La historia del constitucionalismo es la historia de una progresiva extensión de la esfera de los derechos: de los de libertad a los sociales y de éstos a los de solidaridad, como a la información y al medio ambiente adecuado; derechos conquistados por incontables generaciones de movimientos de lucha y revuelta, primero liberales, luego socialistas, feministas, ecologistas y pacifistas.[1]
El derecho de acceso a la información es un elemento imprescindible para acabar con prácticas abusivas en la gestión pública, basadas en la secrecía; para hacer realidad el principio de transparencia, posibilitar la participación social en la toma de decisiones de interés público y fortalecer nuestra democracia incipiente. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (en adelante, la Corte IDH) señala que el derecho de acceso a la información va más allá de suministrar la información solicitada por una persona particular; implica, entre otras, la obligación de transparentar la gestión pública[2] y de suministrar de oficio información oportuna, accesible y completa; ya que constituye un instrumento clave para el ejercicio de otros derechos humanos, “particularmente, por parte de los sujetos más vulnerables”;[3] entre los que se hallan: los pueblos indígenas, las comunidades afroamericanas, las mujeres, los niños, niñas y adolescentes, y las personas en situación de extrema pobreza.[4]
Por ello, coincidimos con quienes afirman que la expresión y aplicación de este derecho reconoce “para todos los ciudadanos, una suerte de derecho a conocer, para poder intervenir y así reclamar lo que se considera justo en cualquier asunto que tenga que ver con la cosa pública y el interés general”.[5] Sin duda, la información es el elemento que detona la participación de los individuos en la vida social y política, de manera que pueden sentirse responsables y, en esa medida, asumir como propias las decisiones públicas en las que estuvieron involucrados.
De manera que el derecho de acceso a la información ambiental constituye un instrumento fundamental para la gestión pública, sensibilización, educación y participación social corresponsable. Esta última se realiza con conocimiento de causa de los aspectos ambientales, del deterioro, de la fragilidad, interrelación y del impacto que sufre el entorno a partir de nuestro accionar; así como los efectos negativos que ello puede provocar en nuestra salud y los ecosistemas. A partir de este escenario pueden impulsarse acciones conscientes que permitan identificar riesgos y, en función de ello, tomar decisiones tendentes a reducirlos o eliminarlos; realizar una planeación orientada hacia el desarrollo sostenible[6] e incentivar a todos los sectores sociales a participar en la protección y preservación ambiental.
Ahora bien, lo que pretendemos demostrar mediante la siguiente investigación, es que la obligación de las autoridades ambientales federales en México de organizar y actualizar la información relativa a sus funciones, concretamente en materia de residuos peligrosos, con miras a su difusión activa y sistemática, de forma oportuna y veraz, mediante tecnologías electrónicas asequibles a todo público es aún una tarea inacabada.
II. El derecho de acceso a la información ambiental en México bajo la lupa de sus compromisos internacionales [arriba]
A partir de los años setenta, la tendencia internacional se orienta hacia el reconocimiento del derecho humano a vivir en un medio ambiente adecuado; situación que se asume en los ámbitos nacionales a través del movimiento democratizador, en el que el fenómeno participativo se expande, fomentándose la ideología participativa de manera que actores no estatales toman parte en la construcción de las agendas públicas, el diseño, la implantación y evaluación de las políticas públicas, incluidas las de carácter ambiental; primordialmente sobre aquellas con alta probabilidad de repercusión negativa para determinadas personas, grupos o ecosistemas. Lo anterior impulsa los trabajos orientados a garantizar el derecho de acceso a la información sobre el ambiente que fomente y garantice la participación pública eficaz en la gobernabilidad ambiental.[7]
Este esfuerzo ha sido respaldado desde el ámbito internacional mediante diversos pronunciamientos, entre los que destacan: la Declaración de Estocolmo, el Plan de Acción de la Conferencia de Estocolmo, la Carta Mundial de la Naturaleza, la Declaración de Río, la Agenda 21, los Principios de acceso (PP10), la Carta de la Tierra.[8] Especialmente nos interesa resaltar el contenido de la Declaración de Río, cuyo Principio 10 dispone que:
“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.
Como se advierte, la corresponsabilidad en materia de protección ambiental se enmarca en el contexto de la defensa de los derechos humanos, por lo que se analiza el derecho de acceso a la información como herramienta indispensable para hacer efectivos otros derechos, como el derecho a la consulta y participación en la toma de decisiones, el derecho a un medio ambiente sano y a la salud; lo cual implica un deber correlativo de los Estados en materia de transparencia.
No obstante, de acuerdo con los informes para la libertad de expresión: “los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio confrontan políticas y acciones discriminatorias, su acceso a la información sobre la planificación y ejecución de medidas que afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven muchas veces cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio la protesta y la movilización social se han constituido en la herramienta de petición a la autoridad pública y también en la vía de denuncias públicas sobre abusos o violaciones a los derechos humanos.[9]
En el contexto nacional, la reforma a nuestra Norma fundamental, efectuada el 20 de julio de 2007, estableció, en su artículo 6º los principios para el ejercicio y garantía del derecho de acceso a la información, como derecho fundamental de los individuos, cuya obligación correlativa de garantía recae en el Estado. Así, tenemos que:
Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. […].
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública […].
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
Coincidimos con Villanueva al sostener que la inclusión de normas sobre derecho de acceso a la información pública no constituye, en sí misma, un puerto de llegada, pero sí implica un comprometido punto de partida para traducir en normas adjetivas e instrumentales los derechos sustantivos previstos en el texto constitucional.[10] Normas que deben evolucionar para hacer realmente efectivos los derechos, por ejemplo debemos trabajar en la ampliación del concepto autoridad para que entes de carácter privado, que por sus características, naturaleza, función, potencial frente al particular, o cualquier otro elemento relevante, puedan afectar derechos fundamentales, sean sujetos obligados de este derecho.
Por otro lado, cabe señalar que México también cuenta con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG),[11] la cual pretende obligar al gobierno a transparentar sus acciones y contribuir a la democratización de la sociedad. A tales fines, no exige acreditar legitimación ni interés alguno para solicitar la información y las vías para acceder a la misma son muy amplias (internet, correo o personalmente ante las unidades de enlace de las entidades que integran la Administración Pública Federal [APF]); para ello se cuenta con INFOMEX, un sistema informático para solicitar información a todas las instituciones del Poder Ejecutivo Federal. También se cuenta con el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI),[12] órgano encargado, entre otras, de promover y difundir el derecho en cuestión y resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información.
No obstante estos avances, las disposiciones de la ley en comento no se adecuan totalmente a la normativa internacional; por ejemplo, su alcance es federal posibilitó un grado de desarrollo diverso por parte de las legislaturas estatales y los municipios.[13] Tampoco permite consolidar la democracia como debiera, pues deja fuera del control del IFAI a órganos constitucionales autónomos, como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, instancia a la que llegan y en donde se tramitan muchas quejas en materia ambiental, lo que restringe el acceso a la información que poseen, limitándose de manera injustificada el ejercicio pleno[14] de este derecho instrumental.
Al respecto se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante, SCJN):
“El acceso a la información se distingue de otros derechos intangibles por su doble carácter: como un derecho en sí mismo y como un medio o instrumento para el ejercicio de otros derechos. En efecto, además de un valor propio, la información tiene uno instrumental que sirve como presupuesto del ejercicio de otros derechos y como base para que los gobernados ejerzan un control respecto del funcionamiento institucional de los poderes públicos, por lo que se perfila como un límite a la exclusividad estatal en el manejo de la información y, por ende, como una exigencia social de todo Estado de Derecho. […] Por otro lado, el acceso a la información, como derecho colectivo o garantía social, cobra un marcado carácter público en tanto que funcionalmente tiende a revelar el empleo instrumental de la información no sólo como factor de autorrealización personal, sino como mecanismo de control institucional, pues se trata de un derecho fundado en una de las características principales del gobierno republicano, que es el de la publicidad de los actos de gobierno y la transparencia de la administración. Por tanto, este derecho resulta ser una consecuencia directa del principio administrativo de transparencia de la información pública gubernamental y, a la vez, se vincula con el derecho de participación de los ciudadanos en la vida pública, protegido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.[15]
Dado que el derecho de participar en la toma de decisiones e iniciar recursos judiciales eficaces requieren acceso a la información, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomienda que los Estados tomen medidas para mejorar los sistemas de divulgación de información sobre las cuestiones que afectan a la población, así como para dar más transparencia y oportunidades de participar al público en los procesos de desarrollo.[16]
Aunque en teoría están sentadas las bases jurídicas para generar cambios en la relación entre la sociedad y el Estado y, concretamente, en nuestra materia, lograr la legitimación de la actuación gubernamental, en virtud de que cualquier acto u omisión de carácter público vinculado con la materia ambiental debiese estar sujeto a escrutinio de cualquier persona en el momento en que lo solicitara. Sin embargo, como veremos, no basta con el reconocimiento constitucional y legislativo del derecho de acceso a la información para frenar del todo las prácticas gubernamentales que vulneran derechos fundamentales en aras del desarrollo o de otros intereses.
III. La transparencia en la gestión pública y el acceso a la información. Una muestra de cómo vamos [arriba]
En el imaginario de un país en el que todos las personas nos involucramos en el esfuerzo de materializar el derecho a un medio ambiente adecuado, tenemos que existen diversos instrumentos legales que permiten la participación pública en materia ambiental, como la evaluación de impacto ambiental, el procedimiento de auditoría ambiental, el decreto de áreas naturales protegidas y la denuncia popular; no obstante, no basta con tener un abanico de vías institucionales si carecemos del elemento fundamental para sustentar nuestros reclamos, es decir; si no tenemos garantizado el acceso a la información, de forma veraz, oportuna e imparcial; situación que materialmente impide a la sociedad participar de manera corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental; así como exigir su derecho a un medio ambiente sano.
En aras de asegurar la satisfacción del interés general y no defraudar la confianza de los individuos en la gestión estatal, resulta ineludible garantizar el ejercicio pleno y efectivo del derecho de acceso a la información, pues la gestión pública debe regirse por los principios de máxima divulgación y buena fe; es decir, que la ley y la demás normatividad se interpreten de manera tal, que ello sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho de acceso, que asegure la estricta aplicación del derecho, brinde los medios de asistencia necesarios a los solicitantes y promueva una cultura de transparencia, profesionalidad y lealtad institucional.[17]
Ahora nos situaremos en una problemática particular: el acceso a la información pública relativa a los residuos peligrosos y sitios contaminados con éstos. Para contextualizar empezaremos por recordar que el proceso de industrialización en nuestro país se llevó a cabo, a lo largo del tiempo, sin la debida consideración de los criterios ambientales, aun cuando había indicios de sus impactos negativos; sobre todo, en lo que a contaminación atmosférica, aguas residuales, generación de residuos peligrosos y manejo de sustancias tóxicas se refiere.[18] Ello encontró atención hasta la promulgación de la ley ambiental marco, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante, LGEEPA)[19] y años más tarde con la ley especial, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (en adelante, LGPGIR),[20] mismas que tiene entre sus finalidades atender la problemática ambiental de suelos contaminados por materiales y residuos peligrosos; deber que analizaremos en paralelo con dos categorías del derecho a la información ambiental. La primera relacionada con las obligaciones de transparencia a cargo de la autoridad ambiental (la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en adelante SEMARNAT), sus organismos desconcentrados –Comisión Nacional del Agua (en adelante, CONAGUA), Instituto Nacional de Ecología, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (en adelante PROFEPA) y Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas– y, la segunda, referida al derecho de acceso a la información ambiental existente.
Es importante mencionar que la autoridad federal ambiental tiene entre sus funciones integrar y actualizar un Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales, el cual se integra a partir de los datos sobre emisiones, vertidos, comercio de biodiversidad, movimientos transfronterizos de residuos peligrosos, etc., proporcionados por los sujetos obligados y reportes de los gobiernos locales. Dicho sistema debe estar disponible para su consulta pública.[21]
Para los efectos de la LGEEPA, se considera información ambiental: cualquier información escrita, visual o en forma de base de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos naturales en general, así como sobre las actividades o medidas que afecten o puedan afectar a las personas.[22] La misma ley contempla la denegación de la información ambiental requerida cuando ésta sea confidencial por disposición legal, o cuando por su propia naturaleza su difusión afecte la seguridad nacional; relativa a procedimientos judiciales o de inspección y vigilancia pendientes de resolución; aportada por terceros cuando los mismos no estén obligados por disposición legal a proporcionarla y, sobre inventarios e insumos y tecnologías de proceso, incluyendo la descripción del mismo.[23]
Sobre este punto, cabe señalar que mediante la Declaración Conjunta de 2004 se abordaron temas relativos a la información confidencial o reservada, en los siguientes términos:[24]
1. Se deberán tomar medidas inmediatas a fin de examinar y, en la medida necesaria, derogar o modificar la legislación que restrinja el acceso a la información, a fin de que concuerde con las normas internacionales;
2. Las autoridades públicas y funcionarios tienen la responsabilidad exclusiva de proteger la confidencialidad de la información secreta legítimamente bajo su control;
3. Cierta información puede ser legítimamente secreta por motivos de seguridad nacional o protección de otros intereses preponderantes, sin embargo, las leyes que regulan estos supuestos deberán definir con exactitud el concepto de seguridad nacional y especificar claramente los criterios que deberán utilizarse para determinar si cierta información puede o no declararse secreta, a fin de prevenir que se abuse de la clasificación secreta para evitar la divulgación de información que es de interés público, y
4. Los denunciantes de irregularidades (aquellos individuos que dan a conocer información confidencial o secreta a pesar de que tienen la obligación oficial, o de otra índole, de mantener la confidencialidad o el secreto), que divulguen información sobre violaciones de leyes, casos graves de mala administración de los órganos públicos, una amenaza grave para la salud, la seguridad o el medio ambiente, o una violación de los derechos humanos o del derecho humanitario deberán estar protegidos frente a sanciones legales, administrativas o laborales siempre que hayan actuado de buena fe.
En la actualidad es competencia del gobierno federal regular y controlar la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos, incluyendo de manera específica las responsabilidades, procedimientos y condiciones para la remediación de sitios contaminados.[25] Ahora bien, atento a las disposiciones de la LFTAIPG, la SEMARNAT cuenta con una “unidad de enlace”, que tiene entre sus funciones recibir y dar trámite a las solicitudes de información, auxiliar y orientar a las personas para la formulación de las mismas y realizar los trámites internos necesarios para entregar la información.[26]
A partir de estas disposiciones, y con apoyo en el artículo 1°, fracción IX, de la LGPGIR,[27] que establece la necesidad de contar con un sistema que integre la información sobre la generación de residuos peligrosos; se solicitaron estos datos al sistema INFOMEX, cuya respuesta fue:[28]
“[...] se remite lista de sitios contaminados a la fecha, con datos, entre otros, como Entidad Federativa, Municipio, residuo peligroso predominante; también en archivo adjunto se remite inventario nacional de generación de residuos peligrosos, en el cual se encuentra la cantidad de los mismos por estado. Y en la siguiente dirección electrónica: http://ww w.semarnat.gob.mx/trami tes/gestionambiental/materialesactividades/Paginas/ResPel.aspx, bajo el cuadro denominado generación, se puede consultar por entidad federativa, el padrón de empresas registradas como generadoras de residuos peligrosos […]”.
Con la finalidad de identificar y remediar los sitios contaminados considerados como pasivos ambientales en nuestro país, se ha implementado el Sistema Informático de Sitios Contaminados (SISCO). Este sistema apoya la formulación, aplicación y seguimiento de políticas e instrumentos para el manejo y la gestión ambiental de sitios contaminados en temas como: ordenamiento territorial, monitoreo ambiental, manejo de cuencas hidrográficas, estudios, investigaciones y remediaciones específicas. Ello permite priorizar su atención según el riesgo al medio ambiente, el cual se determina a partir una evaluación de riesgo preliminar.[29]
Para confirmar la gestión ambiental sobre el sistema señalado, se solicitó, a través de INFOMEX, información que indicara el número de sitios identificados y su localización,[30] la respuesta señala:
“[…] En virtud de que el inventario de sitios contaminados se elabora a través de la implementación del sistema informático de sitios contaminados (SISCO) y como a la fecha sólo se ha realizado el levantamiento de formación en 29 estados, sólo se tiene información preliminar, misma que se presenta en el archivo que adjunto se remite, denominado “lista de sitios contaminados a la fecha”, con datos como, residuo predominante identificado, municipio, entidad federativa, entre otros […]”.
Los sitios contaminados registrados como pasivos ambientales a nivel nacional en el año de 2009 fueron 465, número que refleja catorce sitios menos que los registrados en el año 2008, tal como se muestra en la tabla 1.
Como se verá en la tabla citada, la autoridad ambiental lista 2 sitios contaminados, pero no se cuenta con la localización, lo que refleja una falta de seriedad de la información oficial que se pone a consulta del público, ¿pues cómo es posible que la autoridad tenga identificados dos sitios, pero ignore su localización?
Tabla 1. Sitios contaminados registrados como pasivos ambientales
s/i Entidades federativas en las que no se han identificado sitios abandonados o ilegales.
Fuente: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental, Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas. Agosto 2010, disponible en: http://aplicaciones.semarnat.gob.mx/estadisticas/compendio2010/archivos/01_sitiosc/d3_Sitios03_01.pdf
Otra cuestión que salta a la vista es que en los estados de Coahuila, Hidalgo, Nuevo León y Zacatecas hubo una reducción drástica de los sitios contaminados del año 2008 a 2009, lo cual sería muy bueno si pudiésemos saber que fueron remediados; sin embargo, al preguntar sobre estos últimos, la respuesta no es congruente con la información detallada en la tabla 1.[31] Entonces nos preguntamos ¿cuál es la razón por la que los sitios contaminados se redujeron en esas entidades federativas? El reporte oficial no refiere ninguna explicación.
Una cuestión a resaltar es que de los sitios contaminados localizados, 37 fueron identificados por la PROFEPA,[32] lo que representa el 8.3% del total de los sitios. Lo anterior resulta congruente con el número de inspectores con que cuenta la autoridad federal de inspección y vigilancia en nuestro país, que asciende a 125 personas,[33] quienes, vale aclarar, realizan acciones en todo el ramo industrial. En el mismo oficio se establece también que en el periodo comprendido entre los años 2001 a 2010, se realizaron a nivel nacional 1,446 visitas; imponiéndose un monto de multas por la cantidad de 39.38 millones de pesos. Con la información proporcionada podríamos decir que, en promedio, se realizaron 145 visitas al año, número sumamente bajo si se considera que existen, según datos de mayo de 2010, 5,558 empresas registradas en la categoría de grandes generadores.[34]
De conformidad con informes de la Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas (en adelante, DGGIMAR), el levantamiento de información de sitios contaminados en las 32 entidades federativas concluyó en diciembre de 2011;[35] por lo que ya se cuenta con un documento oficial denominado: "Integración y actualización del inventario nacional de generación de residuos peligrosos”; el cual, desafortunadamente, no cuenta con la máxima difusión y accesibilidad requeridos, ya que no es consultable vía internet.
Ahora bien, por cuanto hace a la contaminación de cuerpos de agua por residuos peligrosos se requirió al sistema de INFOMEX la información respectiva, así como de las metodologías empleadas para la identificación y restauración de cuerpos de agua contaminados por residuos peligrosos y la existencia de sistemas de información con datos referentes a tales cuerpos de agua. La respuesta se obtuvo mediante un memorando y un archivo adjunto,[36] este último refleja la contaminación de 1,223 sitios a nivel nacional, indica el nombre del sitio contaminado, el estado de la República, el organismo de cuenca y la región hidrológica donde se ubica, fecha y hora de monitoreo, entre otros datos de relevancia. Respecto a la información sobre metodologías y sistemas de información no hubo respuesta, lo que evidencia que la autoridad no cuenta con ella o no la quiere proporcionar.
Finalmente, al realizar una solicitud de información sobre el número de sitios remediados por contaminación de residuos peligrosos, la SEMARNAT contestó lo siguiente:[37]
“[…] Se ha llevado a cabo la remediación en 3 sitios y en 3 sitios más se encuentra en gestión de aquellos sitios contaminados considerados como pasivos ambientales mediante convenios de cooperación y coordinación SEMARNAT/Entidades Federativas […]”.
Situación preocupante, ya que según datos de la misma autoridad, ya se cuenta con la identificación de 465 sitios contaminados (ver tabla 1).
En la solicitud de información que precede, también se preguntó por el número de programas de remediación de suelos contaminados por residuos peligrosos llevados a cabo por la SEMARNAT, obteniéndose la siguiente contestación:[38]
“I. […] Los programas de remediación llevados a cabo por la misma SEMARNAT son: a) Cromatos de México, en Tultitlán, Estado de México, b) La Pedrera, en Guadalcázar, San Luis Potosí, c) Ex Unidad Industrial Fertimex, en Salamanca, Guanajuato y d) CYTRAR, en Hermosillo, Sonora; II.- Los programas de remediación llevados a cabo por SEMARNAT a través de convenios con gobiernos estatales son: a) ARIC, en Gómez Palacio, Durango, b) Metales y Derivados, en Tijuana, Baja California y c) Jales, en Villa de la Paz, San Luis Potosí […]”.
Estos datos muestran la incipiente atención por parte de las autoridades mexicanas de los sitios contaminados con residuos peligrosos, por lo que requerimos de un desarrollo normativo, específicamente reglamentario, que establezca los procedimientos para llevar a cabo la remediación de estos sitios; así como el diseño e implementación de un fondo federal que permita respaldar los costos de la remediación cuando no pueda fincarse la responsabilidad, pues este es uno de los principales impedimentos para atender esta obligación.[39]
Otra cuestión que se le preguntó a la autoridad ambiental fue el número de programas de remediación de sitios contaminados llevados a cabo por quienes tienen un responsable identificado. Sin embargo, la respuesta de la autoridad es se dio en otro sentido:
“[…] en referencia al Grado (sic) de cumplimiento se informa que una vez autorizado el programa de remediación de un sitio contaminado, solamente se da por concluida la remediación del mismo, cuando el responsable demuestra que la contaminación está por debajo de los límites máximos permisibles de las normas oficiales aplicables (NOM-138-SEMARNAT/SS-2003, NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004) […] o de los niveles de remediación específicamente determinados para el sitio, a través de un estudio de evaluación de riesgos ambientales.[…]”.
En lo tocante a la solicitud de información sobre el número, ubicación y especificaciones de las declaratorias de remediación de sitios contaminados por residuos peligrosos, la SEMARNAT resuelve que: “[...] A la fecha no se ha expedido por el Ejecutivo Federal declaratoria alguna de remediación de sitios contaminados por residuos peligros, por lo que no es posible proporcionar dicha información […]”.[40]
Con la intención de conocer la publicación del Acuerdo mediante el cual se establecen las metodologías para la fijación de los seguros y garantías, se realizó la solicitud de información ante el sistema de INFOMEX, en virtud de la cual la SEMARNAT señaló:
“[…] el Acuerdo señalado en el último párrafo del artículo 77 del reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y en el que la Secretaría establecerá las metodologías para la fijación de los montos de los seguros y garantías, aún no se elabora, por lo que no es posible proporcionar la información al respecto requerida […]”.[41]
Por último, los responsables de la operación de una instalación para disposición final de residuos peligrosos, deberán presentar, treinta días antes del cierre, “[…] los documentos que amparen los seguros o las garantías económicas otorgadas por el responsable del confinamiento para cubrir los trabajos de monitoreo y mantenimiento del confinamiento por un periodo de veinte años […][42].
La información presentada en este apartado, es una prueba más de que existen disposiciones en nuestros ordenamientos legales que son letra muerta, o peor aún que no se han generado, situación que es alarmante, ya que los daños a la salud y al ambiente continúan.
De lo expuesto anteriormente, podemos identificar la urgencia de implementar efectiva y eficiente el derecho de acceso a la información; ello a su vez exige capacitar adecuadamente a los funcionarios y formar a la ciudadanía en aras de erradicar la cultura del secretismo, a fin de otorgar a los personas las herramientas para realizar un efectivo monitoreo del funcionamiento estatal, la gestión pública y el control de la corrupción, esenciales en el proceso democrático.[43]
En el esfuerzo gubernamental por hacer efectivos los derechos, el de acceso a la información pública, como herramienta para la materialización de otros derechos fundamentales, entre ellos, el derecho a la consulta, a la participación en la toma de decisiones y a un medio ambiente sano; plantea nuevos retos para el derecho y responsabilidades de gran envergadura para el Estado, quien debe crear los instrumentos adecuados para acceder a ella.
Resulta impostergable realizar y mantener actualizados los sistemas de información ambiental; adoptar indicadores para monitorear los progresos en la promoción de la democracia ambiental; crear redes y alianzas para incrementar los esfuerzos de evaluación de la gestión ambiental y crear programas de cooperación intersectorial que permitan mejorar los actuales sistemas de acceso a información.
Es necesario establecer criterios uniformes para cumplir con las obligaciones de información ambiental, a fin de evitar incongruencias en la información oficial y con ello falta de confianza por parte de los gobernados y pérdida de legitimidad de las autoridades gubernamentales.
El reconocimiento del derecho de acceso a la información pública es una conquista bien lograda, pero el verdadero acceso a la información es un reto, las personas en México necesitamos conocer la información gubernamental en materia de impacto ambiental, emisiones contaminantes, residuos peligrosos, pasivos ambientales, especies en riesgo, etc., para coadyuvar en el fortalecimiento de la corresponsabilidad ambiental, el estado de derecho y la garantías de los derechos humanos.
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OFICIOS Y MEMORANDO DE RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES AMBIENTALES
Memorando de respuesta CPTTI/186/2011, de fecha 23 de mayo del 2011.
Oficio de respuesta número PFPA/5.3/12C.6/00906/11, de fecha 29 de marzo de 2011.
Oficio número SEMARNAT/UCPAST/UE/341/11, de fecha 9 de marzo de 2011
Oficio número SEMARNAT/UCPAST/UE/640/11, de fecha 24 de mayo del 2011.
Oficio SEMARNAT/UCPAST/EU/177/11, de fecha 15 de febrero de 2011.
Oficio SEMARNAT/UCPAST/UE/0613/11, de fecha 12 de mayo del 2011.
Oficios de respuesta DGGIMAR.710/001115 y DGGIMAR.710/001325, ambos de fecha 18 de febrero de 2011.
---------------------------------------- * Doctora en Derecho, “Programa Derecho Ambiental”, Universidad de Alicante, Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, marisol_angles@yahoo.com.mx
[1] Ferrajoli, Luigi, “Sobre los derechos fundamentales”, Cuestiones constitucionales, México, Núm. 15, julio-diciembre 2006, p. 116.
[2] Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 77. A este respecto, en la Declaración Conjunta de 2004, el relator especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial de la OEA para la Libertad de Expresión precisaron que: “las autoridades públicas deberán tener la obligación de publicar de forma dinámica, incluso en la ausencia de una solicitud, toda una gama de información de interés público”, disponible en: http://www.c idh .oas.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=2. En el mismo sentido se halla uno de los principios de derecho internacional de los derechos humanos, al señalar que: “los órganos públicos deben difundir información sobre sus funciones y actividades” -incluyendo su política, oportunidades de consultas, actividades que afectan al público, presupuestos, subsidios, beneficios y contratos- de forma rutinaria y proactiva, aún en la ausencia de una petición específica, y de manera que asegure que la información sea accesible y comprensible”, Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información, Río de Janeiro, OEA, Comité Jurídico Interamericano, 2008, p. 2, disponible en: http://www .oa s.org/cji/CJI-RES_147_LXXIII-O-08.pdf.
[3] Botero, Catalina, Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión 2008, Washington, D. C., OEA, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009, p. 163, disponible en: http://www . cidh.oas.org/annualrep/2008sp/INFORME%20ANUAL%20RELE%202008.pdf.
[4] Ibidem, véase dentro del mismo informe: “La agenda de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: problemas persistentes y desafíos emergentes”, párr. 39.
[5] Cfr. Acuña, G., “El principio de acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental en América Latina: ¿Nuevos espacios, nuevos derechos?, en Di Paola, M. E. (ed.), Simposio de Jueces y Fiscales de América Latina; Aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental, Buenos Aires, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2004, p. 83.
[6] Sobre nuestra opinión de alcanzar este tipo de desarrollo, véase “El Desarrollo Sostenible al centro de la tríada: Pobreza, Medio Ambiente y Desarrollo”, Revista de Direito Ambiental, Sao Paulo, año 13, núm. 50, abr/jun, 2008, pp. 300-314.
[7] Mendel, T., “Freedom of Information: An Internationally protected Human Right”, Comparative Media Law Journal, México, no. 1, January-June, 2003, p. 142.
[8] Para una revisión exhaustiva del contenido del derecho a la información en estos instrumentos, véase Anglés Hernández, Marisol, “Logros y retos en materia de acceso a la información ambiental en México”, Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, Guadalajara, vol. XIV, núm. 41, enero-abril de 2008, pp. 117-121.
[9] Cantón, Santiago, Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión 2002, Washington, D. C., OEA, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2002, Capítulo IV, Libertad de Expresión y Pobreza, párr. 29.
[10] Cfr. Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. xxxvi.
[11] Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de junio de 2002.
[12] La denominación del Instituto se reformó el 05 de julio de 2010 para incluir la cuestión de protección de datos.
[13] Véase Bertoni, Eduardo, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos; Comunicado de Prensa PREN/89/03, “Observaciones Preliminares del Relator Especial para la Libertad de Expresión al finalizar su visita oficial a México”, agosto 26, 2003. En el ámbito local, para el año 2008 todas las entidades federativas del país y el Distrito Federal habían publicado su respectiva ley de transparencia y acceso a la información.
[14] Cfr. Kompass, Anders (coord.), Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, México, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2003, p. 47.
[15] Tesis: P./J. 54/2008, Jurisprudencia, “Acceso a la información. Su naturaleza como garantía individual y social”, México, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. Época, Pleno, Vol. XXVII, junio de 2008, p. 743.
[16] Comisión IDH, Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador. Doc. OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev.1, 24 de abril de 1997.
[17] Cfr. Botero, Catalina, Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión 2009, Washington, D. C., OEA, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009, OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 1/09, párr. 15, p. 297, disponible en: http://www.ci dh.org/pdf%20fi les/RELEacceso.pdf.
[18] Anglés Hernández, Marisol, Instrumentos de política ambiental sobre residuos peligrosos, México, Porrúa, 2004, p. xiii.
[19] Artículo 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para: […], fracción V.- El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas y fracción VI.- La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo. Cfr. Diario Oficial de la Federación, México, 28 de enero de 1988. Cabe mencionar la adición al artículo 134.- Para la prevención y control de la contaminación del suelo, se considerarán los siguientes criterios, de la fracción V.- “En los suelos contaminados por la presencia de materiales o residuos peligrosos, deberán llevarse a cabo las acciones necesarias para recuperar o restablecer sus condiciones, de tal manera que puedan ser utilizados en cualquier tipo de actividad prevista por el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que resulte aplicable”. Cfr. Diario Oficial de la Federación, México, reformas del 13 de diciembre de 1996.
[20] Artículo 1°, LGPGIR: “[…]. La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la protección al ambiente en materia de prevención y gestión integral de residuos, en territorio nacional […]. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto […] prevenir la contaminación de sitios con estos residuos y llevar a cabo su remediación, así como establecer las bases para: […], fracción IX. Crear un sistema de información relativa a la generación y gestión integral de los residuos peligrosos, sólidos urbanos y de manejo especial, así como de sitios contaminados y remediados […]”Diario Oficial de la Federación, México, 8 de octubre de 2003.
[21] Artículo 5º, fracción XVII, LGEEPA, Diario Oficial de la Federación, México, 28 de enero de 1988 y artículos112, fracción VI y 159 Bis, Diario Oficial de la Federación, México, reformas del 13 de diciembre de 1996.
[22] Artículo 159 Bis 3, LGEEPA. Cfr. Diario Oficial de la Federación, México, reformas del 13 de diciembre de 1996.
[23] Artículo 159 Bis 4, LGEEPA. Cfr. Diario Oficial de la Federación, México, reformas del 13 de diciembre de 1996.
[24] Declaración Conjunta 2004, op. cit.
[25] LGEEPA, artículo 5º.- Son facultades de la Federación, fracción VI.- La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los recursos naturales, de conformidad con esta Ley, otros ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias. Cfr. Diario Oficial de la Federación, México, 28 de enero de 1988 y LGPGIR, artículo 7º.- Son facultades de la Federación, fracción VI. La regulación y control de los residuos peligrosos provenientes de pequeños generadores, grandes generadores o de microgeneradores, cuando estos últimos no sean controlados por las entidades federativas y Título Quinto. Manejo integral de residuos peligrosos. Cfr. Diario Oficial de la Federación, México, 8 de octubre de 2003.
[26] Artículo 28, LFTAIPG.
[27] Véase nota 20, supra.
[28] Oficio SEMARNAT/UCPAST/EU/177/11, de fecha 15 de febrero de 2011. Al momento de la solicitud de información, los datos se encontraban actualizados al 31 de diciembre de 2009
[29] Una descripción detallada sobre estas fases puede verse en Cázares, Enrique y Garza-Cuevas, Raúl A., “Impacto y riesgo ambiental”, en Enkerlin Hoeflcih, Ernesto C. et. al. (eds.), Ciencia ambiental y desarrollo sostenible, México, Internacional Thomson Editores, 1997, pp. 438-445.
[30] Oficio número SEMARNAT/UCPAST/UE/341/11, de fecha 9 de marzo de 2011.
[31] Ver información relativa a las notas 36 y 37.
[32] La PROFEPA es la responsable de llevar a cabo las acciones de inspección y vigilancia ambiental, entre las que se hallan el cumplimiento de los programas de restauración. Cfr. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, “Reglamento Interior de la SEMARNAT”, Diario Oficial de la Federación, México, 21 de enero de 2003, artículo 118, fracciones I y XLIII.
[33] Solicitud de información mediante el sistema INFOMEX. Oficio de respuesta número PFPA/5.3/12C.6/00906/11, de fecha 29 de marzo de 2011.
[34] La información corresponde a la reportada por las empresas generadoras que se han registrado ante la SEMARNAT mediante los Trámites SEMARNAT-07-004-A. "Aviso de inscripción como empresa generadora de residuos peligrosos" y SEMARNAT-07-017-A. "Registro como generador de residuos peligrosos". Véase SEMARNAT, “Estimación de residuos peligrosos a generar, indicada por empresas al registrarse en el padrón de generadores de SEMARNAT”, en Compendio de Estadísticas Ambientales, México, SEMARNAT, 2010, disponible en: http://aplicaciones.sema rnat.gob.mx/estad isticas/compendio2010/10.100.13.5_8080/ibi_apps/WFServletc51f.html.
[35] Cfr. SEMARNAT, Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas, “Sitios Contaminados. Documento: Información General”. En: http://www. s emarnat.gob. mx/temas/gestionambiental/Materiales%20y%2 0Actividades%20Riesgosas/sitiosconta minados/informacion/Informacion.pdf.
[36] Memorando de respuesta CPTTI/186/2011, de fecha 23 de mayo del 2011.
[37] Oficio SEMARNAT/UCPAST/UE/0613/11, de fecha 12 de mayo del 2011.
[38] Idem.
[39] Cfr. Anglés Hernández, Marisol, Instrumentos de política ambiental…, op. cit. pp. 76-77.
[40] Oficios de respuesta DGGIMAR.710/001115 y DGGIMAR.710/001325, de fecha 18 de febrero de 2011, disponible en: http://www.s emarnat.gob.mx/transparencia/comite/Docum ents/Resoluciones2011/Marzo%202011/Resoluci%C3%B3n%20 No%2064%202011%20000160 0033011.pdf. Llama la atención que de todas las solicitudes de información aludidas, únicamente esta se encuentra en Internet. ¿La razón? La ignoramos, mas creemos que todas las solicitudes de información y sus respectivas respuestas, debiesen estar disponibles en la red para la consulta del público.
[41] Idem.
[42] Artículo 78 del Reglamento de la LGPGIR.
[43] Cfr. Botero, Catalina, “Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión”, en OEA, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2011, Washington, D. C., Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2011, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 69, Vol. II, p. 89.
