya he tenido oportunidad de manifestar que hace tiempo, se dice que la región está en crisis, que la actitud de la Argentina y Brasil, en las relaciones con sus vecinos, derivará en el fracaso de la integración sudamericana. Por ende, que el MERCOSUR fracasó sin cumplir sus objetivos. Hay algo de cierto en ello: la integración comercial subregional no funciona como se esperaba y no son estos los mejores días del MERCOSUR. Pero ello no implica su fracaso.

Ante este panorama, cabe recordar que el MERCOSUR nace como una herramienta de protección de sus Eps ante la globalización o mundialización del comercio internacional y sus consabidas consecuencias. Que luego atravesó una etapa de estancamiento, para posteriormente, resurgir con la confluencia político-ideológica de sus gobiernos, el establecimiento de diversas políticas en materia social, ambiental y de derechos humanos. También, retomar la senda comercial con el establecimiento de su arancel externo común, la aprobación de su Código Aduanero, hasta llegar a la actualidad, con las constantes negociaciones para alcanzar un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea.

Lo expuesto se explica, si se atiende que el mundo cambia y ante la realidad incontestable de que el MERCOSUR no tiene marcha atrás, debe acordarse que este no necesita pensar hoy cómo enfrentar al mundo a consecuencia de la globalización.[67] Hecho que se corrobora, entre otras razones, al atender la postura conjunta sumida por los Eps, en relación con la Asociación de Libre Comercio para las Américas (ALCA), propuesta por Estados Unidos, a mediados de los 90 y cuyo drástico fin se observó en 2005.[68]

El MERCOSUR debe analizar y definir, en este momento, cómo se presenta frente al mundo y cómo se integra en él. Y para ello, requiere hacerse de medios propios que reflejen sus particularidades, su marcado presidencialismo, sus orígenes carentes de factores emotivos, como las guerras europeas, la característica intergubernamental de su derecho e instituciones, etc.

Es hora de reflexionar y pensar el futuro de la integración latinoamericana, asumiendo la realidad y permitiéndonos dotarla de mecanismos flexibles, que sin perder de vista su idiosincrasia, permitan avanzar hacia el desarrollo económico, político y social de la región, para asegurar un mejor nivel de vida para sus pueblos, basados en normas jurídicas claras dotadas de una mayor agilidad a la hora de su adopción y puesta en vigencia.

Para ello, estimo de utilidad el uso de una herramienta o ejercicio lógico, que he dado en llamar Teoría de la Integración Inversa.

Teoría, porque se parte de la observación, experiencia y razonamiento de la forma en que el MERCOSUR se ha desenvuelto en estos 27 años, considerando sus diversos aspectos (institucional, jurídico, económico, político, etc.).

De la integración, porque hablamos de crear interdependencia entre los Estados que participan del proyecto; y crear así un nuevo espacio, mediante orientaciones políticas, económicas, sociales, etc.[69]

Inversa, porque frente a objetivos grandilocuentes expresamente establecidos en sus instrumentos jurídicos, se aprecia en su ejecución, una clara dispersión, reflejada en la prioridad de los Eps por crear estructuras orgánicas, muchas veces anti funcionales y carentes de contenido real que le den sustento. Se creaAncla gran cantidad de órganos de la mano de oportunismos políticos coyunturales carentes de contenido y utilidad, que luego requieren de grandes esfuerzos para su puesta en funcionamiento, incluso de cambios en sus objetivos primigenios.

Es decir, el MERCOSUR invierte la forma de ejecutar su integración económica comercial anteponiéndole la creación de estructura institucional, aunque esta sea inidónea o simplemente reporte un beneficio político individual carente de impacto real para el propio proceso de integración.

A modo de ejemplo, puede mencionarse el caso del Centro MERCOSUR de Promoción de Estado de Derecho (CMPED)[70], que entró en funcionamiento en 2010 y a la fecha, solo llevó a cabo 3 reuniones. Este Órgano de la estructura funcional del MERCOSUR fue creado el CMC, a requerimiento político de un Eps, sin considerar o entrar en reparo en el hecho de que sus competencias se solapan con las del Observatorio Democrático[71] y el Instituto MERCOSUR de Formación (IMEF).[72] Estos tres órganos coexisten en la actualidad.

No obstante, un caso quizá esperanzador sea la aprobación de la CMC/Decreto Nº 06/17[73], por la que por primera vez en los años de existencia del MERCOSUR, los Eps decidieron eliminar un órgano de su estructura: el Alto Representante General del MERCOSUR. Sin abrir juicio de valor sobre el acierto o yerro de la medida en términos políticos, no puede dejar de señalarse que la disminución o eliminación de estructuras que no resultan operativas, representan un primer signo de madurez, orientado a la consolidación del proceso de integración con una visión estratégica sostenida en el tiempo y no como una mera herramienta proteccionista u oportunista en el escenario geopolítico internacional.

Frente a ello, solo cabe concluir que, en definitiva, la única verdad es la integración. Esta máxima permitirá al MERCOSUR continuar su construcción con bases jurídico-institucionales sólidas, para afrontar diversas circunstancias o factores externos internacionales, sin necesidad de mudar en lo esencial de sus objetivos ni generar una superpoblación institucional, que a la postre deviene ineficaz e innecesaria.

Notas [arriba] 

* Profesor asociado de Derecho Comunitario Americano, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del Salvador, Buenos Aires, Argentina.

[1] Principalmente, en Alemania, que generó su aislamiento en el ámbito del comercio internacional y un encarecimiento de sus productos, como consecuencia de un fuerte proceso inflacionario.
[2] No debe perderse de vista que en la época, dominar la explotación de ambos productos implicaba tener control sobre la generación de energía, la industria de los armadores de barcos, la industria de las armas y, en definitiva, poder potenciar la reindustrialización.
[3] Creada el 28 de junio de 1919, mediante la firma del Tratado de Versalles.
[4] Esta reunión se llevó a cabo en el mes de julio de 1944; y tal como se sostiene en TREBER, Salvador Economía Mundial: claves para el siglo XXI, El Emporio Ediciones, 2005, pág. 123: “...la reunión fue convocada a instancias de Estados Unidos e Inglaterra, con el objeto de prever los graves desajustes monetarios y el financiamiento de la reconstrucción después de terminar el conflicto bélico”, ya que aun “...se encontraba fresca la situación generada a partir de 1918, al finalizar la Primera Guerra Mundial, de la cual la Segunda Guerra fue su consecuencia”.
[5] Con ese propósito, se reunieron el La Habana, entre el 21 de noviembre de 1947 y el 24 de marzo de 1948, más de 50 países, con el objeto de adoptar la denominada Carta de La Habana para una Organización Internacional de Comercio.
[6] La razón fue que uno de los principales actores de la política internacional e impulsores de la idea -Estados Unidos de América-, en 1950, manifestó públicamente que no exigiría a su congreso la ratificación de su instrumento constitutivo.
[7] El GATT se suscribió el 30 de octubre de 1947 y las concesiones arancelarias en él previstas entraron en vigor el 30 de junio de 1948.
Sobre el particular, así como respecto de la visión histórica, resulta sumamente interesante la lectura del trabajo de ELKIN, Natan, “Países Latinoamericanos frente al GATT”, presentado en 1983, como herramienta de trabajo al entonces director del INTAL, Dr. Eduardo R. Conesa.
[8] Provisorio, ya que a la fecha de su firma, los Estados continuaban negociando la entrada, en vigor del tratado constitutivo de la OIC y porque en los 60 años durante los que se aplicó el Acuerdo, comenzó a utilizarse aun cuando no había logrado su ratificación.
[9] Art. I.
[10] Art. II.
[11] Aun bajo riesgo de reiteración, pero a los efectos de ser suficientemente claro, debe recordarse que cuando hablamos de derechos aduaneros, nos referimos a impuestos, tributos, aranceles que establece un Estado a las operaciones de importación o exportación que involucran a su territorio aduanero. En definitiva, se trata de impuestos que las personas o empresas dedicadas al comercio internacional deben pagar y que, en más o en menos, en el ámbito internacional, representan por lo general, uno de los mayores ingresos para las arcas de los Estados.
Asimismo, respecto de los antecedentes y estructura de la cláusula de la NMF, se recomienda FRANKEL, Jeffrey A. Regional Trading Blocs: in the world economic system, Institute for International Economics 1997, págs. 1/4. Esta obra resulta a su vez, de sumo interés para el análisis del relanzamiento de los procesos de integración en la década del 90 y su relación concreta con las reglas del comercio multilateral, desde una perspectiva global y de la OMC.
[12] Decisión de 28 de noviembre de 1979 (L/4903).
[13] Apartado 2, c) de la Decisión L/4903.
[14] Si bien el inicio de la Ronda de Uruguay se perfeccionó en la Reunión Ministerial de septiembre de 1986 en Punta del Este, República Oriental del Uruguay, los primeros pasos surgieron del programa de trabajo desarrollado en el marco de la Reunión Ministerial del GATT de noviembre de 1982 en Ginebra.
[15] Se recomienda ampliar en Negro, Sandra, “Nacimiento y Evolución del Sistema GATT/OMC” en Correa, Carlos (Coord.) Comercio Internacional: del GATT a la OMC, Eudeba 2010, págs. 67/118.
[16] Tratado firmado por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay.
Se adhieren con posterioridad: Colombia (1961), Ecuador (1962), Venezuela (1966) y Bolivia (1967).
[17] Lo que posibilitó a sus miembros no extender los mayores beneficios otorgados recíprocamente entre ellos a los demás suscriptores del propio GATT.
[18] Gurrieri, Adolfo, “Las ideas del joven Prebisch”, Revista de la CEPAL 75, 12/2001, págs. 69/82. Sobre el modelo propuesto para América Latina, se recomienda la lectura de este trabajo. Presenta con claridad los diversos aspectos de política económica internacional, que desvelaban a la sociedad de la época, a la par de lograr una particular visión de la problemática americana y su inserción en el mundo.
[19] Art. 1.
[20] Párrs. 2º y 7º de la declaración de motivos del Tratado y art. 54.
[21] Arts. 4 a 14.
[22] Arts. 18 a 20.
[23] Si bien de la simple lectura del art. 32 del Tratado, podría intuirse lo contrario, lo cierto es que, si se considera correctamente la metodología escogida para lograr la desgravación arancelaria, mediante el sistema de listas negociadas entre las partes en igualdad de condiciones, no cabe otra posibilidad más que afirmar que ese trato especial diferenciado de la norma citada solo lo fue a título declarativo y no operativo.
[24] Capítulo IX.
[25] Hecho que se verifica a partir de la firma del Acuerdo de Cartagena el 26 de mayo de 1969, que da origen a lo que se conoció como Pacto Andino. Hoy Comunidad Andina de Naciones.
[26] Tratado firmado el 12 de agosto de 1980, vigente hoy en día.
En cuanto a la referencia de continuación de la personalidad jurídica de ALALC, surge en forma expresa del art. 54 del Tratado.
Por su parte, se recomienda ampliar en TREBER, Salvador op. cit., págs. 211/217, quien aporta una visión interesante, desde la perspectiva política y económica de esta etapa, hasta llegar al Mercosur mismo.
[27] Arts. 1 y 3.
[28] Arts. 4 a 14, 18 y 19.
[29] Art. 15 a 17.
[30] Más conocidos como ACE.
[31] Arts. 43 y 52.
[32] Arts. 28 a 43.
[33] Sobre ambos procesos de integración, se recomienda ampliar en Soto, Alfredo Mario, Floreal González, Flavio Manual de Derecho de la Integración, Editorial La Ley, 2011, págs. 181/202. También, en ÁLVAREZ, Gonzalo, “La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y la Asociación Latinoamericana de Integración”, en Negro, Sandra (dic.), Manual de Derecho de la Integración, Parte II América-África, Editorial BdeF 2012, págs. 33/50. En ambas obras, se presentan con suma claridad, la evolución histórica, estructura y objetivos de cada proceso de integración.
[34] Firmada por los presidentes de ambos países, Alfonsín y Sarney, el 30 de noviembre de 1985.
Sobre su significancia, se recomienda la lectura de DELUCA, Santiago “La integración en transición”, en Suplemento de Comercio Exterior, Diario La Nación, 4/11/2014. Disponible también en: https://www.lanacion.com.ar/1741021-la-integracion-en-transicion.
Asimismo, Fernández, Wilson, “La inserción internacional del Mercosur. Apuntes sobre el comercio exterior (1988-2006)”, en LEITA, Francisco y NEGRO Sandra (coord.), La Unión Europea y el Mercosur: a 50 años de la firma de los Tratados de Roma, Facultad de Derecho UBA/La Ley, 2008, pág. 190, quien se extiende en la reseña relativa al contenido económico comercial de las reuniones Alfonsín-Sarney.
[35] Firmada el 29 de julio de 1986.
[36] El 10 de diciembre de 1986.
[37] Firmada el 6 de julio de 1989 e inscripta al amparo del Tratado de Montevideo de 1980, constitutivo de ALADI como el ACE N° 14.
[38] Con vigencia desde el 29 de noviembre de 1991.
[39] Se recomienda Deluca, Santiago, “La Organización Mundial del Comercio”, en Negro Sandra, Sandra Manual de Derecho de la Integración, 3º ed., editorial BdeF 2018, págs. 55/68.
[40] Ver arts. 34, 35 y 36 del Protocolo de Ouro, Pero (POP).
Cabe mencionar que a raíz de la vigencia de la CMC/Decreto Nº 63/2010, que creó el Alto Representante General del Mercosur, el CMC delegó en el funcionario a cargo de dicha representación la facultad de negociar acuerdos internacionales futuros y le atribuyó competencias de coordinación interna para la consolidación de su plataforma Institucional.
Más adelante, volveremos sobre este órgano del proceso de integración y su eliminación de la estructura funcional.
[41] Firmado el 17 de septiembre de 1994, en la misma ciudad brasileña.
[42] En tal sentido, el art. 2 POP: “Son órganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del MERCOSUR”.
[43]Ampliar en Deluca, Santiago, Unión Europea y Mercosur: los efectos de la norma comunitaria en los ordenamientos jurídicos nacionales, Editorial Rubinzal-Culzoni, 2003.
[44] Art. 37 POP.
Respecto del derecho del Mercosur y la forma de tutela jurisdiccional, se recomienda Deluca, Santiago “Naturaleza jurídica del sistema de controversias del Mercosur”, en Molina del Pozo, Carlos (Dir.), Evolución histórica y jurídica de los procesos de integración en la Unión Europea y en el Mercosur, editorial Eudeba, 2011; Deluca, Santiago, “El procedimiento ante el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur”, en Molina del Pozo, Carlos, Pizzolo, Calogero (Coords.), La Administración de justicia en la Unión Europea y el MERCOSUR, editorial Eudeba, 2011; Deluca, Santiago, "El dilema de esperar el cambio o usar las herramientas existentes", en Revista Aportes para la Integración Latinoamericana, Año XVIII, Nº 27/diciembre 2012; y DELUCA, Santiago, "El Mercosur necesita su Maastricht", en Revista Pensar en Derecho Nº1, 12/2012, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, entre otros.
[45] Art. 38 POP.
[46] Art. 40 POP.
[47] Sobre las diversas perspectivas y problemáticas relacionadas al crecimiento económico del Mercosur y de sus Estados Parte, por el hecho de ser miembros del proceso de integración, se recomienda la lectura de FANELLI, José María (Coord.), Diagnóstico de crecimiento para el Mercosur: la dimensión regional y la competitividad, Red Mercosur de Investigaciones Económicas, 2008.
[48] Preámbulo del Tratado de Asunción, 1º considerando.
[49] Al respecto, Fernández, Wilson, op. cit., pág. 191, describe perfectamente los distintos momentos/etapas desde una perspectiva económica comercial. Así, sostiene: “El Tratado de Asunción se firmó, como dijimos, en marzo de 1991 -acompañado por un cronograma de desgravación variable según cada país- y fue seguido por el Protocolo de Ouro Preto, de diciembre de 1994, que dio origen a una Unión Aduanera -imperfecta aún y quien sabe por cuánto tiempo más- y una gran cantidad de otros protocolos y resoluciones que han ido generando una institucionalidad creciente…”.
[50] Al respecto, Czar de Zalduendo, Susana, “Panorama actual del MERCOSUR: ¿meseta o pendiente abajo?”, en Leita, Francisco y Negro Sandra (coords.). La Unión Europea y el MERCOSUR: a 50 años de la firma de los Tratados de Roma, Facultad de Derecho UBA/La Ley 2008, pág. 25. La autora concluye, en su trabajo, que: “Las modificaciones organizativas, un tanto descuidadas en su trámite de creación y, a veces, resultado de compromisos políticos y no de requerimientos técnicos, pueden ganar en eficacia funcional y consistencia mediante una seria reestructuración institucional. Eso pensaba realizarse con el “Ouro Preto II”, que modificaría el instrumento aprobado en 1994, y la decisión de seguir las tareas para esa modificación a pesar de su fracaso temporal, genera expectativas positivas. Más aun, cuando se ha incluido en el marco de referencia para esa reestructuración el arduo problema de la incorporación y vigencia de la normativa MERCOSUR”.
[51] Adviértase que solo se mencionarán aquellos órganos MERCOSUR que de una u otra forma, se relacionan con los fines perseguidos en este trabajo.
Para ampliar sobre la estructura institucional del MERCOSUR GONZÁLEZ OLDEKOP, Florencia (1997), La integración y sus Instituciones, Ciudad Argentina.
[52] Arts. 3 a 9 POP.
[53] Arts. 10 a 15 POP.
[54] Art. 16 POP.
[55] Arts. 17 y 18 POP.
[56] Art. 20 POP.
[57] Art. 21 POP.
[58] Arts. 28, 29 y 30 POP.
[59] Cabe destacar que en 2002, se la transformó en una secretaría técnica, utilizando la denominación “Secretaría del MERCOSUR” (SM). Se le asignaron nuevas funciones y se creó el Sector de Asesoría Técnica (SAT), integrado por cuatro Asesores Técnicos (CMC/Decreto Nº 30/02).
[60] Arts. 31, 32 y 33 POP.
[61] CMC/Decreto Nº 20/07.
[62] CMC/Decreto Nº 45/04.
[63] Art. 1 Anexo I CMC/Decreto Nº 07/07.
[64] Conforme lo establecido en el Anexo de la CMC/Decreto Nº 24/05, “Reglamento del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR” (Anexo I CMC/Decreto Nº 07/07).
[65] Respecto de la razón de ser de las instituciones del MERCOSUR, sus falencias y carencias, se recomienda Maito, Miguel Ángel, Reformulación de las instituciones para la eficacia del MERCOSUR en la integración económica, Editorial La Ley UBA, 2011.
[66] Al respecto Deluca, Santiago “Cambio de paradigma internacional”, en El Derecho de 4 de agosto de 2016, págs. 1/2.
Asimismo, Giacalone, Rita “Regionalismo Latinoamericano: dimensiones actuales”, en Mellado, Noemí (dir.) Regionalismo Latinoamericano: dimensiones actuales, Lerner editora SRL 2014, pág. 30, citando a Malamud y Gardini, expresa: “…el regionalismo latinoamericano ha dejado de ser una variable independiente con un rol importante en el cambio estructural de la región, para convertirse en instrumento para alcanzar otros objetivos de las políticas exteriores de los países que lo auspician, lo que incide en su formato y en el valor que le otorgan sus miembros”.
Por su parte, ejemplos de ello pueden observarse en las dudas que se plantean en torno al TPP y la ya desistida iniciativa trasatlántica del TTIP, entre otros. Sin mencionar las diversas manifestaciones contra la integración europea que se verifican desde el Brexit a la fecha. O quizá, el caso más interesante y actual, la negociación que llevan adelante Estados Unidos, Canadá y México en torno a la reforma del NAFTA.
[67] Quizá la primera y más importante de las razones de ser del MERCOSUR.
Sobre el concepto, alcance y relación de globalización con los procesos de integración, ver Rodríguez Fernández, Maximiliano Introducción al derecho comercial internacional, Universidad Externado de Colombia 2009, págs. 31/102; y Bertoni, Liliana, “La globalización y los desafíos para un nuevo consenso” en Negro, Sandra, Lecturas sobre integración regional y comercio internacional, La Ley UBA 2012, págs. 55/73.
[68] Sobre el particular, ver Fernández, Wilson, op. cit., pág. 191, quien refiere: “…una vez iniciado el proceso argentino-brasileño, desde los Estados Unidos, el entonces presidente George Bush -padre del actual- lanzó la llamada “Iniciativa para las Américas”, mediante la cual se proponía crear un área de libre comercio que fuese desde “Alaska hasta Tierra del Fuego”. Posteriormente, su sucesor… anunciaba a su vez, su propia propuesta de creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), pretendiendo ampliar al resto del hemisferio lo ya alcanzado con Canadá y México, a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA)…”. Y respecto de sus resultados, agrega: “El aparentemente definitivo bloqueo -o tal vez, abandono- de la propuesta norteamericana de creación del ALCA… abrió la posibilidad de aplicar las energías hasta entonces empleadas en atender las negociaciones con los Estados Unidos, a resolver los problemas de funcionamiento del MERCOSUR. Sin embargo, desde entonces, el bloque avanzó a los tumbos…”, pág. 192.
[69] Sobre el concepto y diferencias de la interdependencia e interrelación, así como su relación con las diferentes teorías de la integración ver CZAR de ZALDUENDO, Susana “Integración: nociones generales. Integración económica e integración regional” en Negro, Sandra Manual de Derecho de la Integración, 3º ed., editorial BdeF 2018, págs. 5/8.
[70] Creado mediante CMC/Decreto Nº24/04.
[71] Creado por CMC/Decreto N°35/06.
[72] Creado por CMC/Decreto N°04/07.
[73] De 14 de julio de 2017.