El Acuerdo de Escazú, un instrumento internacional de última generación

Por Mario Peña Chacón[1]

El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información Ambiental, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú,[2] representa el mayor avance del multilateralismo y la democracia ambiental regional de las últimas décadas.

Tal instrumento internacional sobre derechos humanos y medio ambiente comparte una serie de características especiales con otros instrumentos de reciente data, especialmente con el Acuerdo de París[3] sobre cambio climático, que permiten clasificarlo como de última generación.

Durante las décadas finales del siglo anterior, muchos de los acuerdos multilaterales ambientales se caracterizaron por tratarse de convenciones marco sobre temas generales junto con sus respectivos protocolos para el abordaje de los temas específicos. En esta línea, y solo a manera de ejemplo, es posible citar entre otros: el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y su protocolo de Montreal, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto y el Convenio sobre Diversidad Biológica y sus protocolos de Cartagena y Nagoya.

Ahora bien, estos elementos que distinguieron a los acuerdos multilaterales ambientales empiezan a cambiar en los últimos años, prueba de ello es la naturaleza jurídica del Acuerdo de París, al que no es posible catalogarlo como un convenio marco ni como un protocolo del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático; y que si bien, se trata de un instrumento internacional vinculante, incorpora una serie de obligaciones procedimentales que pueden catalogarse de rígidas, estrictas o duras; así como otras obligaciones de carácter sustantivo, más flexibles y blandas.

En ese sentido, tal y como lo expone Sozzo (2021),[4] en la actualidad, el soft law[5] y el hard law[6] del derecho internacional público ambiental, ya no pueden verse como polos opuestos. En los últimos años diversas cortes a nivel global han estado utilizando el soft law ya no solo para interpretar, delimitar e integrar los ordenamientos internos, sino también para resolver casos concretos.[7] De esta forma, el soft law ha permitido lograr, en algunos casos, mejores resultados y mayor efectividad en materia de justicia ambiental que el propio hard law.[8] A la vez, cada vez es más común la inclusión dentro de instrumentos internacionales de hard law de disposiciones y obligaciones flexibles o blandas, similares -mutatis mutandi- a aquellas típicas o clásicas de soft law.

Por ello, coincidimos con Sozzo (2021) en cuanto a la existencia de un continuum y una conexión entre el soft y el hard law, que los hace cada vez más interdependientes.

Siguiendo esta línea, si bien tanto el Acuerdo de Escazú como el Acuerdo de París, son instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes, no todas sus disposiciones incorporan prescripciones jurídicamente rígidas, estrictas o imperativas, siendo que ambos instrumentos otorgan un amplio margen de maniobra y discrecionalidad a los Estados Parte para el cumplimiento gradual y progresivo de muchas de sus obligaciones vinculantes, las cuales podrían catalogarse de blandas o flexibles.

Lo anterior refleja, probablemente, las dificultades de alcanzar pactos de contenido rígido a la hora de su negociación, pero a la vez, favorece su implementación de acuerdo a la realidad de cada uno de los Estados Parte.

El Acuerdo de Escazú es un instrumento internacional de mínimos que establece un piso vinculante para los Estados, pero no un techo, por lo que sus obligaciones pueden ser reforzadas por los sistemas jurídicos nacionales, pero nunca disminuidas. Ello queda expresamente plasmado en su art. 4.7 que dispone:

“Nada de lo dispuesto en este, limita o deroga otros derechos y garantías más favorables establecidos o que puedan establecerse en la legislación de un Estado Parte o en cualquier otro acuerdo internacional del que un Estado sea parte, ni impide a un Estado Parte otorgar un acceso más amplio a los tres derechos de acceso”.

El Acuerdo de Escazú responde al mismo modelo que caracteriza al Convenio sobre Acceso a la Información, Participación del público en la toma de decisiones y Acceso a la Justicia en materia de medio ambiente, conocido como Convenio de Aarhus[9], el cual es considerado su hermano mayor, basado en un enfoque cooperativo y de no confrontación, que le apuesta a fortalecer capacidades y a prevenir instancias de incumplimiento, motivo por el cual no incluye sanciones para los Estados ratificantes.

Su implementación a lo interno de los Estados debe ser gradual y progresiva con un amplio margen de discrecionalidad, tal y como lo prevé expresamente su art. 13, que al efecto dispone: “Implementación nacional. Cada Parte, de acuerdo con sus posibilidades y de conformidad con sus prioridades nacionales, se compromete a facilitar medios de implementación para las actividades nacionales necesarias para cumplir las obligaciones derivadas del presente Acuerdo.”, siendo incluso que, en varios temas, el Acuerdo de Escazú remite directamente a la legislación interna de los Estados parte.

Lo anterior se ve reflejado a lo largo y ancho del Acuerdo, tanto en los verbos utilizados como en distintas frases que se repiten en su texto. Al efecto, el verbo “poder” en sus distintas conjugaciones es citado 17 veces (45 %), mientras que el verbo “deber”, también en sus distintas formas, es mencionado 21 veces (55 %).

Además de los antes mencionados, en el cuerpo del Acuerdo de Escazú aparecen citados los verbos: garantizar (16 veces), promover (15 veces), facilitar (9 veces), fortalecer (9 veces), establecer (8 veces), asegurar (7 veces), adoptar (6 veces), alentar (5 veces), contar (4 veces), procurar (3 veces), implementar (3 veces), velar (3 veces), proporcionar (3 veces), avanzar (1 vez) e incentivar (1 vez).

Ahora bien, al realizar un ejercicio de clasificación de los verbos, de acuerdo a un mayor o menor grado de rigidez y flexibilidad, tomando en cuenta no solo su definición de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, sino que también, su cercanía a los verbos “poder” y “deber”, fue posible integrarlos en tres grupos: un primer grupo que incluye aquellos verbos que reflejan obligaciones duras y rígidas para los Estados (garantizar, fortalecer y asegurar); un segundo grupo que aglutina los verbos que denotan un mayor grado de flexibilidad para los Estados en su cumplimiento (avanzar, promover, alentar, incentivar, facilitar y procurar) y un tercer grupo intermedio entre los dos anteriores, compuesto por los verbos (establecer, velar, adoptar, proporcionar, contar e implementar).

Una vez contabilizados el número de veces que son mencionados los verbos que integran cada uno de los tres grupos antes mencionados, el resultado fue el siguiente: las formas verbales más flexibles aparecen citadas 34 veces (36.6 %), los verbos clasificados como intermedios son mencionados 27 veces (29 %), mientras que los verbos que reflejan obligaciones duras y rígidas 32 veces (34,4 %).

Por su parte, las frases: “Cada Parte de acuerdo con sus posibilidades / capacidades”, “Cada Parte considerando sus circunstancias / condiciones” y “Cada Parte en forma progresiva / progresivamente”, son citadas 2 veces cada una de ellas; mientras que las frases: “Cada Parte garantizará, en la medida de los recursos disponibles”, “Las autoridades competentes procurarán en la medida de lo posible” y “Cada Parte hará sus mejores esfuerzas”, son mencionadas en 1 ocasión cada una de ellas.

También es importante destacar que en 9 ocasiones distintas el Acuerdo de Escazú remite directa y expresamente a la legislación interna de los Estados parte, utilizando las siguientes frases: “Cada Parte asegurará en el marco de su legislación ambiental”, “Cada Parte, de acuerdo con sus posibilidades y de conformidad con sus prioridades nacionales” y “Cada Estado en el marco de sus regulaciones internas”.

Del análisis cuantitativo y cualitativo antes expuesto, es posible concluir que el Acuerdo de Escazú, en sí, es hard law, y, por ende, vinculante para los Estados Parte. Presenta una serie de obligaciones típicas de los tratados que son rígidas e imperativas; así como también otras más blandas y flexibles, concebidas para facilitar su cumplimiento gradual y progresivo.

Junto con el Acuerdo de París, el Acuerdo de Escazú forma parte de una nueva generación de instrumentos internacionales de derechos humanos y ambiente. Esta nueva generación refleja las dificultades propias del multilateralismo para dotar a los instrumentos internacionales de contenido rígido e imperativo, dejando en manos de los Estados llevar a cabo, de forma gradual y progresiva, las transiciones ecológicas y de derechos humanos que se proponen.

Bibliografía

Juste Ruiz, José, “El tercer pilar del régimen internacional para responder al cambio climático: el Acuerdo de París de 2015”, en AA.VV., El Acuerdo de París sobre el cambio climático: ¿un acuerdo histórico o una oportunidad perdida, Aranzadi-Thomson Reuters, 2018, Madrid.

Peña Chacón, Mario, “El Acuerdo de Escazú y la consagración de los principios de progresividad y no regresión”, en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, número 38, diciembre 2020, Argentina.

Sozzo, Gonzalo, “Luchar por el clima: las lecciones globales de la litigación climática para el espacio local”, en Revista Derecho Ambiental número 65, enero-marzo 2021, Abeledo Perrot, Buenos Aires.

Notas

[1] Profesor del Posgrado en Derecho del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica y de su Facultad de Derecho. Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y corresponsal nacional del Centré International de Droit Comparé de l´Environnement (CIDCE). Correo: mariopenachacon@gmail.com
[2]El Acuerdo de Escazú es el primer tratado ambiental de América Latina y el Caribe. Se abrió a la firma de los países el 27 de septiembre de 2018 en la ONU. Entró en vigor el 22 de abril de 2021, luego de haber sido ratificado por Uruguay, Panamá, Argentina, México, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y Las Granadinas, Guyana, Antigua y Barbuda, Santa Lucía.
[3] El Acuerdo de París es un tratado internacional sobre el cambio climático jurídicamente vinculante. Fue adoptado por 196 Partes en la COP21 en París, el 12 de diciembre de 2015 y entró en vigor el 4 de noviembre de 2016.
[4] Sozzo, Gonzalo, “Luchar por el clima: las lecciones globales de la litigación climática para el espacio local”, en Revista Derecho Ambiental número 65, enero-marzo 2021, Abeledo Perrot, Buenos Aires.
[5] Instrumentos internacionales que no poseen -per se- fuerza jurídica vinculante, tales como Resoluciones, Declaraciones, Programas, Estrategias, Códigos de Conducta, Actas Finales de Conferencias Internacionales, Informes de Grupos de Expertos. No necesitan del trámite normal que siguen los tratados internacionales para ser incorporados a los distintos ordenamientos jurídicos y su función se circunscribe a interpretar, integrar y delimitar el ordenamiento interno de los Estados.
[6] Integrado por los tratados internacionales vinculantes para los Estados Parte.
[7] La Sala Constitucional de Costa Rica, desde inicios de la década de los noventa del siglo anterior, incorporó vía jurisprudencial, el soft law del derecho internacional ambiental al bloque de constitucionalidad, aplicándolo de forma conjunta y sinérgica, tanto con el hard law como con los arts. constitucionales que tutelan el medio ambiente. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de Argentina, en el caso conocido como Majul, Julio J. c. Municipalidad de Pueblo General Belgrano y otros s/ acción de amparo ambiental del 11/07/2019, utilizó el principio ambiental “in dubio pro natura”, extraído de la Declaración de la UICN sobre Estado de Derecho en materia ambiental de Río de Janeiro, 2016; así como el principio “in dubio pro aqua”, del 8° Foro Mundial del Agua, Brasilia, en la Declaración de Jueces sobre Justicia del Agua, 2018, de Naciones Unidas y la UICN, para resolver el caso concreto. Más recientemente, el 26 de mayo de 2021, un tribunal de la Haya en el Reino de los Países Bajos, en la sentencia que condenó a la empresa petrolera Shell a reducir sus emisiones de dióxido de carbono en un 45% neto para el 2030, consideró los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, como un estándar global de conducta esperado para todas las empresas, independientemente de dondequiera que operen.
[8] Juste Ruiz, José, “El tercer pilar del régimen internacional para responder al cambio climático: el Acuerdo de París de 2015”, en AA.VV., El Acuerdo de París sobre el cambio climático: ¿un acuerdo histórico o una oportunidad perdida, Aranzadi-Thomson Reuters, 2018, Madrid.
[9] El texto del Convenio de Aarhus puede consultarse en el sitio web: https://www.oas.org /es/sla/ddi /docs/acceso_informa cion_de sarrollos_ conveni o_aa hr us.pdf (consultado el 11 de junio de 2021).