El Sandbox como mecanismo de innovación

Regular mediante nuevas reglas

María Agustina Grapsas[1]

1. Introducción [arriba] 

La evolución de la tecnología es un proceso permanente. La capacidad para adaptarse de una manera ágil y flexible es fundamental para lidiar con esta coyuntura innovadora. Producto de este fenómeno se viene gestando la necesidad de que las administraciones y el tejido empresarial trabajen conjuntamente y de manera colaborativa, en el diseño e implementación de herramientas que ayuden a regular de un modo más eficiente las nuevas realidades y los modelos de negocio, cada vez más digitalizados, surgidos del uso masivo de nuevos estándares tecnológicos.

Es por ello que algunos países han optado por crear modelos jurídicos-regulatorios más simplificados, atendiendo a los requerimientos de implementación de nuevas tecnologías. Estos cambios representan oportunidades para cambiar la visión de la política pública para dar respuesta al cambio desde la perspectiva tradicional a una perspectiva mas colaborativa.

Esto implica, indefectiblemente, una nueva revisión de las normas. Sin embargo, es menester observar que la creación y adaptación regulatoria no es un proceso rápido. Está compuesto de análisis y estudios que implican mucho más tiempo del que se quisiera.

Este tipo de regulación debe estar alimentada por la información y el conocimiento de las tecnologías emergentes de rápida penetración, de los factores económicos y jurídicos cambiantes a causa de la convergencia, así como de la competencia, los nuevos modelos de negocio y el comportamiento de los usuarios en un entorno digital.

No es este el lugar para efectuar un estudio detenido de todas las cuestiones que suscita el alcance de la regulación. Lo que sí resulta relevante destacar aquí, es que en un contexto de innovación tecnológica deviene necesario repensarla con la mira puesta en el progreso y el desarrollo.

Así, y en el marco de este artículo, interesa explorar modelos innovadores dentro de los cuales se encuentra la "caja de arena reglamentaria" o sandboxes que permiten probar tecnologías y modelos comerciales durante un período específico. Esta flexibilidad es valiosa para probar este tipo de soluciones innovadoras.

Esto último abre una ventana de oportunidad para pensar de forma diferente sobre lo actualmente regulado, en especial para el regulador que debe ponerse a tiempo con algunas experiencias que suceden en el mercado.

2. ¿Qué es un sandbox regulatorio? [arriba] 

Para favorecer la experimentación digital, a nivel mundial se están implementando esquemas como el Sandbox regulatorio, que permite probar modelos de negocio e innovaciones en un marco regulatorio laxo por un tiempo determinado. Durante ese tiempo, se mide el impacto para ver si se puede flexibilizar la normatividad relacionada.

Tomando como punto de partida la definición aportada por la OCDE, un sandbox regulatorio es “una forma limitada de exención regulatoria o flexibilidad para las empresas, permitiéndoles probar nuevos modelos de negocios con requerimientos regulatorios reducidos. Los sandboxes también incluyen mecanismos que intentan asegurar objetivos regulatorios generales, incluyendo la protección del consumidor. Los sandboxes regulatorios están organizados y administrados típicamente sobre una base caso por caso por las autoridades regulatorias relevantes”[2].

Como instrumento se estableció inicialmente en los EE. UU., donde la oficina de protección financiera del consumidor estableció un "catalizador de proyectos" en 2012 para fomentar la innovación favorable al consumidor. Sin embargo, el término 'caja de arena regulatoria' fue acuñado por el regulador de mercados del Reino Unido, la Autoridad de Conducta Financiera (FCA) en 2015. Los primeros fueron probados en la industria de las fintech[3], y luego comenzaron a pensarse en el entorno de las telecomunicaciones como un espacio que posibilita la innovación y experimentación, adecuado a las cambiantes y dinámicas TIC y sus servicios actuales y potenciales.

Con esta finalidad, los sandboxes irrumpen como un espacio de pruebas en el que los operadores con estados iniciales de proyectos innovadores pueden emprender una determinada actividad. Esto puede darse bien bajo la modalidad de exención, para las que podrían situarse bajo el paraguas regulador con la normativa vigente, bien bajo la modalidad de no sujeción, para quienes aún no están expresamente regulados precisamente por su carácter innovador. Para ello, es importante tener en claro cuales son los objetivos del uso de los sandboxes, así como también sus características.

3. De la cultura regulatoria tradicional a la evolución regulatoria [arriba] 

La industria de telecomunicaciones históricamente ha sufrido de “sobreregulación”. Esta visión ha sido replicada con mayor intensidad frente a nuevos servicios o tecnologías, lo que implica una reacción negativa frente a nuevas oportunidades. En América Latina, son varios los países cuya normativa en materia de telecomunicaciones tiene ya hasta quince o veinte años de antigüedad. Algo similar sucede con los reglamentos y regímenes regulatorios, que suelen no estar actualizados. Así, para aplicar un sandbox, debe darse una revisión clara y previa de todo el marco normativo vigente para evaluar la factibilidad en su implementación.

Partiendo de la base de que los sandboxes representan una evolución regulatoria, estos implican un reto para las legislaciones y organismos reguladores de cada país debido a los avances tecnológicos en las últimas décadas, que han permitido crear nuevos productos, servicios y conceptos que no encajan en los esquemas regulatorios actuales vigentes.

En ese contexto, los reguladores deben cuidadosamente implementar modelos que les permita identificar con la mayor precisión posible los riesgos y potencialidades de la innovación tecnológica a ser implementada y, a su vez, las necesidades de actualización de normativa regulatoria encaminada a acoger los nuevos y futuros avances.

4. El rol del regulador de “vanguardia” [arriba] 

Para el regulador la tarea puede ser mayúscula por múltiples partidas. Por un lado, se trata de aprender sobre la marcha algo que no es cómodo para las autoridades. Por otro, se trata de experimentar, lo que básicamente significa: probar, identificar el error, rectificar y repetir. El regulador se vuelve un facilitador de los nuevos modelos de negocio, lo que le permite ser un actor activo de estos modelos desde su nacimiento y no imponer regulación una vez que estos han sido creados o tienen tiempo en funcionamiento y “están fuera de su supervisión”.

En este escenario, es de suma importancia el entendimiento pleno del desarrollo que se está llevando a cabo. Surge así la necesidad de que estén claramente definidas las facultades o competencias de las instituciones que forman parte del nuevo concepto y esquema regulatorio.

Por su parte, si el aparato regulatorio de un país es demasiado pesado, complicado y reacio a modernizarse puede decidir el enfoque de "espera y verás" que básicamente consiste en ver cómo las innovaciones y la regulación evolucionan en economías más dinámicas para copiarlas. Obviamente este enfoque hiere y retrasa el progreso y la innovación en términos generales en una economía nacional.

Al mismo tiempo, es necesario tener criterios claros, objetivos y que no den lugar a ambigüedades, por ejemplo, para determinar a qué empresas se permitirá entrar a estos esquemas y que dichos criterios no generen barreras a la entrada para empresas pequeñas. Se debe así poner el foco en la promoción de una competencia efectiva en interés de los consumidores donde las empresas pueden probar productos, servicios o nuevos modelos de negocio en un contexto de mercado real, mientras se asegura de que existan ciertas garantías y salvaguardas jurídicas adecuadas.

Así, el regulador debe definir un ambiente mínimo que le permita observar y controlar, pero sin ser un espacio completamente “a la libre” ni tampoco una camisa de fuerza donde nada funcione; debe embarcarse sabiendo que sobre la marcha podría necesitar ajustes a las reglas, las condiciones y los requisitos; y además debe tener la disciplina para generar conocimiento y aprender de estos ejercicios.

En este sentido, al ser estos instrumentos pensados para la innovación tecnológica, su eficacia depende de la correcta delimitación de sus componentes que garantice procesos transparentes y permita transmitir a los postulantes de forma clara las metas que se desea obtener.

Es decir, se debe establecer detalladamente los objetivos de innovación, criterios de selección y evaluación objetiva y transparente, análisis de mitigación de riesgos, establecimiento de condiciones flexibles que incentiven la innovación y posteriormente la implementación de obligaciones razonables (de ser el caso), que permitan mantener y mejorar los resultados iniciales obtenidos.

5. Principales beneficios de los sandboxes regulatorios en el sector de las telecomunicaciones [arriba] 

¿Por qué en el sector de telecomunicaciones atrae la adopción de un sandbox? Porque la regulación en el sector es jurídica, ingenieril, social y económicamente compleja. Esa complejidad se confronta con los ritmos de las empresas más innovadoras y la protección de los derechos de las personas, de modo que el Estado busca permitir el desarrollo del mercado de telecomunicaciones en entornos de competencia con nuevas modalidades.

En este contexto, los sandboxes regulatorios en telecomunicaciones, pueden aportar positivamente en los siguientes aspectos:

- Promover la innovación de nuevos servicios y tecnologías, en corto plazo sin esperar la emisión normativa para este efecto.

- Dar certidumbre a la industria, tanto al regulador en el conocimiento técnico – comercial de los nuevos servicios, como al operador en el conocimiento de las preocupaciones propias del regulador (calidad del servicio, defensa del consumidor, aportes económicos razonables al Estado, etc.).

- Permitir una interacción intersectorial frente al desafío de los nuevos servicios digitales que requieren el involucramiento de varios sectores, no solamente telecomunicaciones (producción, finanzas, educación, salud, etc.).

- Brindar la oportunidad de generar regulación en base a un esquema colaborativo, que se destaque por resaltar principios como: seguridad jurídica, certidumbre, promoción de inversión público-privado, incentivos para despliegue de infraestructura.

- Lograr optimizar recursos económicos, técnicos, administrativos tanto del regulador, como del operador, al evitar una regulación poco eficiente.

- Abrir el sector a otros actores (players) que no sean los tradicionales operadores de telecomunicaciones. Esto evidentemente dinamiza la economía del sector TIC y rompe con viejas inercias.

Que la autoridad regulatoria los contemple de una manera adecuada, es benéfico al favorecer la competencia y la libre concurrencia en el sector, puesto que las mismas empresas se motivarán en innovar y probar nuevos productos, servicios o tecnologías gracias al laxamiento de la carga regulatoria, lo que a su vez se traduce en que los usuarios o audiencias sean beneficiados al disponer de nuevas formas de aprovechamiento de las TIC, especialmente con la variedad de servicios convergentes que actualmente aumentan el nivel de calidad de vida de las personas (como serían el teletrabajo, el comercio electrónico, la telemedicina, etc.).

Asimismo, pueden ser una herramienta muy útil para incentivar a las empresas a brindar cobertura en regiones geográficamente más apartadas, y que han permanecido rezagadas en varios aspectos que van desde lo económico hasta la conectividad. Al permitir facilidades en el cumplimiento de la normativa regulatoria, se puede exigir a los proveedores cubrir zonas no atendidas. Incluir a las zonas rurales o económicamente rezagadas, como potenciales beneficiarias de la aplicación de estos instrumentos regulatorios es una tarea acertada que contribuye al desarrollo tecnológico y así aportar al cierre de la brecha digital.

En este sentido, resulta un desafío importante para los organismos rectores la implementación de políticas públicas que identifiquen zonas priorizadas y establezcan objetivos y metas de desarrollo con estándares de modelos exitosos, y en coordinación con los organismos reguladores para motivar el diseño de normativa armónica con el despliegue y avance tecnológico.

6. Desafíos y retos de los sandboxes [arriba] 

Teniendo en cuenta que un sandbox es un mecanismo de calidad regulatoria que permite generar un entorno en el cual se busca probar innovaciones de manera supervisada, es necesario que su adopción sea en un tiempo específico, lo cual permite alcanzar resultados concretos y no solo lineamientos. En este lapso, los licenciatarios generalmente no están sujetos al régimen regulatorio completo, pero pueden recibir más orientación regulatoria que los licenciatarios estándar.

A su vez, es imprescindible conciliar enfoques regulatorios flexibles con la necesidad de proveer estabilidad y predictibilidad. Para impulsar el desarrollo es necesario adoptar instrumentos que garanticen la pertinencia y adaptabilidad de las normas a los nuevos desarrollos. Esto es, consolidar un esquema promotor del crecimiento y la innovación en un ecosistema protegido; su adopción no implica un salto al vacío sin red de seguridad.

Al no estar garantizado el éxito uno de los principales desafíos de los organismos reguladores es enfatizar en los análisis correctos de mitigación de riesgos e impactos regulatorios, a fin de evaluar técnica, legal y económicamente la factibilidad de implementación de estos instrumentos para un determinado objetivo.

En otro orden de cosas, resulta indispensable pensar en la difusión de estos instrumentos entre los actores del sector. Y no solo entre los grandes operadores, sino entre otros, desde municipios, empresas de servicios, pequeños operadores, y la generalidad del sector. Los grandes operadores pueden tener buenas ideas, pero su ejecución, debido a las dimensiones de sus empresas, pueden ser demasiado lentas. En resumen, la clave es articular y reunir a todos los actores posibles.

En este sentido, la adopción debe generar cooperación y un diálogo directo entre reguladores y nuevos participantes que fomenten la colaboración y desemboque en normativa modernizada que facilite las innovaciones, los nuevos servicios y productos. Los sandboxes tienen el desafío de estar diseñados y dimensionados de una manera que efectivamente atraiga a estas nuevas empresas a participar, y para esto se requiere tener pensadas y diseñadas las condiciones para que las empresas con verdadero potencial e interés puedan ingresar y verse beneficiadas para el desarrollo de su concepto, nicho o producto.

Ciertamente, esto deber ir acompañado de políticas de promoción a la innovación, pudiendo incluir incentivos fiscales o acceso al financiamiento, acompañaemiennto técnico y jurídico y programas de incubación entre otros.

Es importante tener presente que el éxito va a depender de la "buena voluntad" de las partes, de modo que dicha relación colaborativa no se convierta en una relación en la que alguna de ellas quiera sacar provecho de la otra, viéndose perjudicada la población a la que se pretende beneficiar. Ante esto, la utilización de estas metodologías regulatorias supone observancia de los derechos de los usuarios, además de considerar programas de sensibilización e información respecto de los alcances en los servicios prestados a través de su aplicación. Deviene necesario establecer las salvaguardas adecuadas con la finalidad de disminuir los riesgos y evitar que se afecte a los usuarios y consumidores.

Otro de los aspectos más complicados que presentan los sandboxes es el equilibro entre el fomento de la innovación y la protección de los intereses de todos los agentes en el marco en un entorno competitivo, lo cual requiere de la existencia de un marco jurídico que permita su creación y regule aspectos como los requerimientos legales, la duración o extensión de las pruebas permisos habilitantes, o la información que debe ser presentada o reportada.

Por otro lado, si bien puede traer grandes beneficios, los reguladores aun deben enfrentar los retos sobre intervenir ex ante o ex post en los mercados y los costos asociados a estas intervenciones. Por un lado, las intervenciones ex ante podrían ser restrictivas y limitarían la innovación; por otro, las actuaciones ex post pueden ocurrir tras haberse causado daños que repercuten en determinados mercados.

7. Iniciativas en la Región [arriba] 

El cambio de paradigma en la manera en la que se desarrollan las telecomunicaciones, marcado por un fuerte aumento del componente tecnológico, ha atraído la atención de las autoridades regulatorias en todo el mundo.

Así, la Comisión Regulatoria de Comunicaciones de Colombia, llevó a cabo una propuesta en el interés de ofrecer nuevos desarrollos y oportunidades a innovadores. La implementación de sanboxes en este caso consiste en la definición de reglas claras, y una guía que permite a los interesados conocer si su propuesta de trabajo puede ser considerado en un sandbox o no. Dentro de las ideas principales, se puede destacar que se considera importante la medición de una propuesta el nivel de "riesgo" de la misma.

En su primera etapa, La CRC recopiló seis temas generales de las propuestas recibidas[4]: 

- Soluciones para la provisión de conectividad y servicios de comunicaciones y contenidos para zonas rurales y hogares de bajos recursos;

- Soluciones tecnológicas para la provisión y el despliegue de infraestructura y prestación de servicios de telecomunicaciones;

- Alternativas para la medición de calidad del servicio y experiencia del usuario;

- Uso de tecnologías emergentes en la provisión de servicios postales de pago;

- Nuevas soluciones para la entrega de contenidos y protección de audiencias;

- Propuestas de fortalecimiento del régimen de protección de usuarios de servicios de telecomunicaciones.

En otro sentido, en México se han otorgado licencias temporales para la experimentación de 5G, en áreas geográficas acotadas. Tal es el caso de la concesión que se otorgó a TV Azteca de modo temporal y para uso experimental para probar a través de “Massive MIMO” pruebas en la llamada banda de 3.5 GHz, con el enfoque en 5G, teniendo 6 meses como periodo de prueba.[5]

8. Conclusiones [arriba] 

En función de lo hasta aquí expuesto, la implementación de sandboxes regulatorios se vuelve un mecanismo útil a adoptar, pues la constante evolución en materia de telecomunicaciones requiere que la regulación se flexibilice, de manera que el regulador favorezca, y no entorpezca, la inclusión e innovación digital, sin descuidar aspectos relevantes en su actuar.

Sin embargo, ahí es donde debe reconocerse que existe cierta complejidad en su adopción. Por un lado, en conseguir que la regulación no sea demasiado “laxa” y se afecte al mercado, perjudicando consecuentemente al consumidor, o que, por el otro lado, la regulación sea tan “estricta” que impida la implementación adecuada del nuevo producto, servicio, o tecnología que se busca incentivar. Es por eso por lo que debe procurarse “alinear” el ordenamiento normativo con la innovación.

Si bien los sanboxes contribuyen de alguna manera al desarrollo de nuevos servicios y tecnologías, no hay que perder de vista la objetividad que se debe tener al normar los servicios. En este sentido deben considerarse los siguientes aspectos:

- Es necesario determinar la duración que van a tener los sanboxes teniendo en cuenta que los mismo son permisos temporales. Esto dependerá lógicamente del servicio o producto que se va a ofertar; sin embargo, los mismos no debería ser tan extensos.

- Se debe determinar reglas básicas en los sanboxes, a fin de evitar afectaciones tanto en temas tecnológicos como de mercado, que afecten a los servicios que actualmente se brindan.

- Es importante que se establezcan límites en la aplicación de sandboxes, dado que por la actualización de tecnologías o servicios, podría presentarse una obsolescencia temprana de servicios ya establecidos y normados; afectando directamente a las empresas, dado que de alguna manera impedirían la recuperación de inversiones, y la adquisición de los nuevos servicios a ofertar a sus usuarios.

- Deben crearse canales de diálogo más directos entre empresas y reguladores, que permita a las empresas innovadoras la posibilidad de operar durante un tiempo limitado bajo condiciones determinadas por el regulador con normas diseñadas a la medida y para casos concretos.

Dado que en el sector de telecomunicaciones el retorno de inversión es más tardío que en un área fintech, el desarrollo de un esquema para el sector de telecomunicaciones podrá ir acompañado de incentivos o exenciones de responsabilidades impositivas, por lo cual se debe de hacer un análisis de los aspectos regulatorios que pueden estar involucrados en la implementación de estas herramientas en el sector.

Sin embargo, un mal diseño del sandbox puede incrementar la desigualdad que ya existe entre regiones para acceder a los servicios y productos ofrecidos por las empresas, por ejemplo, si se especifica que estas pruebas se realicen en grandes ciudades, al momento de que estos productos y servicios se aprueben fuera del sandbox, estas tendrán una ventaja con respecto de otras regiones. Por lo tanto, el diseño del sandbox por el regulador siempre debe de tener en cuenta aspectos incluyentes.

Bien implementados estas nuevas formas de regulación pueden generar múltiples beneficios, como ser la atracción de inversiones y el fomento de competencia; habilitar la búsqueda de una mejora de la prestación de servicios de telecomunicaciones, de manera conjunta y considerando el punto de vista del usuario, el regulador y el proveedor de servicio.

Innovación y regulación están obligadas a entenderse. La clave de esta inevitable alianza está en la forma de encontrar ese equilibrio entre ambos para promover el desarrollo donde las reglas convivan garantizando la protección eficaz de los consumidores y el beneficio para la sociedad.

9. Referencias [arriba] 

Allen, H (2019), “Regulatory sandboxes”, The George Washington Law Review 87(3): 580-643.

Armstrong, H, C Gorst, and J Rae (2019), “Renewing regulation: ‘Anticipatory regulation’ in an age of disruption”, Nesta.

Attrey, A, M Lesher, and C Lomax (2020), "The role of sandboxes in promoting flexibility and innovation in the digital age", Going Digital Toolkit Policy Note, No. 2.

BMWi, (2019), Making Space for Innovation: The Handbook for Regulatory Sandboxes.

Comisión de Regulación de Comunicaciones de la República de Colombia (CRC) (2020), "Sandbox Regulatorio para la innovación en servicios de telecomunicaciones".

González, A. (2020), “México prepara sandbox regulatorio para 5G”, Digital Policy Law, disponible en: https://digital policylaw.com /mexico-prepara-san dbox-regulatori o-para-5g/ (Visto el 21 de abril 2020).

Information Commissioner’s Office of the United Kingdom (ICO) (2020), “The Guide to the Sandbox”, Report.

Jenik, I, and K Lauer (2017), "Regulatory sandboxes and financial inclusion", CGAP Working Paper.

OECD (2019), Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives, OECD Publishing.

OECD (2018a), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing.

OECD (2018b), Financial Markets, Insurance and Private Pensions: Digitalisation and Finance, OECD Publishing.

Zetzsche, D, R Buckley, D Arner, and J Barberis (2017), “Regulating a revolution: From regulatory sandboxes to smart regulation”, Fordham Journal of Corporate & Financial Law 23(1): 31-103.

Notas [arriba] 

[1] Abogada (UCA),  Maestrando en Derecho Administrativo y Administración Pública (UBA).  Se especializa en Marco Regulatorio de las Telecomunicaciones, Servicios de Comunicación Audiovisual y TIC. Realizó estudios de posgrado en la Univesitá Degli Studi Di Perugia (Italia), sobre Protección Supranacional de Derechos Humanos. Es Diplomada en Contratos Administrativos y participación público-privada. Posgrado en “Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública” (Universidad de San Andrés); Diplomatura en Economía, Derecho y Regulación (Universidad Torcuato Di Tella) y en “Ecosistema Digital” y sendos cursos en "Regulación Avanzada TIC” de la Unión Internacional de Telecomunicaciones.  Participa en clases dictadas en la Maestría en Derecho Administrativo y Administración Pública, en la cátedra “Régimen Jurídico de las Telecomunicaciones” a cargo del Dr. Ricardo Porto – UBA.
[2] Attrey, A, M Lesher, and C Lomax (2020), "The role of sandboxes in promoting flexibility and innovation in the digital age", Going Digital Toolkit Policy Note, No. 2.
[3] Zetzsche, D, R Buckley, D Arner, and J Barberis (2017), “Regulating a revolution: From regulatory sandboxes to smart regulation”, Fordham Journal of Corporate & Financial Law 23(1): 31-103.
[4] Comisión de Regulación de Comunicaciones de la República de Colombia (CRC) (2020), "Sandbox Regulatorio para la innovación en servicios de telecomunicaciones".
[5] Alejandro González, (2020) “México prepara sandbox regulatorio para 5G”, Digital Policy Law, disponible en: https://digitalpolic ylaw.com/mexico- prepara- sandbox-regu latorio-para- 5g/ (Visto el 21 de abril 2020).