El nuevo Proceso Especial Ambiental del Código Procesal Agrario Costarricense
Por Carlos A. Picado Vargas*
1. Introducción [arriba]
El nuevo proceso preferente especial ambiental es un tipo de proceso de conocimiento especial, por la naturaleza jurídica de las pretensiones (cautelares y de condena) que en ella se discuten, con menos actos procesales, plazos judiciales y perentorios más cortos, cuyo resultado final representa una sentencia con el carácter de cosa juzgada material, ya que se trata de una forma especial de proceso ordinario con un objeto específico: la tutela al medio ambiente.
Dada esta urgencia de su objeto de tutela, es preciso manejar la forma en cómo este nuevo tipo de proceso ha sido implementado en el nuevo Código Procesal Agrario, dotándole una estructura por un proceso por audiencias orales, logrando concentrar muchos actos procesales que antes se realizaban de forma escrita, por actos que se ejecutan ahora en una o a lo sumo dos única audiencias orales, más concentradas y expeditas que las del proceso ordinario agrario.
2. Concepto [arriba]
Es un proceso de conocimiento de naturaleza especial que adopta el procedimiento ordinario con reducción de plazos, donde se diluciden pretensiones relativas a conflictos surgidos entre particulares por el aprovechamiento de bienes o servicios ambientales para actividades agrarias; así como la restauración e indemnización de daños causados por las actividades agrarias, así como aquellas que impacten tales actividades, con una sentencia con carácter de cosa juzgada material.
3. Objeto y competencia [arriba]
El proceso preferente ambiental es de naturaleza especial, porque a diferencia del ordinario, está diseñado para discutir y resolver pretensiones concretas, cuyo objeto se delimita con la competencia que en esta materia le asigna a la Jurisdicción Agraria el art. 2.4 del nuevo Código Procesal Agrario.
De acuerdo con dicha norma, corresponde conocer de “conflictos surgidos entre particulares por el aprovechamiento de bienes o servicios ambientales para actividades agrarias; así como la restauración e indemnización de daños causados por las actividades agrarias, así como aquellas que impacten tales actividades”.
Por su parte, el art. 282 amplía este objeto y delimita la competencia al consagrar este proceso especial en el cual se “conocerán de las controversias que se susciten entre particulares vinculadas con la biodiversidad, donde no medie un acto administrativo ni de dominio público, mientras no exista una jurisdicción ambiental”; lo cual es conforme al art. 109 de la Ley de Biodiversidad y el numeral 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
4. Presupuestos [arriba]
La delimitación del objeto y competencia para conocer y tramitar este tipo de controversias nos brinda una serie de presupuestos para que un conflicto, controversia o pretensión concreta pueda ser discutida a través de este proceso especial.
Si en las medidas cautelares agrarias, propiamente dichas, analizadas anteriormente en la Unidad Cuarta, se tutelan la producción agraria y actividades conexas, así como las medidas cautelares de carácter ambiental, es mediante este proceso especial ambiental donde se amplía aún más el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el art. 50 constitucional.
No obstante, es necesario definir los supuestos en que dicha tutela se da en la Jurisdicción Agraria, sino incurrimos en el error de pensar que cualquier actividad contaminante es materia de un proceso agrario, cuando no es, ni debe ser, así.
A.- Presupuesto Objetivo
El supuesto objetivo responde a las siguientes preguntas:
¿Qué es lo que se protege este proceso?
¿Qué es lo que se debe restringir?
Partamos del hecho de que necesariamente, debe existir una actividad agraria contaminante o contaminada, es decir, dos situaciones: por un lado, que ocurra un desarrollo irracional de un ciclo biológico de producción animal o vegetal. O por otro, que una actividad agraria se vea contaminada por un hecho de tercero.
En la primera situación, ocurre una inversión del supuesto del actor. Si en una medida cautelar agraria (en sentido estricto) se tutela la producción, en el caso del proceso especial ambiental más bien se parte del hecho de que la producción agraria es la que se ejerce en detrimento de los recursos naturales: la actividad agraria pasa de ser víctima a victimaria.
Ocurre cuando un empresario agrario, en el ejercicio de su actividad principal (producción) o en una conexa (industrialización, comercialización o enajenación del producto agrario) acontece un daño ambiental. El demandado es el productor agrario, el tutelado es el medio ambiente y la parte actora sería cualquier persona pues todos estamos legitimados por la misma Constitución a denunciar el daño ambiental.
Ejemplo: un productor de piña utiliza indebidamente un agroquímico, cuyos residuos los envía a un río.
En la segunda situación, ocurre cuando un tercero, no necesariamente un empresario agrario, produzca un daño a la actividad agraria y a la vez, un daño ambiental. Este, al tiempo que el empresario agrario, sería el actor, mientras que ese tercero sería el demandado.
Ejemplo: una fábrica de jabón y detergentes, sufre de una explosión de gas cloro, quemando la producción de café y los residuos químicos se quedan en las matas y el suelo.
Nótese que en ninguna de esta situaciones es contra el Estado ni media un acto administrativo, pues el conflicto debe ser entre particulares para que la Jurisdicción Agraria tenga competencia sobre el mismo.
B.- Presupuestos Subjetivos: la legitimación activa y pasiva
Los supuestos subjetivos responden a las siguientes preguntas:
¿Quién es el tutelado o quiénes pueden pedir la tutela?
¿Quién es el cautelado o a quién se ha de imponer la tutela?
Las respuestas a ambas preguntas nos llevan directamente al sujeto activo y al sujeto pasivo de la tutela.
B.1.- Supuesto Subjetivo Activo
De lo anterior se colige, el sujeto activo del proceso especial ambiental, es decir, el legitimado a solicitar la tutela y demandar ante el Juzgado Agrario respectivo, lo sería cualquier persona que tenga interés directo, pues el numeral 50 constitucional facultad a cualquier persona a denunciar el daño ambiental.
Al respecto, ha dicho el Tribunal Agrario:
“X.- Procede conocer, en primer término, del segundo agravio de fondo del recurso de apelación interpuesto por H.M. S.A., el cual cuestiona la legitimación activa de los actores para solicitar la medida cautelar y acusa una falta de prueba de que se esté ocasionando daño al medio ambiente. No lleva razón el recuente en este agravio. En primer término, debe tomarse en cuenta que tratándose de daño ambiental, la legitimación para solicitar medidas cautelares de carácter agroambiental es amplia, por tratarse de un interés difuso consagrado en el art. 50 de la Constitución Política, que establece que toda persona por solo el hecho de serlo está legitimado para denunciar el daño ambiental. (…) Siendo un derecho humano consagrado en la Constitución, los actores sí tienen legitimación para solicitar la medida cautelar, por lo que no llevan razón el recurrente, ya que dicha legitimación es producto del carácter del interés difuso al medio ambiente, en el cual, todo ser humano, tiene legitimación activa para denunciar y prevenir el daño al medio ambiente. Es un factor que sale de la esfera patrimonial de discusión entre las partes pues hay no sólo un interés público, sino un derecho de la humanidad al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por lo expuesto, deberá rechazarse el segundo agravio de la demandada H.M S.A., referida a la falta de legitimación activa.”[1]
No obstante, claramente, en el segundo supuesto permite a un empresario agrario -tutelado o damnificado-, entablar la demanda contra el tercero, cuando su producción agraria se vea contaminada o afectada por el daño ambiental.
B.2.- Supuesto subjetivo pasivo
El sujeto pasivo, necesariamente, debe ser, procesalmente, demandado. Es el sujeto cuya actividad daña al medio ambiente. Puede ser, como se expuso, el mismo empresario agrario, cuando su actividad agraria sea contaminante, o bien un tercero o sujeto no agrario, que daña a los recursos naturales y además, a una actividad agraria.
Si en determinado asunto, no hay un sujeto activo o pasivo que sea empresario agrario -sea tutelado o cautelado- o una actividad agraria contaminante o contaminada, no es un asunto de competencia material agraria.
C.- Presupuesto interpretativo: principio precautorio
Corresponde al principio indubio pro natura o precautorio ser el presupuesto interpretativo a la hora de conocer un proceso de esta naturaleza. Quiere decir que lo que se resuelva, no va dirigido necesariamente hacia los intereses particulares de las partes, sino de lo que sea más favorable para la conservación del medio ambiente.
Este principio, del cual hasta ahora se ha enfocado como parte del derecho de fondo en materia ambiental, viene a ser llamado como un nuevo presupuesto de aplicación para este tipo especial de proceso. Amplía a la vez el contenido de las medidas atípicas y refuerza el sentido creativo-precautorio en la confección de su contenido -art. 283-.
En efectos procesales, este principio actúa también como un presupuesto pues amplía la legitimación activa para demandar y revierte la carga de la prueba (onus probandi) a favor del medio ambiente y la salud de las personas. Su objeto es el mismo derecho humano establecido en el numeral 50 de nuestra Constitución: el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se encuentra consagrado en el numeral 15 de la Declaración de Río, celebrada en 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el cual es un Tratado Internacional del cual nuestro país forma parte y que ha sido desarrollado tanto por la jurisprudencia agraria, como por la constitucional[2]. A nivel de legislación interna, está regulado en la Ley de Biodiversidad. Dice el supracitado numeral 15 de la Convención de Río:
“Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
De la anterior norma se extraen varios aspectos importantes. Primero, consagra como deber de los Estados, y por ende, de los Administradores de Justicia, la aplicación de medidas para la no degradación del ambiente.
Segundo, es que permite que la aplicación y determinación de este proceso especial, que es producto del carácter del interés difuso al medio ambiente, en el cual, todos, jueces incluidos, tienen legitimación activa para denunciar y prevenir el daño al medio ambiente. Es un factor que sale del plano de discusión entre las partes pues hay no solo un interés público, sino un derecho de la humanidad al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Tercero, y más importante, es que encontramos cómo este proceso especial se redimensiona dicho presupuesto de aplicación sobreponiéndolo a falta de criterios científicos que puedan determinar la valoración de la prueba en la sentencia.
Por ello, este principio es también un presupuesto de aplicación esencialmente procesal.
Se desenvuelve entre dos piedras angulares del proceso agrario: materia cautelar y materia probatoria.
Por un lado, en la función cautelar del proceso, en el sentido de que basta que haya una simple presunción de daño en contra de la conservación de los recursos naturales para que se deba aplicar una medida cautelar que garantice que esa presunción de daño no se materialice a futuro. No requiere que el daño ambiental sea inminente.
Por otra parte, se manifiesta en el sistema probatorio, ya sea dentro del contradictorio que va a determinar la futura sentencia, o dentro de ese mismo contradictorio en el preciso proceso especial, como una inversión en la carga de la prueba (onus probandi) a favor del medio ambiente.
El principio precautorio o in dubio pro natura parte de una circunstancia imponderable e incuestionable dentro de los factores que conforman lo que en doctrina se identifica como el hecho técnico: el ser humano, a pesar de los avances científicos y tecnológicos alcanzados en las últimas décadas, aún no ha llegado a conocer o entender por completo las causas y los efectos de los distintos fenómenos naturales.
5. Características [arriba]
De lo anteriormente explicado, este novísimo proceso tiene las siguientes características:
- Proceso de conocimiento especial pues tiene como objeto conflictos específicos, establecidos en los arts. 2.4 y 282 del Código Procesal Agrario;
- Procedimiento concentrado: adopta la estructura del proceso ordinario con plazos más cortos y mayor concentración pudiendo tramitarse en audiencia única -arts. 282.2, 282.3 y 192-.
- De Trámite preferente: su tramitación debe ser prioritaria con respecto a la de otros procesos, en cualquier instancia –art. 282.1-.
- Cosa juzgada material: al ser una forma especial de proceso ordinario su sentencia tiene carácter definitivo –art. 85-.
El nuevo proceso preferente especial ambiental, como se analizó en la primera sección, es un proceso especial de conocimiento pleno, que implica una más célere actividad procesal tanto de las partes e intervinientes, así como del mismo tribunal que lo dirige.
Por ello, su tramitación es preferente, más concentrada y célere, al existir plazos más cortos y una mayor concentración de etapas procesales que configuran su estructura.
Por ello, en esta sección analizaremos cada una de las etapas procesales que configuran su estructura y de ellas, cada acto procesal desde la presentación de la demanda hasta la emisión de la sentencia.
6. Estructura [arriba]
El proceso especial preferente ambiental del nuevo Código Procesal Agrario, si bien aparece regulado en una norma principal (art. 282), su estructura y procedimiento se normaliza a través de una serie de normas complementarias a lo largo del código.
Podemos identificar tres etapas procesales en los cuales se edifica su estructura:
A.- Una fase inicial o de alegación: la cual se desarrolla a través de actos procesales escritos. Comprende la demanda, el emplazamiento y las eventuales contestación negativa, allanamiento o rebeldía, reconvención y réplica (según la reacción de la parte demandada al ser notificado del proceso);
B.- Una fase de Audiencia Preparatoria: la cual inicia con el auto de señalamiento a dicha audiencia oral, en la cual se realiza toda una serie de actos procesales como la conciliación, la subsanación de actividad procesal defectuosa, la resolución de excepciones procesales, fijación de la cuantía, objeto de los hechos que conforman el debate, la admisión de la prueba y señalamiento a la audiencia de juicio.
C.- Fase de Audiencia de Juicio y Emisión de la Sentencia: conformada por dicha audiencia en la cual se practica la prueba no documental, las partes exponen sus alegatos de conclusiones y se dicta la sentencia de primera instancia.
Podemos esquematizar toda esta estructura y procedimiento del proceso ordinario agrario con el siguiente flujograma:
No obstante, tratándose de procesos de menor complejidad o mayor urgencia o por las circunstancias del proceso se puede abreviar esta estructura fusionándose las etapas de audiencia preparatoria y de juicio en una audiencia única, por disposición del art. 192 del nuevo Código.
7. Fases y desarrollo [arriba]
7.1.- Fase inicial o de alegación
La fase inicial o de alegación es aquella en la cual las partes realizan sus actos de alegación -de ahí su nombre- (demanda, contestación, reconvención y réplica, analizadas en la Sección Tercera de la Unidad Segunda), con la cual se da curso al proceso, se traba la litis configurándose el objeto de litigio a través de las pretensiones y excepciones formuladas por una u otra parte.
7.1.1.- Demanda
Como se vio en dicha Sección, la demanda debe presentarse con todos los requisitos del art. 97. De no ser así, el Juzgado emitirá un auto simple (pues solo admite recurso de revocatoria) dándole un plazo de tres días para su corrección bajo pena de declarar inadmisible la demanda -art. 100-. De no hacerlo conforme a lo ordenado, se dictará un auto apelable -art. 203.1- y ahí finalizaría anticipadamente el proceso.
La demanda defectuosa no será motivo para no darle trámite a las medidas cautelares que en dicha demanda se soliciten (art. 248).
7.1.2.- Emplazamiento y contestación negativa
De ser presentada cumpliendo los requisitos del art. 97, el Juzgado emitirá un auto de emplazamiento -art. 103-, el cual debe ser notificado personalmente o en su casa de habitación a la parte demandada, conforme al art. 19 de la Ley de Notificaciones Judiciales. En dicho auto simple (cuyo único extremo apelable sería si impone en ella una medida cautelar -art. 203.3-), se le dará a la demandada un plazo de diez días hábiles -arts. 282.2 y 66- para que conteste la demanda; cumpliendo con los requisitos de dicho acto analizados también en la sección tercera de la unidad segunda.
De contestar en forma defectuosa, se le dará un plazo de tres días para su corrección (art. 104), pudiendo corregir incluso al inicio de la audiencia preparatoria -art.189.3-.
7.1.3.- Reconvención y réplica
En ese mismo acto, podrá presentar reconvención o contrademanda -art. 109-, cumpliendo los mismos requisitos del art. 97 y oponer las excepciones procesales y materiales debidamente fundadas y explicadas -art. 105-.
Si presenta reconvención, se le dará a la parte actora-reconvenida el plazo de diez días para contestarla a través de la réplica, cuyos requisitos son los mismos de la contestación de la demanda -art. 109-.
7.1.4.- Improcedencia de allanamiento
No resulta procedente la posibilidad de que el proceso especial preferente ambiental termine anticipadamente por allanamiento, pues el art. 111 elimina tal posibilidad si el objeto del proceso recae sobre cuestiones de orden público -en ese caso debe tenerse como parte a la Procuraduría General de la República, art. 28.2- o se trate de derechos indisponibles. Por el objeto de este proceso especial es que se debe continuar con su tramitación regular.
7.2.- Fase de Audiencia Preparatoria
En esta fase, inicia con el auto de señalamiento a dicha audiencia oral, mediante un asunto simple (solo tiene recurso de revocatoria, por no estar comprendida en el art. 203). Por el carácter preferencial, debe programarse y señalarse a dicha audiencia en un término no mayor a los diez días, pudiéndose reprogramar incluso la agenda de otros señalamientos (art. 282.3)
Generalmente se realiza en la sede del Despacho Judicial, ya que no está prevista para la práctica o evacuación de prueba. Por ende, la labor de la persona técnica judicial cambia a partir de este momento: debe asistir a la persona juzgadora en la preparación, aspectos logísticos en su desarrollo y grabación de la audiencia, ya que no se emiten resoluciones escritas durante ella, solo orales, por parte del Juez o Jueza Agraria. Esto será objeto de estudio en la Novena Unidad.
De conformidad con el art. 189, en la audiencia preparatoria se realiza toda una serie de actos procesales como:
1) Declaratoria de apertura de la audiencia e informe de las reglas que se deben seguir, del objeto del proceso y del orden como se conocerán las cuestiones por resolver.
2) Conciliación, durante la cual se garantizará la privacidad del acto.
3) Aclaración, ajuste o subsanación de los extremos de la demanda, contestación, contrademanda y réplica, cuando a criterio del tribunal sean oscuros, imprecisos u omisos. En procesos ordinarios, ampliación de hechos, pretensiones y prueba que les sirva de fundamento. En este caso, debe dársele la oportunidad a la demandada o reconvenida de contestarla, pudiendo suspenderse la audiencia hasta por un máximo de diez días.
4) Refutación de la parte actora a la contestación de la demanda y, en su caso, a la contrademanda. Ofrecimiento y presentación de la contraprueba.
5) Determinación de la participación de quien pretenda ser coadyuvante u otros intervinientes procesales de no haberse integrado con antelación.
6) Admisión, práctica de prueba y resolución de las alegaciones de actividad procesal defectuosa pendientes, vicios de procedimiento invocados en la audiencia y excepciones procesales.
7) Admisión, práctica de prueba y resolución de procesos incidentales o medidas cautelares pendientes, resolución sobre suspensión, cancelación o modificación de medidas cautelares, si existe solicitud pendiente, reservada para audiencia.
8) Determinación de los hechos controvertidos y fijación del objeto del proceso.
9) Definición de la cuantía del proceso.
10) Admisión de pruebas y disposiciones para su práctica. El tribunal podrá ordenar la prueba de oficio que estime indispensable. De tratarse de prueba pericial, el tribunal designará a la persona experta, de no haberse admitido antes. Realizará las fijaciones y los plazos respectivos para la emisión del dictamen y el pago de honorarios y gastos. Se verificará en el acto si acepta el cargo.
11) Resolución sobre suspensión, cancelación o modificación de medidas cautelares, si existe solicitud pendiente, reservada para audiencia.
12) Señalamiento de la hora y la fecha para realizar la audiencia de juicio.
7.3.- Fase de Audiencia de Juicio y Emisión de la Sentencia
Esta audiencia se realiza en el mayor de los casos en el lugar de los hechos (art. 173), por el principio de inmediatez e itinerancia del Tribunal (arts. 4 y 52). Como se verá en la Novena Sección, esta audiencia conlleva una labor asistencial de la persona técnica judicial esencial para la efectiva realización de la misma.
De acuerdo con el art. 190 del nuevo Código, los actos procesales que se realizarán en la audiencia de juicio son las siguientes:
1) Resumen del tribunal de los hechos controvertidos y fijación del objeto del proceso.
2) Incorporación y recepción de la prueba. Las partes deberán comparecer con todas las pruebas admitidas y aquellas que pretendan proponer como prueba complementaria.
3) Emisión breve y precisa de las conclusiones. El tribunal establecerá el tiempo para formularlas. Excepcionalmente, podrá pedir las aclaraciones que considere necesarias. Las partes podrán renunciar a emitir conclusiones.
4) Deliberación y emisión de la sentencia. Cerrado el debate, se procederá a la etapa de deliberación. Esta etapa será privada -excepción al principio de publicidad de los arts. 4 y 182- y una vez concluida se comunicará lo resuelto, salvo que el tribunal disponga diferir el dictado de la sentencia. Previo a dar por terminada la audiencia, se expondrán las razones por las cuales se difiere y se indicará el plazo para su emisión, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 79 del Código.
Esta sentencia gozará de recurso de apelación el cual deberá ser planteado debidamente motivado en el plazo de cinco días, conforme se analizó en la sección segunda de la Tercera Unidad.
8. Conclusiones [arriba]
El proceso especial preferente ambiental resulta toda una innovación en el derecho costarricense, ya que es la primera vez que se crea un proceso de trámite preferente y exclusivo para las controversias entre particulares relativas al medio ambiente.
Sus características y presupuestos vienen a redimensionar la función de las personas técnicas judiciales no sólo en la tramitación y elaboración de proyectos de resoluciones, sino también en las funciones asistenciales de las audiencias orales, dada la celeridad y prioridad que debe dársele a los procesos de esta naturaleza.
El nuevo proceso especial preferente ambiental regulado en el nuevo Código Procesal Agrario es más concentrado, simplificado y célere que el mismo proceso ordinario. Si bien ambos tienen solo tres etapas, los plazos más cortos y el carácter prioritario de su tramitación hace que sea una herramienta idónea para solucionar los conflictos de carácter ambiental que surjan entre particulares.
Ello impacta la función de tramitación y elaboración de proyectos de resoluciones de las personas técnicas judiciales, las cuales, dentro del proveído diario deben atender primero los expedientes en que se tramitan este tipo de proceso y también a la hora de hacer los señalamiento en el manejo de la agenda del despacho.
Este impacto también repercute en la programación, coordinación y preparación de las audiencias orales, así como en la función asistencial a la persona juzgadora agraria en su celebración, lo cual es el objeto de estudio de la Unidad siguiente.
Notas [arriba]
* Doctor y Magíster en Derecho Procesal (Universidad Nacional de Rosario). Doctor en Derecho Procesal Civil (Universidad Escuela Libre de Derecho). Especialista en Derecho Agrario y Ambiental. Juez Titular del Tribunal Agrario de Costa Rica. Profesor universitario. Autor de 55 libros en Derecho Procesal.
[1] Tribunal Agrario, Voto No. 915-F-10 de las 15:00 horas del 27 de septiembre del 2010.
[2] Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999.
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