Protocolo Base de Actuación para el Acceso a la Justicia de las Personas con Discapacidad
Maria Daniela Carrera*
I. El 17 de marzo de este año en Mendoza, la Comisión Directiva de la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas y Ciudad Autónoma de Buenos Aires —Ju.Fe.Jus.— aprobó el Protocolo Base de Actuación para Personas con Discapacidad.
De acuerdo con las palabras de su presidente, este documento fue elaborado por la Comisión de Acceso a Justicia durante el año 2016 y es el producto de un profundo análisis de las distintas jurisdicciones, esperando su aplicación y utilidad en cada tribunal del país.
La Ju.Fe.Jus. es una entidad federal que reúne a todos los miembros en ejercicio de las Cortes Supremas y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas que la componen y así congrega a los ministros integrantes de las cabezas de los Poderes Judiciales provinciales de nuestro país.
Entre sus objetivos principales se cuentan: preservar la independencia de los Poderes Judiciales provinciales; propiciar el reconocimiento del Poder Judicial como contralor de los otros poderes y garante de la seguridad jurídica de la sociedad; resaltar el rol de los Poderes Judiciales como hacedores de las políticas judiciales, y en función de ello promover disposiciones acordes con el sistema democrático en lo concerniente a la designación y remoción de los jueces; enfatizar el concepto de la independencia funcional de los magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional; promover la capacitación continua de todos los cuadros que integran los Poderes Judiciales provinciales (magistrados, funcionarios y empleados); participar en debates o construcción de proyectos de mejoramiento y transformación del sistema judicial; desarrollar programas y cursos de acción para profundizar en la reflexión y aplicación de la ética judicial, particularmente en los Poderes Judiciales provinciales; cooperar en la modernización de la administración y la gestión de los Poderes Judiciales provinciales, e impulsar actividades tendientes a lograr una mayor productividad, eficiencia y desburocratización en la actividad de los organismos judiciales provinciales; promover las comunicaciones interjurisdiccionales, favoreciendo la utilización de las nuevas tecnologías y la informática; fomentar y participar activamente en publicaciones vinculadas con el mejor funcionamiento de la administración de justicia.[1]
II. En particular, la aprobación de documentos de esta índole alienta la instalación de políticas públicas sobre discapacidad en la agenda de los poderes judiciales. Da fundamento a las decisiones que deben adoptarse vinculadas a la temática y confluye al cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.[2]
El desafío es que sea una herramienta para todas las instancias y no aparezca como un marco de acción más que señale buenas intenciones de políticas públicas.
Esto porque, ya en el Preámbulo de la Convención, inc. k), los Estados Partes reconocieron con preocupación que, pese a los diversos instrumentos y actividades, “las personas con discapacidad siguen encontrando barreras para participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social” y que “se siguen vulnerando sus derechos humanos en todas partes del mundo”.
III. La falta de acceso a la justicia de las personas con discapacidad confluye en la imposibilidad de hacer efectivos los derechos vulnerados.
Es una dificultad trascendente en la vida de las personas con discapacidad porque las desigualdades económicas, sociales y culturales de las personas con discapacidad resultan más significativas ante la imposibilidad de acceder al servicio de justicia.
Por ello, desde distintos ámbitos se adoptan medidas para revertir la situación. Ya el Comité Jurídico Interamericano (CJI) lo consideró en el LX periodo ordinario de sesiones del año 2002, donde se aprobó la resolución CJI/RES 40 (LX-O/02) “Perfeccionamiento de la administración de justicia en las Américas: acceso a la Justicia”. Continuó el tema en agenda, derivando en algunos períodos hacía la ética judicial (LXII, período ordinario de sesiones, 2003), pero en el 2007 manteniendo su vigencia se aprobó la resolución CJI/RES 126 (LXX-O/07), donde se destaca el estrecho vínculo entre la ética judicial y el acceso a la justicia y el fortalecimiento del Estado de Derecho en las Américas.
En definitiva, cuando se aborda el acceso a la justicia se menciona a la justicia en sí misma, como derecho humano primario de defensa a todos los derechos reconocidos, y se corresponde con la afirmación de la dignidad y no discriminación de las personas frente al Estado.
IV. - El protocolo alude en sus considerandos a las disposiciones del artículo 13 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuyo contenido puede resumirse en dos grandes ejes: capacitación para los operadores del servicio y trato igualitario para las personas con discapacidad; esa igualdad alude tanto a la accesibilidad, física, como también actitudinal, para el accionar en todos los ámbitos de la justicia (como usuarios y como integrantes).
Pese a que en el documento no se lo menciona, el acceso a la justicia para las personas con discapacidad demanda el reconocimiento como persona ante la ley, que fue una conquista del colectivo, a tenor de artículo 12 de la Convención y receptado en la modificación del Código Civil argentino, siendo significativo el reconocimiento de su personalidad jurídica para la inclusión en la vida social.
Desde allí, el acceso efectivo de las personas con discapacidad a la justicia quedará solo enunciado al indicar un “cambio de modelo médico al de derechos humanos y la promoción de las capacidades, los méritos, habilidades y aportaciones de las personas con discapacidad”. Es necesario un expreso reconocimiento a la capacidad jurídica de las personas con discapacidad, como sujetos de derechos, porque ello permitirá la consideración de la temática desde la igualdad y favorecerá a resignificar el ejercicio del poder judicial en sus vidas, para abandonar un lugar de beneficiarios y ser considerados titulares de derechos.
V. En lo específico, el protocolo se encuentra dirigido a todos los operadores del servicio judicial: jueces, fiscales, defensores, asesores y personal auxiliar.
Se estructura en cuatro ítems:
1. Protocolo de ingreso al Poder judicial de las Cortes y Superiores Tribunales de las Provincias Argentinas y CABA para las personas con discapacidad
Como pautas generales el protocolo señala: 1. La promoción del ingreso de las personas con discapacidad por concurso garantizando la accesibilidad y la igualdad de oportunidades y 2. Garantizar condiciones de trabajo adecuadas.
Estos dos ítems importan grandes modificaciones en los sistemas de ingreso a los poderes judiciales y, luego, incluyen considerar entornos laborales abiertos, inclusivos y accesibles.
Ahora bien, la inclusión laboral en las dependencias públicas, y en particular en los poderes judiciales, ha sido un reclamo constante de las personas con discapacidad y sus asociaciones.
La obligación fue establecida en la Ley nacional Nº 22.431, del año 1983, “Sistema de Protección Integral para personas con discapacidad” y luego reforzada con la modificación, realizada mediante la Ley Nº 25.689, donde se establece que “el Estado nacional —entendiéndose por tal los tres poderes que lo constituyen, sus organismos descentralizados o autárquicos, los entes públicos no estatales, las empresas del Estado y las empresas privadas concesionarias de servicios públicos—están obligados a ocupar personas con discapacidad que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%) de la totalidad de su personal y a establecer reservas de puestos de trabajo a ser exclusivamente ocupados por ellas…”.
La mayoría de las provincias argentinas fijaron sus regulaciones sobre la temática sobre la base del sistema de protección integral para las personas con discapacidad y establecieron con igual alcance tal obligación, pero son excepcionales los supuestos de cumplimiento específico sobre el cupo laboral.
Para poder cumplir con este objetivo, deberán valorarse las subjetividades de cada persona con discapacidad para poder ofrecer los apoyos necesarios para el desenvolverse en el ámbito judicial.
A ello se suma la interrelación entre la discapacidad y la pobreza, que forman un círculo de exclusión que se retroalimenta, sin poder acceder en procesos educativos, formativos o laborales.
Aparece como gran interrogante la cuestión vinculada a la educación inclusiva, porque hasta el momento el mayor porcentaje de personas con discapacidad no puede acceder a un sistema de educación inclusiva que la garantice.
Para poder implementar este aspecto necesariamente deberá estudiarse la situación del colectivo de discapacidad e ir construyendo gradualmente exigencias de acreditación, ya que de mantenerse pautas de ingreso (a modo de ejemplo, nivel secundario) se reproducirán lógicas de exclusión para ciertos sectores en el universo de las personas con discapacidad que no han tenido hasta el momento la posibilidad de otros.
2. Protocolo para el acceso a la justicia y el acceso a justicia de las personas con discapacidad usuarios del servicio de justicia
Este capítulo es nodal en la instalación del protocolo en su conjunto porque alude a la accesibilidad, al entorno físico, comunicacional y a la información, eliminando no solo las barreras de tipo físico, sino también las actitudinales, comunicacionales y legales que se pudieran presentar.
Desde el modelo social que instala la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, estas “barreras” son las que impiden la inclusión social en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad, por ello todas las acciones que impulsen su remoción repercuten en el propósito de aquel tratado internacional, al establecer en su artículo 1° como objetivo la protección, la defensa y el fortalecimiento del goce de todos los derechos humanos y libertades fundamentales para todas las personas con discapacidad y la promoción del respeto por la dignidad inherente, la autonomía, incluida la de tomar las propias decisiones y su independencia.
Desde esta nueva concepción, basada en los derechos humanos, la discapacidad aparece en la interacción de una persona con los obstáculos que impiden el ejercicio de sus derechos. La deficiencia no genera discapacidad, lo hace la barrera social, arquitectónica, gubernamental, actitudinal y, en esa línea, la discapacidad no está definida por el diagnóstico médico, sino que depende de las barreras que impidan en ejercicio de los derechos de cada persona.
Desde estos conceptos, será trascendental que los operadores judiciales conozcan e internalicen en sus prácticas que la discapacidad no la tiene la persona, sino que es el resultado de la interacción de esa persona con las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan e impiden su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. Así podrá plasmarse una evolución en el pensamiento y en la acción de los poderes judiciales para que las personas con discapacidad dejen de ser consideradas como receptores de servicios de beneficencia u objeto de decisiones de otros y sean reconocidas como titulares de derecho.
Las pautas generales que señala el protocolo son: 1. Propiciar menor tiempo de espera; 2. Evitar comparecencias innecesarias; 3. Proporcionar acceso al apoyo; 4. Asegurar el derecho a la información; 5. Atención prioritaria de las personas con discapacidad; 6. Recomendaciones actitudinales generales para operadores de justicia.
Como estrategia para alcanzar la accesibilidad universal, importa que la concepción de los entornos, procesos, productos, servicios, dispositivos o herramientas para ser utilizados por todas las personas, surgen dos conceptos que requieren ser afianzados en los ámbitos judiciales: el sistema de apoyos y de ajustes razonables.
La Convención alude a que las personas con discapacidad no necesitan medidas de protección que priven del ejercicio de sus derechos, sino que esas medidas estén destinadas a proporcionar los apoyos necesarios para ponerlas en un pie de igualdad con los demás. Así los apoyos que pueden consistir en asistentes personales, acompañantes, personas de confianza nunca reemplazan a la persona, sino que la complementan.
Por su parte, los ajustes razonables son “…todas las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás de todos los derechos humanos y libertades fundamentales”.[3]
Es la propia Convención la que establece que la falta de implementación de estos ajustes puede constituir actos de discriminación.
3. Atención a las personas con discapacidad
Este acápite pone en valor un espacio de consideración de la temática en las dependencias judiciales e impulsa la instalación de una “oficina a fin [de] que pueda subsumir las funciones que se detallan…”.
De esta manera se evidencian la especificidad de la materia, la necesidad de contar con profesionales adecuados, para prestar la mejor asistencia y servicios garantizados a las personas con discapacidad en todas las áreas de los poderes judiciales y la planificación de acciones para el cumplimiento de las obligaciones estatales.
La enumeración de funciones de esta oficina se condice con las disposiciones que establece el artículo 8 de la Convención al asumir el compromiso de “tomar conciencia” de la temática para hacer efectivo el cumplimiento del protocolo.
Adoptar este tipo de medidas requiere sensibilizar, concientizar y capacitar a todos los actores involucrados como tres niveles ineludibles para el logro de la igualdad, el reconocimiento de la dignidad y el pleno ejercicio y goce de los derechos de las personas con discapacidad.
Por otra parte, debe considerarse que este espacio, en el contexto de las administraciones judiciales que asuman las funciones establecidas, debe mantener consultas estrechas y colaboración activa de las personas con discapacidad, incluidos los niños y niñas con discapacidad, a través delas organizaciones que las representan.[4]
El lema humano de participación “nada de nosotras y nosotros sin nosotras y nosotros” establece la necesidad de ser parte en la realización de acciones políticas que tengan por objeto dar respuesta institucional y la construcción del modelo social de discapacidad requiere la participación de sus propios interesados.
4. Pautas para un proyecto arquitectónico y comunicacional de inclusión
Se hace mención en este apartado a la consideración en los presupuestos de los poderes judiciales para la implementación de un “proyecto arquitectónico edilicio y comunicacional de inclusión”, señalando ejes de acción, dando pautas mínimas que deben ser tenidas en cuenta en distintos ámbitos: ingreso a los edificios; zonas de paso: desplazamientos horizontales (pasillos, puertas, etc.), desplazamientos verticales (ascensores y escaleras) y acceso a las áreas comunes.
Vuelve a abordarse la accesibilidad como eje de acción y lo establecido redundará en el cumplimiento de las disposiciones del Decreto N° 914/97, que reglamentó los artículos 20, 21 y 22 de la Ley Nº 22.431 modificados por su similar Nº 24.314, contando todas las jurisdicciones con normativas de igual tenor y reglamentación para la promoción de la accesibilidad y la utilización para todos los ciudadanos, de los edificios y locales de uso o concurrencia de público, ya sean estos de titularidad o dominio público o privado.
Desde la accesibilidad se afianza la vida independiente de las personas con discapacidad y de participación en la vida social, por eso, no solo debe considerarse la accesibilidad vinculada a la discapacidad física para garantizar su movilidad, sino que comprende la accesibilidad comunicacional que repercute en hacer posible el ejercicio de todos los derechos de las personas con distintos tipos de discapacidades.
A modo de conclusión, se puede compartir la experiencia del Poder Judicial de la provincia de Neuquén, que a partir del año pasado, a instancias del Ministerio Público Fiscal creó en su órbita y bajo su dependencia el Área de articulación para el acceso a la justicia para las personas con discapacidad, conforme lo establecido en su Ley Orgánica, al referir sobre la defensa de la legalidad en pos del interés general, velando por los derechos humanos y garantías constitucionales, participando en la formulación de políticas públicas.
Así, y en pos de permitir la plena participación y la igualdad de las personas con discapacidad, para eliminar las barreras socioculturales que les impiden acceder al ejercicio pleno de sus derechos se impulsó el área para velar por las cuestiones relativas a la discapacidad incluyendo la temática en todas las actividades que se realicen, dando prioridad a los aspectos relacionados con el acceso a la justicia.
Entre sus competencias se encuentran las de brindar asesoramiento y asistencia técnica sobre cuestiones de discapacidad a las fiscalías y otras áreas del organismo; realizar instancias de difusión, sensibilización y capacitación sobre la temática y articular con dependencias que aborden temas relativos a las personas con discapacidad. Además, difundir jurisprudencia, efectuar análisis de información sobre discapacidad, realizar el seguimiento de aspectos vinculados a la temática, modificar e impulsar prácticas internas inclusivas, elaborar informes y dictar e impulsar actividades de capacitación e investigación sobre los derechos de las personas con discapacidad.
Ahora, con la aprobación de este protocolo se consolida la necesidad de continuar diseñando políticas públicas en todos los ámbitos de los poderes judiciales del país para detectar y promover la eliminación de las barreras de acceso a la justicia para las personas con discapacidad.
El gran desafío aparece ante la transformación cultural, social, educativa y demás órdenes de la vida plena de participación de las personas con discapacidad que el modelo social instala, ya que la inclusión plena demanda compromisos estatales de orden transversal que permitan vislumbrar en todos los ámbitos la erradicación de prácticas discriminatorias contra ese colectivo y su reconocimiento desde la dignidad, como sujetos de derecho en igualdad de condiciones que los demás.
Notas
* Responsable del Área de articulación para el acceso a la justicia para las personas con discapacidad dependiente del Ministerio Público Fiscal del Poder Judicial de la Provincia de Neuquén.
[1] http://www.juf eju s.org.ar/i ndex.php /jufeju s/2013-05 -05 -12-59-07.
[2] Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por nuestro país mediante la Ley 26.378, con jerarquía constitucional conforme la Ley 27.044.
[3] Rosales, Pablo; Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 26.378) Comentada, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2012, p. 44.
[4] Véase artículo 4, apart. 3 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
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